完善我国行政行为司法审查标准的思考
发布日期：2004-08-19 文章来源： 互联网
摘要：我国《行政诉讼法》规定了行政行为司法审查的标准，但存在一定缺陷，应当在以下几个方面予以完善：确立灵活的司法审查标准；确立正当程序的司法审查标准；确立司法审查的合理性审查标准。
关键词：行政行为；司法审查；司法审查标准；完善
行政行为司法审查的标准，是指司法机关在对行政行为进行司法审查时必须遵循的以判断行政行为是否合法与合理的标准或尺度。它作为行政权与司法权之间关系的“调节阀”，在行政行为司法审查制度中具有非常重要的地位，直接关系着行政行为司法审查的公正性、权威性与合法性。
一、我国现行行政行为司法审查的标准及其缺陷
我国对行政行为进行司法审查的标准，是在总结司法实践经验，借鉴国外司法审查标准的基础上形成的，并以成文法的形式规定在《行政诉讼法》中。[i]根据我国《行政诉讼法》第54条的规定，学术界将我国司法审查的标准概括为合法性标准与合理性标准两个方面，其中合法性标准包括主要证据是否确凿、充分、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序、是否超越职权、是否不履行、拖延履行法定职责；合理性标准包括是否滥用职权、是否显示公正。
应当说，我国《行政诉讼法》所确定的司法审查标准，基本上适应了我国司法审查制度刚刚起步的现实，对于有效制约行政权的行使，保障公民、法人或其他组织的合法权益发挥了积极的作用。但是，我国行政行为司法审查的标准并不是没有问题的，尤其是随着我国依法治国进程的加快以及WTO成员国资格的取得，我国行政行为司法审查标准存在的问题已经越来越突出，这在一定程度上又影响到我国司法审查制度的发展和相对人合法权益的维护。结合我国的司法实践，我国行政行为司法审查标准存在的问题主要有以下几个方面：
1.既重视对行政行为的事实问题审查，也重视对行政行为的法律问题审查，采用了全面、严格的审查标准。
我国《行政诉讼法》对事实问题的审查规定了非常全面、宽泛、严格的审查标准，即证据是否确凿。证据确凿是指实施具体行政行为的证据确实、充分，它包含着对证据质与量两个方面的要求。它要求法院不仅要对已有证据进行全面的审查判断，而且必要时可以主动收集证据或要求当事人补充证据；不仅要审查事实的合理性，而且要审查事实的正确性。这一全面、严格的审查标准是我国职权主义诉讼模式、追求客观真实与实事求是的诉讼理念以及行政程序制度不发达的产物。对于法律问题，我国《行政诉讼法》也规定了严格的司法审查标准，如适用法律、法规是否正确、是否符合法定程序等。“在我国司法实践中，法院对行政行为法律适用的审查标准应归为严格标准，法院往往是用自己对法律规范的理解和选择来衡量行政机关对法律规范的适用，在此基础上作出合法与否的判断。”[ii]
应当说，“由于我国司法审查的历史不长，政府本位意识强烈而守法意识淡薄，加之缺乏完备的行政程序的约束，面对无孔不入而又常常出轨的行政权，在司法审查中实行严格的审查标准是必要的。”[iii]但是，对行政行为的事实问题与法律问题实施严格的、同等强度的司法审查，其弊端也是明显的。一方面混淆了行政权与司法权本质区别，致使法院通常要以自己对事实的判断来衡量行政机关对事实的判断，另一方面也不利于发挥行政机关与法院的各自优势，不利于提高诉讼效率和调动行政机关的积极性。而实际情况是，由于行政事务的专业性、技术性、政策性等特点，决定了在很多时候法院对事实和法律的认辨能力并不一定比行政机关高明。因此，对法律问题与事实问题进行适当区分，确立灵活的司法审查标准，便显得尤为重要。
2.即重视对行政行为的实体性审查，也重视对行政行为的程序性审查。但是，我国行政行为的程序性审查仅仅局限于法定程序的审查。
根据《行政诉讼法》的规定，具体行政行为违反法定程序的，人民法院应判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出具体行政行为。这样就把是否法定程序作为行政行为司法审查的标准。众所周知，我国具有长期的“重实体、轻程序”的传统，《行政诉讼法》把是否违反法定程序作为司法审查的重要标准，第一次把程序提高到与实体并重的地位，体现了程序与实体并重的原则，是我国行政法历史上立法观念与立法技术的重大突破。[iv]但是，我国《行政诉讼法》所规定的“违反法定程序”是指违反法律、法规明文规定的程序。[v]而行政程序除了法定程序外，还包括非法定程序。《行政诉讼法》把违反法定程序作为司法审查的重要标准，表明对于没有违反法定程序但是违反了非法定程序的行政行为法院不能判决或撤销。目前，我国法定程序不违法而非法定程序违法的现象还是比较普遍的，这主要是因为我国现行行政程序立法极不完善，除了《行政处罚法》规定了行政处罚行为应遵循的程序，其他大多数行政行为尚缺乏严格的程序性规定。实际上，即使将来我国制定了统一的行政程序法，由于现实情况的复杂多样以及立法技术、立法者认知能力的局限等因素，行政程序立法也不可能十全十美，必然会有程序方面漏洞。因此，如果仅以法定程序作为行政行为司法审查的程序性标准，那么我国司法审查的程序标准将过于狭窄，不能给予相对人应有的司法救济。
3.重视对行政行为的合法性审查标准，淡化或忽视合理性审查标准。
从《行政诉讼法》第54条的规定来看，我国司法审查的标准既包括合法性标准，也包括合理性标准，适应了世界各国行政法发展的潮流。但是，我国《行政诉讼法》关于合理性标准的规定并未受到应有的重视，也没有像其他国家一样发展自己的一套理论。这既有《行政诉讼法》立法缺陷方面的原因，也有司法机关过于自抑的原因。（1）以合法性标准排斥合理性标准。根据我国《行政诉讼法》的规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，这就确立了我国行政行为司法审查的合法性标准。《行政诉讼法》的这种规定容易造成一种根深蒂固的误解，认为法院对具体行政行为只能进行合法性审查，不能进行合理性审查，这就造成《行政诉讼法》第54条规定了合理性标准经常处于虚置状态。（2）缺乏合理性审查的明确标准。虽然《行政诉讼法》规定了“滥用职权”与“显示公正”这两大标准，但尚无缺乏明确的立法解释或司法解释，对于什么是“滥用职权”，什么是“显失公正”还缺乏明确的界定，这对于过于自抑或过分依赖规则的法院来讲，这两大标准就过于抽象与笼统，不具有可操作性，因此经常处于被束之高阁的境地。譬如，从近年来法院审理行政案件的情况看，尚未有依据“滥用职权”作出判决的案例，依据“显失公正”作出的判决也很少见。（3）合理性标准适用范围狭窄，并造成《行政复议法》与《行政诉讼法》的脱节。《行政诉讼法》第54条规定，显失公正标准只能适用于行政处罚领域。但是，在行政执法领域，并不仅仅在行政处罚领域才存在合理性与否的问题。《行政复议法》和《行政诉讼法》都规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。而行政复议决定既包括对具体行政行为的合法性进行判断后的结论，又包括对不当具体行政行为进行审查后而得出的结论。在这里就存在一个问题，即对于除行政处罚显失公正以外的不当行政复议决定，是否也可以起诉呢？根据《行政诉讼法》第54条的规定，答案应当是否定的。很显然，在这一点上，《行政复议法》与《行政诉讼法》之间，甚至《行政诉讼法》内部条文之间是矛盾的、脱节的。因此，在行政自由裁量权不断膨胀的情况下，我国现行司法审查的合理性标准不利于其应有作用的发挥，也不利于相对人合法权益的维护。
二、完善我国行政行为司法审查标准的建议
针对我国行政行为司法审查标准存在的上述问题，我国应在借鉴国外司法审查标准有益经验的基础上，适应WTO规则的基本要求，对我国现行的行政行为司法审查标准予以完善。
1.确立灵活的司法审查标准。
由于法律传统、诉讼理念等因素的不同，英美法系与大陆法系国家关于司法审查的标准也不尽相同。在英美法系国家，司法审查的标准通常是与司法审查的“强度”紧密联系的，而司法审查的强度在很大程度上取决于案件或所争议的问题是法律问题还是事实问题。传统上，英美法系国家法院重在审查法律问题，而很少审理事实问题，法院对法律问题的审查强度要高于事实问题，并采用不同的标准。根据《联邦行政程序法》和司法实践，美国法院对法律问题的审查主要是审查其“正确性”，即审查行政机构对法律是否理解正确、解释正确、适用正确；法院对事实问题的审查主要限于审查其“合理性”，即审查行政机构是否有偏见、是否偏私、是否专断与反复无常，是否有事实根据、是否有“实质性证据”等。但是，谢弗朗诉自然资源保护委员会案件改变了法院对法律问题全面审查的传统，根据谢弗朗案件，“法院只能审查行政机关的法律解释是否合理，不能用法院认为正确的解释代替行政机关的合理解释。”也就是说，法院对法律问题的审查也应采用合理性标准。美国司法审查的标准并不是机械的，而是根据行政案件的具体情况，灵活地确立与适用。与英美法系不同，大陆法系国家由于受职权主义诉讼体制的影响，对事实问题与法律问题往往进行完全审查，并采用严格的审查标准。因此，法院对事实问题不仅要审查其合理性，而且也要审查其正确性，即能够排除其他合理的可能性。但是，近年来大陆法系国家的做法并不是铁板一块，如作为大陆法系的日本在这方面已有所改变，法院对于行政机关作出的事实认定采用实质性证据规则，只进行有限的合理性审查。[vi]这实际上代表了世界各国司法审查标准发展的共同趋向。我国的法律传统与诉讼理念基本上属于大陆法系，因此，司法审查的标准与大陆法系相近。但是，近年来，随着我国审判方式的改革，传统的职权主义的诉讼模式已逐步消解，当事人主义的诉讼理念已初步确立，这要求我国的司法审查标准作出积极的回应，确立灵活的司法审查标准。
司法审查标准作为行政权与司法权之间关系的“调节阀”，既不能过于宽松，也不能过于严格，必须结合行政案件涉及问题的性质，灵活的予以确立。一般说来，对于一个问题，它既可能是事实问题，也可能是法律问题，还有可能既涉及法律问题，也涉及事实问题。因此，（1）对于事实问题，进行有限审查，采用合理性审查标准。“法院不能用自己的判断代替行政机关的判断，法院只审查行政机关的判断是否合理和公平。即使对于同一证据事实，法院自己作出判断时得出的结论和行政机关不同，只要行政机关的判断合理，法院仍然应当尊重行政机关的判断。”[vii]但是，法院也不能完全放弃对事实问题的审查。（2）对于法律问题，除涉及公共政策的选择、技术性法规的解释外，法院应进行完全审查，审查行政机关职权大小、对法律的具体运用及程序等问题。对于涉及公共政策的选择、技术性法规的解释等问题，只要行政机关的判断在法律规定的范围之内，法院应给予相应的尊重，不得以司法权代替行政权随意否定行政机关享有的自由裁量权。但是，法院在许多情况下，尊重行政机关对法律问题的判断，并不表明法院放弃了对法律问题的最终决定权，它只意味着法院可以认可行政机关对法律问题的判断，最终决定权仍由法院掌握。[viii]（3）对于既涉及法律、又涉及事实的问题，法院应当发挥其司法能动性：对于重要的社会公益性、专业性、技术性强的问题可以作为事实问题进行审查；对于其他问题，可以作为法律问题进行审查。当然，法院对法律问题与事实问题的审查态度并不是机械的，而是要根据具体的情况，灵活地加以运用。
2.确立正当程序的司法审查标准。
如前所述，我国现行以法定程序作为行政行为司法审查的程序性标准，致使司法审查的程序标准将过于狭窄，不能给予相对人应有的司法救济。为此，我们可以借鉴国外司法审查程序性标准的经验，引入正当程序标准。正当程序原则是以美国为代表的西方市场经济发达国家行政程序立法普遍确立的基本原则，体现了程序正义“最低限度的要求”，贯穿于行政机关所采取的各种行政程序之中，是包括行政机关法定程序与非法定程序在内的所有行政程序必须遵循的基本原则。也就是说，任何行政程序都必须满足正当程序的最低限度要求。无疑，行政行为司法审查中的正当程序标准，并不仅仅局限于法定程序的司法审查，而且也包括法律没有明确规定的程序的审查。这样，确立行政行为司法审查的正当程序标准，就可以发挥正当程序标准在弥补法定程序不足时出现漏洞的作用。正如著名的古贝尔案判决所言，“当制定法没有明确规定当事人的听证权利时，普通法就会弥补立法的漏洞。”换言之，“如果制定法给申请人提供的程序保护不及普通法时，自然公正原则就可以用来弥补立法的不足。”[ix]
在我国，确立正当程序的审查标准，不仅是弥补行政程序漏洞的需要，也是我国政府履行WTO承诺的基本要求。WTO规则主要是在以美国为代表的市场经济发达国家的主导下制定的，它必然受这些国家法律制度的影响，并反映这些国家的利益，表现在正当程序原则方面亦是如此。WTO协定文本虽然并未直接使用正当程序这一概念，但在很多地方对行政行为程序的正当性有着原则性的规定。如GATT第10条第3款、TRIPS第41条第2款关于公平、公正、合理的总体要求；GATT第10、13、16、19条、GATS第3条关于透明度的要求；TRIPS第41条第2款、GATS第6条第3款关于程序经济、及时的要求；等等，都体现着正当程序原则的基本要求。WTO是以带有强制性规则为基础的政府间国际组织，我国已经加入WTO，这就意味着我国政府应当履行WTO的基本规则。因此，确立正当程序的司法审查标准，应成为我国司法审查制度完善的一个重要方向。
3.确立司法审查的合理性审查标准。
传统上，各国对行政行为的司法审查主要采用合法性标准，拒绝对行政行为进行合理性审查。美国最高法院的判例即行政法学理论就曾一度奉行“合法性审查原则”，认为司法审查是纠正违法不当行政行为的基本措施，公民有权就行政行为的合法性向法院提起诉讼，法官在司法审查中的任务就是审查行政机关行政行为的合法性，而不是合理性。[x]但是，随着各国行政自由裁量权的不断扩张，合法性标准对行政自由裁量权的控制已显得软弱无力。在这种新的情况下，必须有一种新的控制标准来防止行政自由裁量权的行使给行政相对人造成不适当的损失。由此，合理性标准便应运而生。在对行政自由裁量权的司法审查中，合理性标准的运用早在18世纪的英国就已存在，到20世纪初合理性审查标准已经发展到相当成熟的程度，各国都通过对滥用自由裁量权或滥用职权的扩张性解释，不断扩大合理性标准的适用范围，适应了现代行政法治已从传统的形式主义法治发展为实质主义法治的根本要求。
实际上，合法性审查与合理性审查体现了对行政行为司法审查的程度。从法的正义、理性的价值出发，我国应当扩大合理性审查标准的适用范围，加深行政行为司法审查的程度，使合理性也成为与合法性标准相并列的行政行为审查的基本标准，这不仅是适应世界各国行政行为审查标准发展趋势的需要，也是我国行政法治发展的根本要求。首先，这是保障公民合法权益的要求。合理性审查标准是因应行政自由裁量权的扩张而出现的。行政自由裁量权的扩张，容易造成滥用，并给相对人的合法权益带来侵害。而合理性标准的确立，为司法机关控制行政自由裁量权提供了基本的依据，从而也为保障公民合法权益免受自由裁量权的侵害提供了依据。其次，这是保证《行政复议法》与《行政诉讼法》相衔接的需要。如前所述，我国《行政复议法》与《行政诉讼法》之间、《行政诉讼法》内部条文之间存在不协调之处，解决问题的出路就在于《行政诉讼法》中确立司法审查的合理性标准，使合理性成为与合法性并列的标准，从而维护法律的统一性与权威性。最后，这也是应对WTO的必然要求。WTO协定中的许多规定对我国司法审查的现有标准提出了更高的要求。如GATS规定，各成员方应确保对行政决定的审查程序在事实上会作出客观和公正的审议。GATT也规定了对各成员国的行政救济体制进行国际审查，如果受到要求，实施这种程序的缔约国应当向缔约国全体提供有关这种程序的详尽资料，以便缔约国全体对这种程序是否符合GATT的规定要求作出判断和决定。符合要求的重要标准是这些业已存在的机制和程序是否能够做到事实上的客观和公正。这就说明，司法审查不仅要符合合法性标准，还要符合客观和公正的实质性标准，即合理性标准。
当然，必须指出的是，合理性标准的确立并不意味着司法机关可以对自由裁量行为进行任意的、无限度的司法审查，而是存在程度的问题。一方面，对自由裁量行为合理性审查的目的不是要以司法权替代行政权，而是制约行政权。合理性审查之所以必要，是“由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力”，[xi]尽可能不做不理想的事情。那种认为合理性审查就是要由司法机关寻求最合理、最完美行政决定的思想是不正确的。另一方面，对自由裁量行为合理性审查的程度问题应当通过合理性标准的具体化来体现。也就是说，对自由裁量行为能够审查到什么程度，取决于合理性审查的具体标准的确立。因此，确立合理性审查的具体标准就显得尤为重要。为此，我国可以借鉴国外的经验，如德国的比例原则、英国的越权无效原则，在立法中明确规定“不合理”的表现，如目的不当、专断与反复无常、考虑了不相关的因素和未考虑相关的因素、不作为和迟延等，从而使合理性审查具有可操作性。同时，为了避免合理性审查标准的漏洞，增强合理性审查的灵活性，我国还应尽快建立判例法制度，以适应行政案件多样化、复杂化的要求。
-
[i] 罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第369页。
[ii] 杨蔼、陈良刚：《WTO与我国司法审查标准》，《比较法研究》2002年第2期。
[iii] 杨蔼、陈良刚：《WTO与我国司法审查标准》，《比较法研究》2002年第2期。
[iv] 甘文：《WTO与司法审查》，《法学研究》2001年第4期。
[v] 皮纯协、胡锦光：《行政诉讼法教程》，中国人民大学出版社1993年版，第235页。
[vi] 杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第741-742页。
[vii] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第685页。
[viii] 周汉华：《论行政诉讼中的法律问题》，《中国法学》1997年第4期。
[ix] 马怀德：《澳大利亚行政法中的程序公平原则-兼论对中国行政程序立法的启示》，《比较法研究》1998年第2期。
[x] 胡建淼：《十国行政法-比较研究》，中国政法大学出版社1993年版，第83页
[xi] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第566页。
