健全公法，推进社会主义政治文明建设
发布日期：2004-10-10 文章来源： 互联网
公法是规范和控制公权力的法，是调整公权力主体与政治共同体成员的关系以及公权力主体相互之间关系的法律规范系统。
公法主要包括宪法和行政法。此外，立法法、司法法、各种国家机关的组织法、选举法、社会自治法以及其他各种涉及公权力运作规则的法均属公法的组成部分。
公法的健全、完善是政治文明的要求和保障。
政治文明是人类政治共同体在历史发展长时期中形成的，逐步脱离野蛮、愚昧、暴力、专制和玩弄阴谋、权术的政治生活形态而逐步走向理性化、民主化、制度化、规范化和程序化的政治生活形态，政治文明的最重要的标志是公权力在法律（公法）的规范和控制下正当、合法、有序地产生、分配、行使和代表政治共同体成员的意志和利益发生作用。
在现代社会，人类政治共同体主要指国家，公权力主要指国家权力。除国家外，人类政治共同体还包括非国家的其他公权力组织，如社会自治组织和国际政治性组织等。因此，公权力也包括社会公权力。在我国，共产党是执政党，执政党自然也行使着重要的公权力。从而，政治文明的制度设计不仅应包括国家与公民的关系、国家机关相互之间关系的内容，而且应包括国家权力与社会公权力的关系以及执政党与国家机关关系的内容。
我国自人民共和国建立以来，特别是自党的十一届三中全会和十三届四中全会以来，政治文明建设取得了重大成绩，积累了丰富经验。党的十六大报告将这些经验主要归结为：“坚持中国共产党的领导，巩固和完善人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度。推进政治体制改革，发展民主，健全法制，依法治国，建设社会主义法治国家，保证人民行使当家作主的权利”。 建国五十多年来，我国政治文明建设在取得成绩的同时，也有深刻的教训。不要说“文革”及其他实行“左”的路线时期，就是现在，我国的政治文明也还有很多缺陷，许多制度还有待改进，某些制度还有待改造或重建。
在改革、改进我国政治体制，建设、发展我国政治文明以及进一步改革、改进我国经济体制，建设、发展我国物质文明方面，加强和健全公法均有着极为重要的和不可替代的作用。但是，自上世纪八十年代中期以来，我们有些领导人、有些学者一直存在重私法、轻公法的观念，认为搞市场经济主要靠私法，公法可有可无，甚至嫌公法碍手碍脚，从而在法制建设方面出现了一手（私法）硬，一手（公法）软的倾向。这种认识和倾向直到上世纪九十年代后期才开始有所改变，现在则开始有大的转变。十六大报告提出党要依法执政，各级决策机关要完善重大决策的规则和程序，各级政府要依法行政，司法机关要公正司法，国家要健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，使之享有广泛的权利和自由，要尊重和保障人权。这些都是公法（而非私法）的使命，都是需要加强和健全公法才能实现的目标。诚然，加强和健全公法的直接目标是政治文明，但政治文明同时也是市场经济的重要条件。没有政治文明的环境，市场经济不可能正常运作和最终取得成功。物质文明、政治文明、精神文明是相互联系、相互依存的统一体。三者缺一，其他两个文明难以单独发展，三个文明中一个文明完全缺失，最终可能导致其他两个文明的崩溃。过去我们只提物质文明和精神文明而未提政治文明（尽管在这方面我们也做了大量的工作），现在看来是不全面和有弊端的。不注重政治文明建设不仅不利于促进政治体制改革，而且也不利于物质文明和精神文明建设。我国的经济体制改革发展到今天，如果我们的政治体制改革不迅即跟上，不尽快推进我们的政治文明建设，我们的社会很可能就会出现不稳定，已经取得的改革成果可能毁于一旦。现在问题很清楚，要继续进行经济体制改革和发展社会主义市场经济，进而全面建设小康社会，就必须加快进行政治体制改革，建设政治文明。而要加快进行政治体制改革，建设政治文明，就必须加强和健全公法。
在政治体制改革和政治文明建设方面，公法的主要功能和作用在于对公权力的规范和控制，包括界定公权力的范围、确定公权力主体产生及公权力转移、交接和取得的程序、在各公权力主体之间分配公权力和协调它们相互之间的关系、规范公权力行使的条件、基准、方式和程序、确立对公权力的监督、制约机制、为公权力相对人提供权利保障、救济机制。
一、界定公权力的疆域，确定公权力的范围
政治文明的首要标准是公权力的合法性和正当性。任何国家机关和其他公权力主体的权力必须为人民所合法授予。没有人民通过其代表机关的授权，没有宪法和法律的根据，公权力主体不得作出任何影响私人或私人组织权利和自由的行为。否则，即是对人民主权的侵夺。公权力主体如果可以不经宪法和法律授权而任意行为，其滥权和侵权就不可避免，自然人的人权，法人的自主权、社会组织的自治权就无法得到保障。为此，必须健全和完善国家的各项组织法，如国务院组织法、中央军委组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法以及国务院各部委和地方各级人民政府的组织法等（现在这些组织法大多阙如）。只有制定完善、严密的组织法，才能明确界定公权力的疆域，确定公权力的范围。只有通过法律明确公权力只能做哪些事，不能做哪些事，哪些领域可以干预，哪些领域不得干预，才能使公权力主体的行为有所约束，不致凭热情、激情、个人爱好任意所为，才能避免全能国家、全能政府的产生。
政治文明要求公权力必须以必要为限，公权力膨胀必然导致对私权利的侵犯，导致对社会公共利益的损害。但我们过去由于长期以来受计划经济体制及其政府万能观念的影响，政府管了许多不该管、不必管，管而无效、管而有害的事。政府管事太多，导致政府规模越来越大，人民负担越来越重，市场交易障碍越来越多，行政相对人自由越来越少。显然，这种公权力机制必须改变。为此，应通过立法大幅度减少政府规制（包括审批、许可、审查、检查、处罚、强制等），政府的部分职能（如定价等）可由市场调节取代，部分职能（如确认资格、资质等）可由非政府社会自治组织取代，部分职能（如公用事业、公共道路管理等）可承包给私人或私人组织。只有这样，长时期旧体制形成的全能政府才能真正转变成有限政府。
二、确定公权力主体产生及权力转移、交接和取得的程序
政治文明不仅取决于公权力来源、范围的合法性、正当性，而且取决于公权力主体产生及权力转移、交接和取得程序的合法性、正当性。为此，必须健全和完善各种选举法及相关程序法，如人民代表机关选举法、国家领导人选举法、国家最高权力转移、交接的程序法等。 而且，这些选举法和程序法必须体现现代民主和法治的要求。例如，要保证民主选举真正反映选举人的意志，就应在选举过程中对被选举人的政治和政策主张进行适当的宣传，使选举人对被选举人的政治和政策主张有充分的了解。如果选举人对被选举人的政治和政策主张不了解，选举就会成为形式，选举人事后也无法对当选者实施监督。又如，现代民主要求选举程序中候选人的确定应经过各方充分协商，协调和平衡各方利益。我国目前的实际做法即较好地体现了这种要求，但问题在于至今缺乏法律对这些做法加以规范化、制度化、程序法，从而给任意乃至恣意留下了空间。我们只有以法律确定公权力主体产生及权力转移、交接和取得的民主程序，才能使国家政治长期处于稳定有序的状态。
三、确定和协调公权力主体相互之间的关系
政治文明不仅要求公权力主体与政治共同体成员（主要指国家与人民）的关系法律化、制度化，而且要求公权力主体之间的关系法律化、制度化。公权力主体首先是指国家机关，国家机关纵向面包括中央国家机关和地方各级国家机关，横向面包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关等。公权力主体除国家机关外，还包括社会自治组织，在我国，还特别包括执政党。因此，公权力主体之间的关系法律化、制度化即包括国家机关之间纵向和横向关系的法律化、制度化以及国家机关与社会自治组织、与执政党关系的法律化、制度化。为此，有必要制定和完善一系列相关法律及采取相应具体措施，在当前，可考虑首先采取下述举措：（一）建立违宪审查机制，在处理公权力主体相互关系中确保宪法的最高权威。宪政既是政治文明的重要内容，又是政治文明的基本保障。在处理公权力主体相互关系中，应以宪法为基本准则，确保宪法的最高权威。人非圣贤，公权力的行使者亦非天使，宪法、宪政设计再好，总难免有人有意无意违反和破坏。如果没有违宪审查和追究违宪责任的机制，宪法和宪政就会形同虚设，各公权力主体就会各行其是，从而导致政治不稳定或专制。为此，有必要在全国人大之下设立与人大常委会并行的宪法委员会，宪法委员会可由全国人大任命若干名法律专家、若干名大法官、若干名大检察官组成，已卸任的原国家主席、全国人大常委会委员长、国务院总理可作为宪法委员会当然成员，以提高违宪审查机构的权威。（二）通过立法规范党与国家机关的关系，实现党的依法执政。在现代社会，执政党是重要的公权力主体；在社会主义国家，在我国，作为执政党的共产党更是最重要的公权力主体。建设政治文明，以法律规范公权力运作，如果把执政党置于法律之外，不以法律明确执政党与国家权力机关、行政机关、司法机关、武装力量的关系，依法执政只能是一句空话，不可能实现。为此，有必要制定《执政党与国家机关关系法》，以确定执政党与国家机关关系的基本原则。（三）改革司法体制，消除地方对法院人、财、物的控制，克服司法地方保护主义。现代政治文明的一个重要指标是司法公正。要保证司法公正，就要保证司法独立，保证法院不受任何机关、组织、个人的干预。而在我国现行体制下，法院人、财、物均受制于地方政府，司法公正受到严重影响。为解决这个问题，有必要将法院建制与地方行政区划脱钩，即高级法院跨省建立，中级法院跨县（区）建立，基层法院跨乡（镇）建立，各级法院的人、财、物由中央司法行政部门统一管理。这样，地方各级国家机关就难以直接干预司法。
四、规范公权力行使的条件、基准、方式和程序
公权力公正、合法行使与公权力取得应正当、合法一样，同样是政治文明的重要标准之一。要保证公权力公正、合法行使，就必须以法律严格规范公权力行使的条件、基准、方式和程序。在这方面，加强法律对行政权的规范尤显重要和迫切，因为在各种公权力中，行政权与公民权益有着最直接、最广泛的联系，行政权滥用，最容易给公民、法人和其他组织的权益造成损害；而行政权由于与各种利益直接相联系，又最容易滥用，最容易产生权钱交易等腐败现象。因此，建设政治文明，必须特别重视解决某些行政机关久治不愈的三项顽症：腐败、滥权、低效。根治这三项顽症需要“中西医”结合，多种药方并用。其中实践证明最有效的药方是正当法律程序、政务公开、透明，建立法治政府、透明政府，以法律明确规定各种行政行为（行政许可、行政征收、行政给付、行政处罚、行政强制等）的条件、基准、方式和程序。立法机关应加快行政程序法和信息公开法的立法步伐，力争在较短时间内使这两个重要法律和相应单行法律（如行政许可法、行政强制法、行政收费法、行政征收征用法、行政裁决法等）出台。
五、确定对公权力的监督、制约机制
公权力是人类共同体为应付外部世界的挑战和协调共同体内部关系，以维系自己的生存和发展所必需。但是，公权力一经产生，其又有膨胀、滥用、腐败的趋势，从而构成对人类共同体自身的威胁。因此，人类不仅要设计公权力产生和公权力运作的机制，还必须设计对公权力监督、制约的机制。过去，我们对这个问题认识不深。现在，由于历史的教训，我们对这个问题有了越来越清醒的认识。这次党的“十六大”报告明确提出要加强对权力的制约和监督，而且这种制约和监督应及于从决策到执行的各个环节，及于人、财、物管理和使用的各个方面。此前我们虽然也建立了各种监督制度，如行政监察、审计、受理申诉、控告职能的制度等，这些制度也发挥了一定的作用，但由于体制不顺，监督职能分散，行政监察机关和审计机关均附属于政府，受理申诉、控告职能的机构附属于各个不同的政府部门，从而监督效能受到很大的影响。应该说，监控机制失灵是我们过去一个长时期内腐败现象蔓延和不能得到有效遏制的一个重要原因所在。因此，有必要对现行监督机制进行重大改革：建立独立于行政机关，直接对人民代表机关负责的，包括行使现行行政监察、审计、受理申诉、控告职能的统一的国家监督机关。这种统一的国家监督机关能对整个国家公权力行使行为（包括执政党的行为）实施监督，使整个国家公权力行使行为置于国家宪政和法治之下。为此，应制定统一的监督法，规范整个公权力的监督、制约机制。
六、为公权力相对人提供权利保障、救济机制
公权力是人类共同体自己创造的为共同体成员服务，保护共同体成员和为共同体成员谋利益的机制。但是这种机制在运作过程中，由于内在和外在、主观和客观等各方面的原因，不可避免地会产生不同程度的异化，从而导致对相对人（人类共同体是公权力的创造者，共同体成员则是公权力的相对人）权益、自由的侵犯和损害。因此，在一个政治文明的社会里，国家必须建立完善、有效的权利保障、救济机制，随时对因公权力运作而使其权益受到损害的相对人提供公正、合理的救济。在现代社会，权利保障和救济机制通常包括行政复议、行政诉讼、国家赔偿、申诉、请愿等制度。目前，这些制度在我国大多已经建立，并正在发挥着积极的作用，但问题仍然存在：这些制度有的还很不完善，有的制度因立法设计不合理或制度运作内外环境不良而运转不畅，实施效果不佳。例如，行政复议、行政诉讼范围受限过多，抽象行政行为在法律上排除司法审查，国家赔偿范围过窄、赔偿标准过低，对相对人申诉的受理、审查无严格程序规范，效率极低，请愿制度则还尚未建立，实践中请愿虽常有发生，政府也积累了处理相对人这类行为的较丰富的经验，但立法尚未对这类行为加以规范，故未能充分发挥其应有的功能和尽可能避免其消极作用。据此，我们应对现行整个权利保障、救济机制进行整体反思，根据现代政治文明的要求，对这一机制进行全面改进和完善，并为此修改相关法律（如《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等）和进一步制定相关法律（如《申诉法》、《请愿法》等），以使这一机制充分地和有效地发挥作用。
综上可见，公法与政治文明二者有着不可分割的密切的联系。要建设政治文明，必须健全和完善公法，而公法的健全、完善，乃是政治文明的必要和重要标志。
附：推进我国公法与政治文明建设的几点设想
“十六大”报告对推进我国政治建设和政治体制改革提出了九项重大举措（民主、法制、党的领导方式和执政方式、决策机制、行政管理体制、司法体制、人事制度、权力制约、社会稳定），这些举措无一不涉及公法与政治文明。为落实这些举措，公法学者应设计多种具体方案，供决策者考虑和选择。
下面我们先提出若干设想，供本次研讨会研讨：
1、 通过立法规范党与国家机关的关系，实现党的依法执政。
在现代社会，执政党是重要的公权力主体；在社会主义国家，在我国，作为执政党的共产党更是最重要的公权力主体。建设政治文明，以法律规范公权力运作，如果把执政党置于法律之外，不以法律明确执政党与国家权力机关、行政机关、司法机关、武装力量的关系，依法执政只能是一句空话，不可能实现。为此，特建议制定《执政党与国家机关关系法》。
2、 建立违宪审查机制，确保宪法的最高权威。
宪政既是政治文明的重要内容，又是政治文明的基本保障。然而人非圣贤，公权力的行使者亦非天使，宪法、宪政设计再好，总难免有人有意无意违反和破坏。如果没有违宪审查和追究违宪责任的机制，宪法和宪政就将形同虚设。为此，特建议在全国人大之下设立与人大常委会并行的宪法委员会，宪法委员会可由全国人大任命3名法律专家、3名大法官、3名大检察官组成，原国家主席、原全国人大常委会委员长、原国务院总理可作为宪法委员会当然成员，以提高违宪审查机构的权威。
3、 在政治选举中加强对被选举人政治和政策主张的宣传，保障政治共同体成员对公权力行使者的了解和监督。
“十六大”报告提出，要建设政治文明，必须健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。要做到这一点，首先要保证民主选举要真正反映选举人的意志。如果选举人对被选举人的政治和政策主张不了解，选举就会成为形式，选举人事后也无法对当选者实施监督。为此，建议在各种政治选举中加强对被选举人政治和政策主张的宣传，通过完善选举法规范宣传被选举人的方式和途径。
4、 加快行政程序法和信息公开法的立法步伐，建立公正、廉洁、高效、透明的政府。
建设政治文明，必须解决长期困扰政府，久治不愈的三项顽症：腐败、滥权、低效。根治这三项顽症需要中西医结合，多种药方并用。其中实践证明最有效的药方是正当法律程序、政务公开、透明，建立法治政府、透明政府。为此，建议立法机关加快行政程序法和信息公开法的立法步伐，力争在较短时间内使这两个重要法律和相应单行法律（如行政许可法、行政强制法、行政收费法、行政征收征用法、行政裁决法等）出台。
5、 改革司法体制，解除地方对法院人、财、物的控制，克服司法地方保护主义。
现代政治文明的一个重要指标是司法公正。要保证司法公正，就要保证司法独立，保证法院不受任何机关、组织、个人的干预。而在我国现行体制下，法院人、财、物均受制于地方政府，司法公正受到严重影响。为解决这个问题，建议法院建制与地方行政区划脱钩，即高级法院跨省建立，中级法院跨县（区）建立，基层法院跨乡（镇）建立，各级法院的人、财、物由中央司法行政部门统一管理。这样，地方党委、人大、政府都难以干预司法。
6、 减少政府规制，转变政府职能，改变政府管理方式。
政治文明要求公权力必须以必要为限，公权力膨胀必然导致对私权利的侵犯，导致对社会公共利益的损害。但我们过去由于长期以来受计划经济体制及其政府万能观念的影响，政府管了许多不该管、不必管，管而无效、管而有害的事。政府管事太多，导致政府规模越来越大，人民负担越来越重，市场交易障碍越来越多，行政相对人自由越来越少。显然，这种公权力机制必须改变。为此，我们建议大幅度减少政府规制（包括审批、许可、审查、检查、处罚、强制等），政府职能部分（如定价）可由市场调节取代，部分（如确认资格、资质）可由非政府社会自治组织取代，部分（如公用事业、公共道路管理）可承包给私人或私人组织。政府保留的部分职能也必须改变管理方式，如尽可能采取行政合同、行政协商、行政指导等非强制方式。
7、 建立统一的考试机构和考试制度，保证各方面人才的有序选拔。
考试用人虽然也有各种弊端，更不是唯一选拔人才（包括公权力运作人才）的方式，但是它却是目前人类选拔人才最少弊端，从而适用最普遍、最广泛的一种方式。我国目前公务员、法官、检察官、律师等职位任用均采用考试方式，其他各种资格、资质确认也通常以考试作为必要前提程序。但目前主持考试的机关、部门很多，考试内容、标准、程序很乱。现行机制很不利于公平选拔人才。为此，我们建议设立统一的考试机构和考试制度，并制定专门的考试法，以规范整个国家考试。
8、 建立独立于行政机关，直接对人民代表机关负责的，包括监察、审计、受理申诉、控告职能的统一的国家监督机关。
“十六大”报告要求加强对权力的制约和监督，这种制约和监督应及于从决策到执行的各个环节，及于人、财、物管理和使用的各个方面。过去，我们也建立了各种监督制度，如行政监察、审计、受理申诉、控告职能的制度等，这些制度也发挥了一定的作用，但由于体制不顺，监督职能分散，行政监察机关一方面附属于政府，另一方面又从属于党的纪律检查机关，审计机关附属于政府，受理申诉、控告职能的机构附属于各个不同的政府部门，从而监督效能受到很大的影响。应该说，监控机制失灵是我们过去一个长时期内腐败现象蔓延和不能得到有效遏制的一个重要原因所在。因此，我们建议对现行监督机制进行重大改革：建立独立于行政机关，直接对人民代表机关负责的，包括现行行政监察、审计、受理申诉 、控告职能（改变为类似于国外的督察专员职能）的统一的国家监督机关。这种统一的国家监督机关能对整个国家公权力行使行为（包括执政党的行为）实施监督，使整个国家公权力行使行为置于国家宪政和法治之下。
以上设想虽然是比较具体的，但仅仅是初步的，要付诸实施，还须经过严格和谨慎的论证（循所谓“大胆设想，小心求证”之决策途径）。
