行政机关应当对“授牌行为”负责
发布日期：2004-10-21 文章来源： 互联网
法制日报记者6月8日在王府井步行街上的采访情况，及该报5月18日和6月1日报道的消费者状告郑州质监局一案，确实值得深思。2002年4月，葛锐到被郑州市质量技术监督局（以下简称“质监局”）授予“购物放心商场”荣誉称号的郑州市金博大购物中心有限公司超市购物时，发现该超市销售给自己的商品是假货。为了维护自己的合法权益，葛锐以质监局为被告，提起行政诉讼，要求法院依法判令质监局取消或收回2000年3月15日颁发给超市的“购物放心商场”荣誉称号。河南省郑州市中原区人民法院最近作出裁定，认为质监局对商场颁发的“购物放心商场”荣誉称号属于对商场的工作评价，对消费者是一种不具有强制性的行政指导，不直接侵犯原告的财产权与人身权，一审驳回原告的起诉。此案还没有了结，原告已提出了上诉。但此案引出了许多我们平常不甚注意的理论与实践问题，对这一问题进行探讨，有助于推动中国公法理论与实践的完善。
一、为授牌行为定性：一种行为，两种性质。
行政机关鉴于某单位或个人的条件、业绩，通过一定的程序评定并授予其积极的称号，如“放心商场”、“信得过单位”、“卫生先进”等，我们暂且将它称为“授牌行为”。授牌是目前中国比较常见的一种行政管理方法，它对于正面引导、树立正气、表扬先进，起到了一定的作用。但这种行政管理行为，在“具体行政行为”中很难定性：它不是行政命令，不是行政许可，不是行政裁决，更不是行政强制措施或行政处罚……一审法院对这种行为的认定，我认为基本可以接受。准确地说，它是一种行为两种性质。它是一种授牌行为，此谓“一种行为”；两种性质是：相对商场而言，它不是一种行政指导，而是一种工作评价；可相对消费者而言，它具有行政指导性，因为它对于消费者选择什么商场去购物无疑是一种引导。
关于行政指导，在行政法理上属于“行政相关行为”，即认为它是一种“与行政有关联但不属于行政行为的行为”，各国的《行政程序法》大多将它纳入其中。但在救济途径上，大多国家认为它不具有强制性而规定其不适用行政复议与行政诉讼。我国最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（1999年）第1条再次明确行政指导不属行政诉讼的受案范围。
然而关于“工作评价”，在目前的行政法理上，它是一种事实行为，不是行政法律行为，因而行政法未作规定。但在性质上，它似乎靠近一种“认定”行为。正在发展中的中外行政法，是否会在不远的将来为“具体行政行为”增添一个新的“家庭成员”-“行政认定”呢？作者还是缺乏信心的。
经对以上行为性质的分析，就该案中的原告而言，他既然是针对一种不被列入行政诉讼范围内的行为提起诉讼，其被拒绝司法救济的结果是可以理解的。
二、行政指导与政府诚信：行政机关应当对自己的行为负责。
在现行法制条件下，人民法院拒绝为行政指导提供司法救济似乎是无可指责，但对行政机关来说，是否它可以据此对自己作出的行政指导行为不负责任？
任何人都必须对自己的行为负责，这是人类活动最基本的法则。我们设想一下，如果行政机关可以对销售假货的商家授予“购物放心商场”，可以对不具有资质的建筑公司授予“质量优质单位”……而对此造成的后果可以不负责任，那政府的信誉就会荡然无存，公民的信赖利益就会受到最大的蔑视。
其实，虽然行政机关的行政指导行为未被纳入司法救济程序，但它不是不受限制的。不少国家或地区的《行政程序法》都对行政指导作出限制性规定，特别是规定不得滥用行政指导。如日本《行政程序法》第32条规定：“行政指导时，行政指导实施者必须注意不得超越行政机关的任务或者所管事务范围和行政指导内容只有在相对人的协助下才得以实现。行政指导实施者不得以相对人不服从指导为由，作出不利益措施。”韩国《行政程序法》第48条规定：“行政指导应采取为达成其目的所必要且最少限度之方法为之，但不得违反受指导者之意思，不当地强为要求。行政机关不得以受指导者不执行行政指导为由，采取不利益之措施。”
中国尚未制定《行政程序法》，但行将制定的《行政程序法》不会对行政指导袖手旁观，这一点应当是肯定的。
三、授牌，真要那么多？
前面说过，行政机关在管理中实施授牌，不是说没有一点积极意义。但眼下如此之广的授牌、评比是否都真是正当、合理的？至少我认为，如果授牌是有偿评比的结果，那么它是对职权的一种滥用。
授牌不是行政审批，也不全是行政指导，我国的法律将如何规制？这不能不说是公法领域的一个新课题。
