行政争议与民事争议的交织及处理
发布日期：2004-08-19 文章来源： 互联网
摘要：行政诉讼与民事诉讼的区别在于所解决争议的性质不同，然而在诉讼实践中，有些行政争议与民事争议经常交织在一起，出现了难以区分诉讼属性以及如何适用程序的问题。本文认为相关联的争议虽然在外在表现上大致相同，但基本属性却并不相同，可以针对不同情况采取行政诉讼与民事诉讼分别进行或者行政附带民事诉讼两种方式，解决两种争议的交织问题。
关键词：行政诉讼 民事诉讼 诉讼先后关系 附带诉讼
刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼构成了一个法治国家司法制度的有机整体，由于三大诉讼的任务、目的、性质和诉讼标的等不同，各类诉讼形成了自身的特点和特有的诉讼原则。但是当一个主体的行为分别涉及两个或两个以上的法律部门时，就会形成两种不同的法律关系，基于两种法律关系形成的争议就可能分别按照不同的诉讼程序解决，因此就会产生在审理上的先后顺序问题，甚至将不同性质的诉讼合并审理还可能会出现以谁为主、以谁为辅的附带诉讼问题。本文主要研究行政诉讼与民事诉讼的先后关系及附带问题。
一、一则案例引发的思考
1983年6月，河南省焦作市纺织工业局（下称纺织局）出资购得房屋三间，在取得市统建住宅指挥部颁发的住宅产权所有证后，交由其下设的纺织工业局供销经理部（1984年2月更名为“纺织工业局供销公司”）使用。不久，供销经理部将购房款交给纺织局。1984年10月，纺织局设立焦作市纺织实业公司（下称“实业公司”），并将房屋移交实业公司使用。供销公司与实业公司在纺织局主持下签订了移交协议。1988年12月25日，纺织局与实业公司签订“房产转让协议书”，由实业公司支付纺织局3万元，取得房屋所有权，双方未办理所有权转移登记手续，但该房屋由实业公司（1992年更名“焦作市影视器材公司”，下称“影视公司”）使用至今。1992年12月，供销公司（后更名为“焦作市纺织集团”，下称纺织集团）向焦作市房产管理局申请颁发办理了证号为12161的房屋所有权证，并于1993年4月29日将该房屋卖给高永善。高当日从房管局领取了证号为37121的房屋所有权证。由于该房屋由影视公司下属的电子光源总店（下称“光源总店”）使用，该店认为房屋所有权属于影视公司，拒绝搬出，纠纷遂起。[i]
在轰动一时的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”中，围绕三间房屋的所有权争议，纠纷各方当事人分别进行民事诉讼和行政诉讼。历经焦作市山阳区人民政府、焦作市中级人民法院、河南省高级人民法院的数次民事审判和行政审判，先后发出八个裁判，历时五年有余，但纠纷仍没有解决，至今仍在继续着，目前尚处于新一轮的行政诉讼和民事再审程序中。
高永善与焦作市影视器材公司的房产纠纷之所以形成如此局面，除了民事实体法方面的原因外，一个重要的原因是法律对于此类既涉及行政纠纷又涉及民事纠纷的案件如何审理没有明确的规定，导致实践中出现行政诉讼与民事诉讼双轨并行、行政判决与民事判决相互矛盾的局面。这一现象引发了我们对行政诉讼与民事诉讼相互交织情况应当如何处理的思考。
那么，行政诉讼与民事诉讼相互交织关联的原因何在呢？我们认为主要是由于现代公权力的扩张。在19世纪的自由国家（夜警国家），由于自由放任经济政策及观念的影响，国家的作用被认为只限于间接地保障经济性“市民社会”的自律运行秩序。所谓行政，原则上只限于外交、防卫以及为维持国民生活的安全秩序所必须的最低限度的秩序行政、租税行政和财务行政。在20世纪以后的现代社会，行政的概念发生了深刻的变化，自由国家那种秩序行政已经远远不能满足形势发展的需要，国家对市民社会的积极干预已经成为时代要求，而国民的日常生活对行政的依赖程度也越来越高。随着行政权的扩张，行政理念的转换，行政的作用领域、活动范围显著增大，公权力已经渗入到市民社会，许多平等主体之间的民事争议需要行政机关来解决（最为典型的是行政裁决行为），这样不可避免地会形成行政争议与民事争议相互交织的情况。
关于行政争议与民事争议相互交织的案件如何处理，我国行政诉讼法上一直没有明确的规定，当我们把目光投向《民事诉讼法》，却发现《民事诉讼法》第136条中有一项极为概括之规定：“本案须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，”人民法院应当中止民事诉讼。1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干解释》第61条规定：“被告对平等民事主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”[ii]该司法解释条文简单，且仅规定了行政裁决情况下法院的合并审理，范围过窄，并且很不具有可操作性。可见，现有的法律根本无法应对司法实践中行政诉讼与民事诉讼联系日益紧密的现实。
针对这种情况，近几年来我国学者在借鉴刑事附带民事诉讼的理论基础上提出了行政附带民事诉讼的理论模式，从而使其一度成为理论界与实务界探讨的热点。不同学者的观点存在很大的差异，争议主要集中在三个问题上。其一是行政诉讼能否附带民事诉讼？针对此问题有两种截然不同的观点，一部分学者认为行政诉讼不能附带民事诉讼，[iii]绝大多数学者认为行政诉讼可以附带民事诉讼。争论的第二个问题是何谓行政附带民事诉讼，其范围（或种类）应该包括哪些情况？在此问题上学者们提出了不同的观点。[iv]争论的第三个问题是行政侵权赔偿诉讼是否是行政附带民事诉讼？绝大多数学者认为行政侵权赔偿诉讼是一种特殊的行政诉讼，有少数学者认为学者行政赔偿诉讼可以作为行政附带民事诉讼。[v]可以看出，对于行政争议与民事争议相重合、相关联的情况应当如何处理，理论界尚未达成一致，而且这种争论必将持续下去。
应当承认，行政诉讼与民事诉讼各有其局限性，依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议与民事争议相关联的案件。现存的解决方法导致的结果，案件久拖不决者有之，行政判决与民事判决相互矛盾者有之（如高永善一案），不管如何，我国诉讼程序设计上的缺陷是以牺牲公民的权益为代价的。因此，寻找一种符合中国实际的解决办法已经是一个亟待解决的问题。
二、域外经验
在为行政争议与民事争议相关联的情况找出一种比较符合中国客观情况的解决方法之前，我们首先应当进行比较法上的考察。
在法国由于存在两个不同的审判系统，有时一个行政事实的解决要依赖于一个普通法院管辖的问题，也可能出现另一种情况，即一个普通法院诉讼的解决，依赖于一个属于行政法院管辖的问题，这两种情况的共同点在于一个案件本身的判决，须依赖于另外一个问题，而后面这个问题不构成诉讼的主要标的，但是决定判决的内容，这在法国称为附属问题。
附属问题的管辖权受两个原则支配：其一是先决问题原则，即将附属问题作为先决问题而由受理诉讼案件的法院决定。附属问题的管辖权没有独立的存在，合并到诉讼案件本身管辖权内，作为先决问题，由对诉讼主要标的有管辖权的法院决定，以保持诉讼案件管辖权的完整。值得注意的是，这个原则仅适用于同一系统内部两个法院之间。其二是审判前提问题，按此原则，普通法院或行政法院在审判中遇到附属问题时，应当将这个问题交由另一个审判系统中有管辖权的法院决定。也就是说，不同审判系统法院之间的附属问题才可以作为审判前提问题。行政审判中的附属问题全属审判前提问题，由普通法院决定。审判前提问题的存在必须符合两个条件：第一个条件是问题确实困难，必须是附属问题的法律解释或合法性的认定真正发生困难。如果问题意义清楚，法律适用明白，受诉法院本身即可决定就不成为审判前提问题。言外之意是如果该问题本身并不困难受诉法院即可附带的加以解决。第二个条件是附属问题的解决对受诉案件的判决必不可少。由于行政法院不愿意普通法院根据先决问题原则而扩张自己对行政事务的管辖，因此凡是涉及到行政行为的合法性判断均必须作为审判前提问题由行政法院裁决。审判前提问题的法律效果是受诉法院必须停止诉讼的进行，由利害关系人就附属问题向有管辖权的法院起诉。原来受诉的法院根据其他法院对附属问题的判决，作出案件本身的判决。[vi]
在德国，根据《行政法院法》第94条规定：“对受诉争执的判决的一部或全部取决于另一法律关系是否存在，而该法律关系为另一具有诉讼系属的案件的标的，或须由另一行政机关做出确认的，法院可将诉讼中止，直至另一诉讼的审结或行政机关做出所有决定。符合诉讼集中原则时，法院也可根据申请，将受理中止，以便对程序或形式瑕疵做出补正。” 当行政行为成为民事诉讼先决问题，并经行政法院判决确定者，民事法院应受其判决拘束，若未经行政法院判决，民事法院应当自行做出判断，若当事人已起诉至普通法院，不得就此先决问题请求行政法院确认行政处分是否违法。[vii]我国台湾地区基本上沿袭了德国的做法。
英国实行单轨制的司法体制，由普通法院受理各类诉讼案件，除了传统的民事、刑事案件在内，还受理包括行政诉讼案件的其他可以依法提起诉讼的案件。司法审查作为普通法上的制度，是在公民权益受到行政机关侵害时最重要的救济方式。在诉讼过程中法院也尽力为公法问题和私法问题划清界限，并据此决定哪些争议应当通过司法审查途径解决，而哪些争议应当由私法救济途径加以解决。显然这一界限经常发生模糊，英国的处理方式类似于附带诉讼。判例法上发展出了一些普遍原则：其一，“作为附属问题的权力滥用（collateral issue），公法问题和私法问题总是会出现在同一案件之中，一旦出现这种情况就会产生问题，即争议应当通过何种程序得到解决。通过Roy v. kensington（1992）一案，上议院认为在私法程序中对公法决定加以审查并不会构成程序的滥用，如果诉讼程序启动的最主要目的是为了对一项私法权利进行救济。换句话说，如果公法上的决定对于私法上的权利救济而言是附属问题时这项公法决定就没有达要通过提起司法审查而对之加以审查，可以在普通程序中一并审查。”其二，作为抗辩理由（defence）之权力滥用。法院普通接受行政行为的无效可以在刑事和民事诉讼程序中被用作抗辩的理由，在R.V. Jenner（1983）一案中，上诉法院（刑事庭）撤销了对Jenner的定罪，原因是Jenner未被允许在抗辩中对某一项行政行为是否有效予以质疑，法院并不认为对行政行为加以质疑的唯一方法是申请司法审查，而是在刑事诉讼程序或民事诉讼程序中对被作为诉抗辩理由的行政行为的有效性直接进行审查。[viii]
各国对于行政争议与民事争议发生关联的情况采取了不同的处理方法，对于采取二元裁判制度的国家而言，保留行政法院对行政争议的处理权是其共同的做法，不容民事法院借先决问题而扩张其对行政争议的管辖权，而英美法系国家则由同一审判组织对行政争议与民事争议一并解决，类似于我国的附带诉讼。
三、两种处理方式及其划分标准
行政争议与民事争议相关联的案件虽然外在表现上大致相同，但基本属性却并不相同。有的案件实质上是民事争议案件，有的却是行政争议案件，有的案件中行政争议与民事争议的处理可以分开，而有的情况下二者却不能分开。我们认为行政争议和民事争议相关联案件相当复杂，因此在设计处理程序时不可整齐划一、作简单化处理，而是应当根据争议发生的先后、争议本身对于案件的重要性以及诉讼效率等多方面因素，对于不同的情况分别设计处理程序。第一种处理方式是行政诉讼与民事诉讼分别进行，但在审判进行过程及判决效力方面有先后之别；第二种处理方式是附带诉讼，即行政诉讼附带民事诉讼。
我们认为在判断行政诉讼与民事诉讼应当分别进行还是附带进行时主要考虑以下因素：
首先是行政诉讼与民事诉讼的紧密程度。行政诉讼与民事诉讼之间是采取附带还是单独审理，关键要看行政诉讼与民事诉讼联系是否紧密，如果两种诉讼关系非常紧密就可以附带，如果不够紧密则可以单独审理。行政诉讼与民事诉讼的紧密联系主要体现在以下几种情况：行政争议的处理是民事争议处理的前提或民事争议处理为行政争议处理的前提；行政争议与民事争议的产生是否基于行政主体的某一行为或某一事实的发生，（行政争议因民事争议而生或民事争议因行政争议而生，二者之间虽无依赖关系但在处理时的确难以割裂裁决）。
其次是争议本身的复杂程度。在行政争议与民事争议相关联的情况下必有一个争议为主要争议，或为民事争议或为行政争议，此时考虑是两个争议分别进行或以一个争议的解决附带解决另一个争议，则必须考察不作为主要争议的那一争议本身的复杂程度。如果该争议本身较为复杂则须对两个争议分别由不同的审判庭来审理，若该争议本身很清楚，法律适用明白，解决主要争议的审判庭就可以附带加以解决。判断某一争议本身是否为“复杂”，主要考虑该争议所涉及的法律关系是否清楚、简单明了，诉讼标的是否复杂等因素。
还要考虑行政争议与民事争议是否为同一法院管辖。由于行政诉讼和民事诉讼所采取的管辖原则有不同之处，因此有可能会出现某一行政争议归甲法院管辖，而与此行政争议相关的民事争议却归乙法院管辖。我们认为，当相关联的行政争议和民事争议按照管辖原则不应由同一法院管辖时不能采用附带诉讼的方式，只能将行政争议与民事争议分别处理。但并不能反过来认为凡是依据管辖原则行政争议与民事争议均属同一法院管辖时就可以提起行政附带民事诉讼，这需要综合考虑其他的因素。
同时要尊重当事人的选择权。出于对当事人诉权的尊重，当事人应当有权选择其所涉的行政争议与民事争议是采行政附带民事诉讼的形式还是行政争议与民事争议分别进行，当然当事人运用这种选择权的前提条件是相关联的行政争议与民事争议符合行政附带民事诉讼的条件而可以采附带方式，如果行政争议与民事争议二者并不具备附带的条件则当事人当然无权选择适用行政附带民事诉讼的方式。
总而言之，在民事争议的解决构成行政争议解决的前提条件时两种诉讼应当分别进行；而当行政争议构成民事争议的前提问题时，若行政争议本身比较复杂或者在符合行政附带民事诉讼的条件下而当事人不愿意提起附带诉讼，此时两种诉讼应当分别进行。
四、处理方式之一一—行政诉讼与民事诉讼分别进行
当行政诉讼与民事诉讼分别进行时，首先要考虑的问题是应当先进行哪一诉讼，我们认为行政诉讼与民事诉讼二者并没有确定的“先行后民”或“先民后行”的模式，二者之间的关系应当做个案处理。确定行政诉讼与民事诉讼的先后关系时应当遵循“谁为前提谁优先”的原则。如果民事争议的解决须依赖于行政争议的解决，则行政诉讼应当作为前提，如果民事诉讼已经进行，则须中止民事诉讼，待行政诉讼裁判做出之后，民事诉讼再恢复进行，且须以此行政裁判作为审理的依据。反之，若行政诉讼过程中出现必须先行解决的民事争议时，应当中止行政诉讼程序，待民事终审判决做出之后，行政诉讼程序再恢复进行。到底应当“先民后行”还是“先行后民”，选择的标准是看两大诉讼之间的关系，哪一个诉讼的解决构成另一个诉讼的前提条件时则须首先进行哪一个诉讼。
行政诉讼与民事诉讼分别进行包括以下两种情况：
1、必须分别处理的情况
行政争议与民事争议必须分开处理的情况出现在民事诉讼过程中，在民事诉讼过程中，当民事争议的解决取决于某一行政行为自身的合法性时，行政争议即作为解决民事争议的前提性问题，行政争议的解决是解决民事争议的基础。最常见的情况是，在民事诉讼过程中，具体行政行为作为民事争议当事人主张事实的证据时，民事诉讼当事人一方对行政行为的合法性提出异议，而该行政行为的合法与否难以确认，或者民事诉讼当事人双方对行政行为并没有异议，但民事审判依赖于该行为，而该行政行为是否合法难以辨认。这类案件的特点是：首先，这类争议案件由民事争议而起，争议发生在平等的民事主体之间，不由行政行为引起。其次，在这类案件的审理中行政行为的合法性问题具有基础性地位，是民事争议解决的前提，如果不解决具体行政行为的合法性问题则民事争议也无法解决。第三，当事人在民事诉讼过程中没有直接请求撤销行政机关的行政行为，而是一方以行政行为作为支持其诉讼请求的证据，而另一方则往往以该行政行为违法为抗辩理由，因此民事争议的解决不可能回避该行政行为的合法性问题。
在处理此类案件程序应当区分两种情况：第一种情况是在民事诉讼过程中当事人双方对某一前提性的行政行为的合法性提出质疑，且一方当事人针对该具体行政行为提起了行政诉讼。这种情况下民事审判庭应当裁定中止民事诉讼程序，将行政争议直接移送到行政审判庭，但行政审判终审判决做出之后再恢复民事诉讼程序。第二种情况是在民事诉讼过程中，双方当事人虽对具体行政行为的合法性发生争议，但均未提起行政诉讼，或民事审判庭认为民事审判依赖于某一合法性难以辨认的行政行为时，此时民事审判庭应当告知当事人应当首先提起行政诉讼。
2、可以分开处理的情况
在行政争议与民事争议相关联的案件中是否分开处理还须考虑到当事人的选择权，如果某一案件符合提起行政附带民事诉讼的条件而当事人不愿提起行政附带民事诉讼，此时民事争议就应当与行政争议分开处理，法院不能依职权直接将民事争议与行政争议合并审理。
五、处理方式之二-行政附带民事诉讼
附带诉讼是指人民法院在解决某一纠纷时，就案件事实所涉及到的另一性质的法律关系同时予以解决的制度，是诉的合并的一种特殊形式。所谓行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。
（一）行政附带民事诉讼的必要性与可行性
行政附带民事诉讼的确立首先是诉讼程序效益原则的要求。为了实现程序效益，就必然要求减低诉讼成本，如缩短诉讼周期、简化诉讼程序。一般而言，诉讼程序越是繁琐，诉讼费用就越高，诉讼周期也越长。进行行政诉讼同样要求遵循诉讼效益原则，而这一点却长期以来被行政诉讼理论与实务界所忽视。其次是为了确保法院裁判的一致性。司法的权威性是指司法机关应当享有的威信和公信力，其主要体现是司法机关做出的裁决为最终的决定。如果司法机关针对同一案件所做出的裁判相互矛盾则必然会影响法院裁判的一致性和统一性，而这将在很大程度上削弱司法的权威性，从而使司法权不能发挥其应有的作用。然而，司法实践中不同法院所做出的判决相互矛盾或同一法院内部不同审判庭之间裁判相互冲突的现象比比皆是，“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”即是一个很好的例证。法院裁判相互矛盾的情况最经常出现在行政争议与民事争议相关联诉讼案件中，因此我们主张将关联性较为紧密的民事争议与行政争议合并审理，行政附带民事诉讼则是一种很好的解决途径。
行政附带民事诉讼不仅有其存在的必要性，而且也是可行的。实际上，在行政争议与民事争议相关联的案件中法院已经对民事争议进行了审理。虽然民事争议的解决要依赖于行政争议的解决，然而法院在审查行政行为合法性的过程中不可能无视当事人之间的民事争议。以房屋产权登记行政案件为例，当我们翻开法院的判决书就可以看到判决书几乎完全围绕着原告与第三人（房屋产权争议的另一方当事人）之间的房屋产权争议，原告与第三人所提供的证据主要也是以房屋产权为中心。双方在行政诉讼过程中竭力想要证明的是自己对争议房屋应当拥有所有权，法院在审理过程中主要针对民事争议进行审查，然而依据现行法律规定，行政审判庭的法官却无法对民事争议做出裁判，结果却是撤销或维持行政行为，民事争议无法解决。在司法实践中已经有法院尝试将行政诉讼与民事诉讼相结合，用行政附带民事诉讼的方式处理行政争议与民事争议相关联的案件，通过这种方式彻底解决以往行政诉讼中“官了民不了”的难题。[ix]
（二）行政附带民事诉讼的条件
1、以行政诉讼成立为前提
行政诉讼成立是附带民事诉讼成立的前提条件。当事人在提起行政诉讼时附带提起民事诉讼或在行政诉讼进行过程中提起附带民事诉讼。如果行政诉讼的起诉被法院裁定不予受理，其所附带的民事诉讼也随之被法院裁定不予受理，在此情况下附带民事诉讼的起诉方只能提起单独的民事诉讼。如果行政起诉被法院驳回，所附带的民事诉讼也必然被法院驳回。如果第三人在提起行政诉讼是附带提起的民事诉讼被法院裁定不予受理，却比影响行政起诉被法院受理，同样地，即使附带民事诉讼被法院驳回，对行政诉讼也可以继续审理。总而言之，如果行政案件不成立或不存在，就不会存在附带民事诉讼的问题，当事人只能提起单独的民事诉讼。
2、关联性的存在
关联性是行政附带民事诉讼的本质特征。关联性主要包括以下内容：（1）行政争议与民事争议之间具有关联性。行政附带民事诉讼是人民法院在行政诉讼过程中附带解决与行政争议密切相关的民事争议的诉讼活动。民事争议与行政争议必须有紧密的关联性。这种关联性是指行政争议与民事争议由行政主体的同一行政行为所引起或行政行为的做出不仅未解决原有的民事争议，反而引起新的民事争议。它主要体现在两种情况：其一，具体行政行为的合法性是处理民事争议的前提条件，具体行政行为合法性问题得不到解决，相关的民事争议就得不到解决。其二，行政争议因民事争议而生，即行政机关为解决已经存在的民事争议而做出行政裁决，而民事争议当事人对该行政裁决不服从而产生行政争议，行政争议与民事争议的处理虽然不存在何为前提的问题，但二者在处理时难以割裂。（2）两种性质诉讼请求之间的关联性。行政附带民事诉讼必须有一个（或数个）行政诉讼请求，即行政诉讼原告认为具体行政行为侵犯其合法权益，要求法院对该行政行为进行审查，诉讼请求因行政诉讼种类而有不同，如在撤销诉讼中原告诉讼请求为撤销具体行政行为，在确认诉讼中要求确认其法律关系或法律事实、行政行为合法与否或是否有效等。同时必须有民事诉讼请求存在，即要求附带民事诉讼的被告停止侵害、排除妨害等等。两种不同性质的诉讼请求之间必须有内在的关联性，这种关联性在于不同性质的诉讼请求均发自同一法律事实。
3、附带民事诉讼应当由民事争议当事人提起
附带民事诉讼提起应当严格遵循“不告不理”的原则，如果行政诉讼的当事人在行政诉讼过程中并没有提出民事诉讼请求，则法院不能依职权主动对民事争议加以审理并做出裁判。民事争议当事人对于是否提起附带民事诉讼拥有选择权，如果不选择附带民事诉讼的方式，则法院只能针对行政争议做出判决。但是，人民法院在受理行政诉讼起诉后发现符合行政附带民事诉讼其他条件的，应当告知当事人有权提起附带民事诉讼，对于有权提起附带民事诉讼的当事人放弃诉讼权利的，应当允许。
4、附带民事诉讼只能在一审中提起
行政诉讼的成立是附带民事诉讼成立的前提。附带民事诉讼可以与行政诉讼同时提出，也可以在行政诉讼一审结束前提出。如果当事人逾期提出附带民事诉讼的应一律作为民事案件另案处理。对于行政诉讼已经存在的，附带民事诉讼的请求最迟应当在一审判决做出之前提出。一旦进入二审，当事人就不得再提起附带诉讼，否则根据二审终审的诉讼原则，附带民事部分实际上是一审终局，这样将导致当事人无法行使对附带民事部分的上诉权。
（三）行政附带民事诉讼的范围
1、对行政确认行为不服提起的诉讼
所谓“行政确认，是指行政主体依法对行政行为相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为。”[x]行政确认属于准行政行为中的一种。[xi]行政确认行为的特点是并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。由于这种确认来源于国家授权，所以不同于民间的确认，是能够间接产生行政法效力的行为。行政确认行为主要采取以下几种形式：认可、认定、公证、鉴定、证明、鉴证等。对于行政确认行为是否属于行政诉讼受案范围，目前尚有争论，但我们认为行政确认行为应当纳入行政诉讼受案范围。
2、对行政裁决行为不服提起的诉讼
由于行政裁决是由法定的行政机关依照法律、法规授权，居间裁判民事争议当事人之间所发生的某一领域与行政管理密切相关的民事争议的一种行政行为。这种行政行为不同于一般行政行为的特殊之处在于行政裁决必须以民事争议的存在为前提。如果行政相对人对行政裁决不服就会出现民事争议与行政争议并存的局面，即行政裁决机关与行政相对人之间的行政争议以及行政相对人之间原有的民事争议。行政相对人提出诉讼请求要求撤销行政裁决，其实质是为了解决民事争议双方当事人之间的民事争议。
3、存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件
行政诉讼中最常见的就是行政处罚案件，但是并非对于所有的行政处罚案件均须用行政附带民事诉讼的方式来解决，我们认为应仅限于存在侵权行为被害人的行政处罚案件，即因侵权行为而发生损害赔偿。这类案件中所涉及的事实情况是被采取行政处罚的公民、法人或其他组织所实施的某一行为既违反了相关行政法律法规，同时又构成了民事侵权，因而既要承担行政法律责任、又要承担民事法律责任，这两种法律责任由于基于同一行为而产生，因而具有紧密的关系。实践中最常见的某些治安处罚案件、环境保护行政处罚案件等。最适宜的解决办法是法院在解决行政争议的同时附带解决民事争议。存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件大体而言包括以下几种情况：（1）被处罚人起诉的行政处罚案件。这种情况下被处罚人往往不服行政处罚决定要求法院判决撤销或加以变更，同时对行政处罚机关所做出的要求被处罚人承担的民事损害赔偿也不服；另一种情况是被处罚人仅对民事损害数额不服而起诉要求减少。（2）民事侵权行为被害人起诉的行政处罚案件。包括两种情况。其一是被害人认为行政机关对被处罚人处罚太轻而向法院起诉，同时要求被处罚人给予或增加对自己的赔偿数额。其二是行政处罚机关对被处罚人应当给予致害人的赔偿数额没有做出裁决，受害人不服向法院起诉要求法院做出处理；第三种情况是受害人仅对行政处罚中所确认的赔偿数额不服向法院起诉，要求撤销裁决重新就损害赔偿做出裁判或要法院变更赔偿数额。（3）被处罚人和被害人均起诉，此时法院应当将后起诉的当事人根据其诉讼请求不同将其列为当事人。
4、行政相对人实施行政机关已经许可的某种行为时，第三方认为侵犯了自己的民事权益，第三方提起行政诉讼过程中要求法院附带解决民事争议。并非所有的行政许可案件均可适用行政附带民事诉讼程序。可以适用行政附带民事诉讼的情况仅限于行政许可相对人实施某种行为，第三方认为侵犯了自己的民事权益，二者为此发生争议，而行政许可相对人提出该行为经过行政机关许可为抗辩的情况。如果该第三方提起行政诉讼要求法院审查行政许可合法性时可附带要求法院解决民事争议。
（四）行政附带民事诉讼的程序问题
1、当事人问题
行政附带民事诉讼中行政诉讼部分当事人地位是明确的。原告为有权提起行政诉讼的公民、法人和其他组织，被告是做出具体行政行为的行政机关。附带民事诉讼的当事人应当为民事争议的双方主体，行政诉讼的原告既可能是附带民事诉讼原告，也可能是附带民事诉讼的被告。但行政机关不能作为附带民事诉讼部分一方当事人，因为行政机关并非民事争议的当事人。
2、行政附带民事诉讼的审理
第一，证据问题。行政附带民事诉讼涉及到行政法律关系和民事法律关系两种不同性质的法律关系，行政诉讼部分或附带民事诉讼部分应当分别适用行政诉讼法和民事诉讼法的规定。在证据问题上，行政诉讼部分遵循行政诉讼法所遵循的证据规则，以举证责任为例，在行政诉讼部分被告行政机关对具体行政行为负有举证责任，应当提供具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，并且在诉讼过程不得自行向原告和证人收集证据。在附带民事诉讼部分则实行“谁主张谁举证”的证据规则，附带民事诉讼双方当事人各自负有举证责任提出证据以证明自己的主张。
第二，调解问题。根据现行行政诉讼法的规定，行政案件（除行政赔偿案件外）一律不适用调解，我们认为行政附带民事诉讼中的附带民事部分可以适用调解，因为附带民事诉讼从本质上而言属于民事诉讼，作为民事诉讼基本原则之一的调解原则当然适用。根据民事诉讼法第9条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”因此，法院对附带民事诉讼当事人之间的民事争议在双方自愿的前提下应当依法进行调解，经调解达成协议的，审判庭应当及时制作调解书，如果经调解无法达成协议或者调解书在签收之前，当事人反悔的，附带民事诉讼部分应当与行政诉讼一并审理判决。
第三，审理方式。行政附带民事诉讼的审理一般有三种方式：其一，附带民事诉讼与行政案件一并审判。附带民事诉讼与行政诉讼之间的因果关系清楚、案件事实简明无异议时，人民法院就将两种诉讼一并审理及判决，以迅速、及时地解决争议。其二，附带民事诉讼与行政案件分开审理，一并做出判决。这种方式下往往是人民法院首先对行政案件进行审理，然后在此基础上审理民事争议、附带将其解决。其三，附带民事诉讼与行政案件分别审理、分别判决。附带民事诉讼关系复杂、案情事实以及与行政案件的内在关联性含混不清、一时难以查明，如果一并审理，会超过行政诉讼的法定审理期限，影响行政案件的及时解决。此外，如果附带民事诉讼当事人因故不能出庭的，也应当考虑先对行政诉讼案件审判后再解决民事争议。在此情况下，人民法院应当将两种诉讼分开审理，先审理行政案件，待行政案件审理完结后，再由同一审判组织继续审理附带民事诉讼，并另行做出判决，这样处理有利于人民法院按照法定程序、集中时间和精力，准确、谨慎地解决好两种不同性质的争议。
第四，审理期限问题。根据行政诉讼法的规定，人民法院应当在立案之日起三个月内做出第一审判决，民事诉讼法则规定适用普通程序的案件审理期限为6个月。我们认为，行政附带民事诉讼的审理期限一般应为3个月，一般在3个月之内法院能够将案件审结，但如果附带民事诉讼部分较为复杂或出现其他原因不能在3个月之内审结的，可以在行政案件审结后，由原合议庭继续审理附带民事部分，但必须在受理附带民事诉讼之日起3个月内审结。值得注意的是，如果附带民事诉讼是在行政诉讼进行过程中提起的，附带民事诉讼的审理期限应当自人民法院受理附带民事诉讼之日起计算，而不是一律从行政诉讼立案之日起计算。
第五，审判组织问题。行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件由审判员组成合议庭，或者由审判员、人民陪审员组成合议庭。行政诉讼排除了简易程序的适用。但根据民事诉讼法的规定，对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件适用简易程序处理。简易程序可以由基层法院或基层法院的派出法庭审理。我们认为，对于行政附带民事诉讼而言，其审判组织应当统一为合议庭，不适用简易程序。
第六，判决问题。在审理的第一种方式和第二种方式下，法院对行政诉讼部分与附带民事诉讼部分应当一并做出判决，并制作一张行政附带民事诉讼判决书。判决书的事实部分对具体行政行为合法性的事实和民事争议的事实应当予以叙述；判决书的理由部分应当分别阐述行政诉讼部分和附带民事诉讼部分的判决理由适用各自的实体法和程序法；判决主文部分应当将行政诉讼部分与附带民事诉讼的主文分开撰写。如果由于客观原因行政诉讼部分与附带民事诉讼部分不能一并判决的，可以分别制作判决，但是两份判决书对各自未处理的民事或行政部分应当有所交代。如果附带民事部分是调解结案的，应当分别制作行政诉讼判决书和附带民事诉讼调解书。
3、行政附带民事诉讼的诉讼期限问题
根据行政诉讼法的规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或者知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外。行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或者起诉期限的，根据最高人民法院司法解释，该起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年；公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为之日起计算，具体为对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年，对其他具体行政行为以作出之日起不超过5年。这是以行政机关作出具体行政行为时是否告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限以及公民法人或其他组织是否知道具体行政行为内容为界限，分三个不同层次的诉讼期限。
根据《民法通则》的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期限为2年，对涉及身体受到伤害要求赔偿等四种情况，诉讼时效期限为1年；诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算，但是从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护。相比较而言，行政机关作出的具体行政行为，相对人起诉期限为3个月，这是最短的诉讼时效；在行政机关未告知诉权或者起诉期限时诉讼时效期限为2年，正好与民事诉讼中的一般时效期限相吻合。
那么，在行政附带民事诉讼中应当如何确定诉讼时效期限呢？我们认为基于现行的法律规定以及对公民权利的保护，行政附带民事诉讼中的行政诉讼部分与附带民事诉讼部分分别适用各自的诉讼时效期限。若民事争议的当事人提起行政附带民事诉讼已经超过行政诉讼法上所规定的诉讼期限，则民事争议当事人只能单独提起民事诉讼，不能提起行政附带民事诉讼。
4、上诉
一审判决做出后，当事人对行政部分和附带民事部分均不服可以一并提起上诉，二审法院应当一并审理。但当事人仅就行政部分判决或民事部分判决单独提起上诉时，应当由二审法院行政审判庭还是民事审判庭来受理呢？受理之后又应当怎样审理呢？我们认为由于行政附带民事诉讼中行政诉讼为主诉，因此上诉时不管当事人仅对行政部分判决上诉还是仅对民事部分不服，均应当由二审法院行政庭受理。如果当事人仅对行政部分或民事部分上诉的，说明其已经自动放弃了对另一部分判决的上诉权，服从一审法院的判决，二审法院没有必要再对另一部分进行审理。但应当注意的是，不管当事人是全案上诉还是部分上诉，二审法院均应当对整个案件进行审查，若发现另一部分有错误的，因通过审判监督程序予以纠正，以使整个案件能得到正确审理。
5、执行
行政附带民事诉讼判决，由人民法院执行庭分别依照行政诉讼法和民事诉讼法的有关规定执行。行政机关依法拥有强制执行权的，也可以自己执行。如果行政附带民事诉讼行政部分的判决与民事部分的判决同时生效，则两部分的判决应当同时执行，如果当事人对行政附带民事诉讼判决书的行政部分上诉，对民事部分没有上诉的，不宜对民事部分先行执行，而应在二审法院就行政部分作出最终判决后，再决定是否执行。但如果当事人对行政部分不上诉，仅对民事部分上诉的，人民法院可以就行政部分先行执行，而不必等到二审法院对民事部分作出终审判决后再一起交付执行。人民法院对行政部分和附带民事部分分别作出判决的应当分别执行，即先执行行政部分判决后执行附带民事诉讼部分的判决。
注释：
-
[i] 有关本案的详细情况，请参见王光辉整理：《一个案件，八份判决-从一个案例看行政诉讼与民事诉讼的交叉与协调》，载《中外法学》1998年第2期。
[ii] 该条采用了“一并审理”的用语，没有采用“行政附带民事诉讼”的用法，可以说学术界理论上所讨论的行政附带民事诉讼及相关程序没有被最高人民法院认可。参见甘文著：《行政诉讼法司法解释之评论――理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第175页。
[iii] 参见邓志伟：《也谈行政诉讼附带民事诉讼》，载《人民司法》1993年其4期；瞿秋红、吕利秋：《行政诉讼不应附带民事诉讼》，载《行政法学研究》1998年第2期；石泉、李秀年：《行政诉讼一并审理民事案件若干问题解析》，载《人民司法》2001年第4期。
[iv] 在此问题上主要有以下几种意见：第一种意见认为行政附带民事诉讼包括行政处罚案件中的三种情况，对行政裁决不服提起的诉讼不应为行政附带民事诉讼，而是一种特殊的行政诉讼。参见杨伟东：《行政附带民事诉讼探略》，载《行政法学研究》1998 年第1期；第二种意见认为行政附带民事诉讼包括行政处罚和行政裁决两种情况，参见王保礼、刘德生：《行政诉讼附带民事诉讼问题探讨》，载《法商研究》1996年第6期，大多数学者持此意见；第三种意见认为行政机关颁发权证的行为引起的争议和因行政裁决引起的行政争议由行政附带民事程序来解决，对于行政处罚案件只是可以适用行政附带民事诉讼，参见施金才、陈晓宇：《关于行政附带民事诉讼若干问题的思考》，载《行政法理论与审判实务研究》，人民法院出版社2000年版，第751至763页。
[v] 葛云松：《在行政诉讼与民事诉讼之间――高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案评析》，载《行政法论丛》（2），法律出版社1999年版，第428至454页。
[vi] 主要参考王名扬：《法国行政法》，中国政法大学1997年版，第590至596页。
[vii] 吴庚：《行政争讼法论》，三民书局1999年版，第9页。
[viii] Alex Caroll ： Constitutional & Administrative Law （revised edition ） ， Financial Times Pitman Publishing ， 1998， p315.
[ix] 在“袁雅琴不服上海市房屋土地管理局核发房屋所有权证”一案中，上海市普陀区人民法院做了一次大胆的尝试，通过行政附带民事诉讼的方式解决了一起因房屋买卖纠纷而引起的习惯内在案件，在该案中行政诉讼第三人同时被列为附带民事诉讼的被告，法院在撤销法物所有权证的同时判决房屋买卖合同无效。详细案件请参见上海市高级人民法院组织编写：《上海法院典型案例丛编》，上海人民出版社2001年版，第138至141页。
[x] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2000年版，第197页。
[xi] 在日本和我国台湾地区行政法理论中有准行政行为的概念。行政法学者将民法上的法律行为和意思表示概念引入行政法领域，将行政机关的行为划分为“以意思表示与观念表示为要素的精神行为”和“事实行为”，并进而将前者划分为“法律行为之行政行为”与“准法律行为之行政行为”。简而言之，准行政行为就是欠缺具体行政行为基本要素的行政行为，大致包括确认行为、公证行为、通知行为与受理行为。
