行政许可立法：市场经济和依法行政的呼唤——浙江省政府法制局行政许可制度研讨会纪实
发布日期：2004-08-27 文章来源： 互联网
行政许可是行政法上的重要范畴，也是行政机关行使行政权能的重要方式。它指的是在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行动的权利或资格的行政行为。现实中，行政许可已被行政机关越来越广泛地运用到对社会各个方面的管理之中，尤其是在市场经济领域和社会生活方面。然而，迄今为止，我国尚无一部统一的行政许可立法，各地行政机关在行政许可适用的领域、对象、程序和法律救济等方面也不尽相同，尤其是在一些经济比较发达、行政许可运用范围广泛的地区，这种立法滞后带来的弊端更为明显。
7月下旬，浙江省人民政府法制局在杭州主办了一次行政许可制度研讨会。参加会议的主要是浙江省部分高校法学和经济学的学者以及一些实际工作部门的人士。会上，义乌市市长周启水介绍了该市近十年来改革行政许可制度，利用行政许可优化对社会资源的有效配置的实践。与会人士对义乌市的作法发生了浓厚的兴趣，使这场理论色彩鲜明的研讨会也因此具有了丰富的实践背景而显示出了较强的现实意义。
一、背景
浙江省义乌市是一个以“中国小商品城”闻名于世的经济比较发达的小城市。从1990年开始，义乌市政府就开始对政府管理体制和方式进行改革，特别是在运用行政许可配置社会资源方面进行了一系列的探索，其中以城市出租车营运权的有偿有期使用改革最为典型。
1996年以前，义乌市出租车营运权实行政府行政审批制，只要有关领导批条子，就可取得出租车营运权。这种作法导致许多想经营出租车的人得不到公平竞争的机会，而一些“有关系”者则可以通过领导批条获得几辆甚至十几辆出租车的营运权。此外，这种不公开、不透明的作法也成为权钱交易、滋生腐败的温床。1996年，义乌市政府对新投入市场的出租车的营运权的许可进行了改革。具体作法是，政府将每辆出租车营运权的使用年限核定为8年，每年需缴纳1万元的有偿使用费，然后面向全市公开招认经营者，用抽签的方式从众多竞争者中选出营运权人。这一措施公布后，在全市引起强烈反响，参加竞争的人数达到了15000之多。最后，有关部门从中通过抽签确认了新投放的69辆出租车的营运权人。义乌市政府同时规定，原来通过行政审批取得的出租车营运权，从即时起亦需缴纳每年1万元的有偿使用费，才能继续享有。这一改革触动了原来拥有出租车营运权人的利益，因为他们无偿取得的营运权今后也须按年缴纳费用。于是，先后有9名原出租车营运权人向法院提起行政诉讼，认为政府向他们收费于法无据，请求法院撤销行政机关这一行政行为。
二、观点
（一）行政许可是市场经济条件下政府实现社会管理、合理配置社会资源的有效手段之一。
义乌市市长周启水在向与会者介绍了该市的有关改革措施后，着重阐述了自己对于行政许可制度改革的观点。他说，改革的目标一是最大限度地追求社会资源的有效和合理配置，二是最大限度地减少行政机关及其工作人员的自由裁量权，杜绝权力寻租存在的基础，以推进廉政建设。浙江省人民政府法制局局长郑志耿在发言中指出，在社会主义市场经济条件下，充分发挥行政许可的作用，对于实现社会的有效管理，合理、高效地配置社会资源，维护正常的社会秩序，有着十分重要的意义。而且市场经济越发达，行政许可的功能就越凸显，浙江全省这些年来行政许可制度的广泛运用就有力地证明了这一点。
也可以说市场经济的发展推动了行政许可的广泛运用，也推动了行政许可制度本身的改革。
浙江大学经济学院教授史晋川则从经济学的角度论述了行政许可在市场经济中的作用。他说，在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，一方面，政府要大踏步地退出市场领域，改变在计划经济时代那种在经济领域无所不在、无所不能的地位；另一方面，政府又要在市场经济中扮演一个相对积极的角色，特别是在当今社会各种资源日益短缺的情况下，政府干预社会资源配置的重要性就更加明显。通过行政许可的方式对稀缺资源进行有效分配，可以防止市场主体在稀缺资源的利用方面进行无序乃至恶性竞争，既维护正常的市场秩序，又最大限度地发挥稀缺资源的社会效益。浙江大学法学院教授孙笑侠承认政府（行政机关）运用行政许可参与社会资源配置的重要性，然而，他强调指出，行政许可是行政机关行使的一项公权力，它只是在公民或法人某项权利的行使涉及到公共利益时，行政机关进行行政干预的一种方式，而不是行政机关经营国有资产的手段。只有认识到这一点，才能真正发挥行政许可作为国家行政机关一种行政管理手段的作用，才能防止行政机关滥用行政许可手段与民争利。
（二）行政许可的现状表明对其进行立法规范势在必行。
来自上海市政府法制办的王松林介绍了上海市自1997年以来对该市行政许可适用的调查情况。这项调查发现，需要实施市一级行政许可的事项有500多项，其中与经营活动有关的就多达368项。王松林分析，这些设定行政许可的事项大多有如下特点：一是许可设定主体多元化，几乎所有行政部门都在为自己设定许可，而且有的许可主体还发生重叠，在一个事项上有多个行政主体设定许可；二是许可的标准不明确，随意性很大；三是许可的程序不全，有的根本就没有程序可言；四是很多许可都与收费存在着不正常的关联。这种多、滥、乱的现象使得行政许可在某些地方成了“吃拿卡要”的代名词，令人们闻之色变。
针对这种情形，浙江大学法学院教授马绍春指出，行政许可不是解决市场经济中一切问题的万灵药，它本质上是一种预防和弥补市场机制缺陷和失灵而采取的一种行政法律手段。因此，对这种手段的运用应当有一定的法律限制，否则，如果行政许可制度运用过滥，范围过宽，不仅会窒息社会成员的活动，使社会发展减少活力，丧失动力，而且会导致行政效率低下，腐败滋生。浙江大学法学院教授章剑生认为，行政许可立法的滞后，已经给一些地方的行政机关利用行政许可手段管理社会经济生活造成了不利影响，义乌市部分出租车主起诉市政府的案件就很能说明问题。在依法行政的原则之下，义乌市的改革措施就陷入了合理不合法的困境。我们正在实施依法治国方略，这就要求我们所进行的改革不能仍像十几、二十年前一样任意“突破”现行法律，而应当依法而行。因此，行政许可制度的改革要求已经将行政许可立法提上了议事日程。
（三）行政许可立法应当解决的若干基本问题。
那么，拟议当中的行政许可法应当包含哪些方面的基本要素呢？
在这一问题上，学者和实际工作部门的人士可以说达成了共识。他们一致认为，行政许可法至少应该规定以下几个方面的内容：
行政许可的原则。包括许可法定原则，即行政许可的设定必须有明确的法律依据，并且应当按照法律规定的权限和程序进行；公开原则，即有关行政许可的所有信息都应当公开，并允许所有符合条件者申请；适度原则，其含义是设立行政许可应当以社会公共利益之必需为限度，不得过多过滥；等等。
行政许可的适用范围。有的学者指出，行政许可制度的设定应当有利于加强国家对社会经济活动的宏观调控，有利于维护正常的经济秩序，保护消费者的合法权益，有利于保护并合理分配和利用有限的国力资源，有利于调控进出口贸易，有利于维护社会公共安全。而且，行政许可的范围还应当随着社会的发展和需要而不断调整。
行政许可的一般程序。行政许可作为行政法上一项重要制度，在程序方面有许多共性，比如行政许可事项的公开、行政许可的申请与受理、许可决定作出之后对相对人以及利害关系人的告知及说明理由、对相对人及利害关系人提出异议的处理等等，都是任何一项具体行政许可制度所必要的程序，应当在行政许可法中加以规定。
对行政许可的制约与监督。行政许可是行政机关行使行政权力的一种方式，有权力就应当有监督。行政许可法应当对行政许可的制约与监督的方式和途径作出一般规定，如相对人和利害关系人对实施行政许可的监督，一般公民对设定行政许可的监督，上级行政机关、行政监察机关以及国家权力机关对行政许可的监督，等等，这些监督的方式、程序、效力等都应当在立法中有所体现。
