气候变化是当代人类所关注的最为重要的环境问题，甚至说这一问题已经不再局限于环境问题本身层面，它已渗透到政治、经济和社会生活的方方面面。

　　气候变化给人类带来的影响是空前的，不仅关乎人类赖以生存的生态系统，也关乎人类生活方式的调整，不仅关乎经济高度发达的西方国家，也关乎经济极度落后、生态环境极为脆弱的太平洋岛国，从北极冰川到热带雨林，从因纽特人到图瓦卢居民，全球没有一个角落，没有一个地球村民不经历着气候变化带来的后果，其或强或弱、或大或小。1992年《联合国气候变化框架公约》（下文简称为《公约》）的通过标志着全球应对气候变化问题进入到法律轨道，其在应对气候变化的进程中是具有里程碑意义的事件。当前全球应对气候变暖的措施包括两类，一类是减缓气候变化，另一类是适应气候变化。就减缓气候变化而言，其又包括两种手段：一种是减少碳源，即通过能源有效利用和工业直接减排，另一种则是增加碳汇，即利用土壤、植被、海洋等自身的生理机制吸收大气中的二氧化碳，从而降低大气中温室气体的浓度。森林由于可以吸收二氧化碳释放氧气，因而具有极强的碳汇功能，是陆地生态系统中最大的碳库。IPCC第五次评估报告指出，"土地利用和林业部门成为净碳汇是实现2℃温控目标的一个重要支撑".[1]

　　从《公约》开始，一系列国际法律文件中都已确定了森林碳汇减排的法律地位，这不仅为各国林业的发展带来了崭新的契机，也为各国国内森林立法提出了新的客观要求。

　　一、国际气候谈判与森林碳汇国际法律机制的演进

　　20世纪80年代，人类开始直面气候变化问题，不断致力于应对气候变化的全球性框架措施，直至1992年《联合国气候变化框架公约》的通过，气候变化正式步入全球化协同治理阶段，"它的全面实施对人类生活的影响将比任何其他国际文件都更加重大".

　　[2]P2211997年通过的《京都议定书》，是第一个为发达国家制定减排指标和时间进度的具有强制力的国际法律文件，标志着国际气候治理进入实质性减排阶段。后续围绕着《公约》和《京都议定书》召开的历次国际气候变化会议都在极力探索气候治理的有效机制，森林碳汇机制便是其中之一。《公约》中的"汇"是指从大气中清除二氧化碳、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动和机制。根据这一定义，森林碳汇则是指通过植树造林、森林可持续经营管理、森林保护、减少森林退化和毁林等措施吸收大气中温室气体，从而降低大气温室气体浓度的林业活动。森林碳汇国际法律机制的形成和发展大体上经历了三个时期：即《公约》对"吸收汇"措施确立阶段、京都时期的CDM森林碳汇机制，以及后京都时代的REDD+森林碳汇机制。

　　（一）《联合国气候变化框架公约》与森林碳汇减排法律地位的确立

　　《公约》中关于森林碳汇减排法律地位的规定，主要集中在第四条第1款有关"吸收汇"的规定。其中（d）项规定，促进可持续地管理，并促进和合作酌情维护和加强《蒙特利尔议定书》未予管制的所有温室气体的汇和库、包括生物质、森林和海洋以及其它陆地、沿海和海洋生态系统。公约第四条第1款（d）项规定的重要意义在于其确立了"吸收汇"这一减排方式在国际气候治理中的重要法律地位，而森林碳汇是"吸收汇"的减缓方式中极其重要的一个领域。由于森林碳汇相对于工业减排而言，有两方面的优势，一是其减排成本低，二是其具有多重的环境、经济和社会效益，因此森林碳汇成为国际上比较受欢迎的减缓手段。"但由于《公约》只是应对全球气候变化在国际法上迈出的第一步，而且其框架性的特点决定了其不能将各种应对气候变化的措施规则予以细化，因而《公约》只是原则性的指出了森林碳汇在全球性减排中的地位，而对于森林碳汇将以何种具体的形式和规则在国际和国内层面实施，《公约》则并没有任何论及，也正是因为缺少具体规则的规定，使得《公约》第四条第1款（d）项这一森林碳汇的直接依据对于各缔约方履约并没有直接的约束力。"[3]P128因此，这使得森林碳汇机制的具体实施规则必须留在后续的国际气候法律文件中加以解决。

　　（二）京都时期CDM框架下的森林碳汇机制

　　《京都议定书》是国际上第一个为发达国家确立强制性减排指标的法律文件。为保证附件一国家完成减排指标，《京都议定书》确立了三种补充性的、灵活的减排履约机制，分别是联合履约（JI）、清洁发展机制（CDM）和排放贸易（ET）。这三种履约减排机制允许附件一国家缔约方以成本有效的方式通过境外合作获得或转让温室气体减排量指标，以此帮助附件一国家完成强制性的减排指标。在《京都议定书》

　　确立的三种履约机制中，只有清洁发展机制是发达国家与发展中国家合作的履约机制，对于合作双方而言是一种双赢机制，既能够使发达国家以低于国内减排成本的价格完成减排指标，也能够促进发展中国家的可持续发展。森林碳汇国际法律规则最早就是依据清洁发展机制的规定来设计的。

　　京都时期CDM（清洁发展机制）框架下的森林碳汇机制是经过《京都议定书》及其《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》等一系列国际法律文件确立下来的。《京都议定书》第三条第3款规定，自1990年以来直接由人引起的土地利用变化和林业活动---限于造林、重新造林和砍伐森林---产生的温室气体源的排放和汇的清除方面的净变化，作为每个承诺期碳贮存方面可核查的变化来衡量，应用以实现附件一所列每一缔约方依本条规定的承诺。与这些活动相关的温室气体源的排放和汇的清除，应以透明且可核查的方式作出报告。《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》又明确规定造林再造林森林碳汇的具体规则：一是根据清洁发展机制开展的土地使用、土地使用的变化和林业项目活动的资格限于植树造林和再造林；二是在第一承诺期内，缔约方因根据清洁发展机制开展土地使用、土地使用变化和林业项目活动而增加的配量总数不应大于缔约方基准年排放量的百分之一，再乘以五；三是根据清洁发展机制开展的土地使用、土地使用的变化和林业项目活动在未来承诺期的待遇，应通过有关第二承诺期的谈判加以决定。

　　由此可见，京都时期"造林、再造林"项目是京都第一承诺期清洁发展机制惟一合格的森林碳汇项目，这是森林碳汇机制在进入实质性实施阶段迈出的非常坚实的一步。但京都时期CDM框架下的森林碳汇机制也存在较多遗憾之处：一是其限定了森林碳汇项目的范围，并未将与森林碳汇有关的林业活动悉数作为合格的减排措施，而只将其限定为造林和再造林活动，森林保护、森林可持续经营管理等活动都被排除在外。二是设定了森林减排的上限，即京都第一承诺期的五年内，森林减排的总数不应大于缔约方基准年排放量的百分之五。三是"造林再造林"作为CDM唯一合格的森林碳汇项目，其在设计、审定、登记、审批、监测和核证的实施规则方面极为严苛，这也使森林碳汇项目的进一步发展受到一定阻力。

　　（三）后京都时期的REDD+森林碳汇机制

　　从2007年12月缔约方第13次巴厘岛会议开始，气候谈判着重讨论"后京都"问题。从森林碳汇的角度而言，由于京都规则下的森林碳汇机制所包含的林业活动只有造林、再造林，这极大的限制了其他林业活动，如森林可持续经营管理、森林保护、防止森林退化和毁林等在增加森林碳储量方面的功能。因此，后京都时期森林碳汇国际法律机制的设计开始逐渐从造林和再造林向减少毁林和森林退化、森林保护、森林可持续管理转变，REDD+森林碳汇机制也应运而生。

　　REDD+森林碳汇机制是在REDD森林碳汇机制的基础上发展而来的，REDD是"减少森林砍伐和退化导致的温室气体排放"的英文缩写。有关土地用途变更导致的碳排放一直是国际气候谈判中关注的主要领域之一，"土地用途的变更---包括毁林造田，减少了吸收二氧化碳的自然源头，从而增加了大气中二氧化碳的含量。"[4]P1毁林和土地使用变更是导致碳排放的一大主要来源，但是"几乎所有来自土地使用变更的排放都不涉及经合组织国家".[4]P28IPCC第五次评估报告在描述历史累积排放时，增加了LULUCF（土地利用、土地利用变化和林业）活动的温室气体排放估算，这改变了发达国家与发展中国家历史排放责任的划分，"只包含化石能源活动排放二氧化碳来源时，发达国家的历史累积排放占全球的71.4%;而包含了LULUCF活动温室气体来源之后，发达国家历史累积排放只占51.9%".[5]P16REDD机制正式成为国际气候谈判的一项议题是在2007年巴厘岛会议上，巴厘岛会议通过了《减少发展中国家毁林所致排放量：激励行动的方针》，其中提到，要加强和支持目前正在自愿进行的减少毁林及森林退化所致排放量的努力；支持能力建设，提供技术援助，促进技术转让，并解决发展中国家在估计和减少毁林及森林退化所致排放量方面的体制需要。

　　从此，REDD机制在国际气候变化法律文件中被正式确立下来。REDD机制由于其仅仅考虑毁林和森林退化导致的碳排放，并未将在森林保护和森林可持续管理方面做的较好的国家的利益考虑进去，因此也受到很多质疑。在哥本哈根会议上，经过各国之间的博弈，将森林保护和森林可持续管理增加森林碳汇储量的活动也纳入到REDD机制之中，形成了目前的REDD+机制，使该机制更具有公平性和合理性。

　　REDD+机制是一种基于市场手段的森林碳汇交易机制，其与京都第一承诺期中造林、再造林森林碳汇机制比较而言在于扩大了森林碳汇活动的范围，这无疑使更多的国家有机会参与到森林碳汇交易的市场中来。但无论是《哥本哈根协议》还是后续一系列会议所达成的框架性协议，均没有解决REDD+机制具体的实施规则以及各利益团体的核心问题，例如，REDD+机制是以国家尺度形式实施还是以项目尺度形式实施，或者采用混合尺度；资金的补偿是完全通过市场进行融资，还是通过由发达国家的公共资金来提供；通过REDD+机制折抵的减排量在后京都时期的最高上限等等这些问题还需进一步确认。因此REDD+机制的实施与推进仍寄希望于2015年能够达成的适用于所有《公约》缔约国的法律文件。由于森林碳汇在应对气候减排方面所具有的不可替代的优势，因此REDD+机制成为后京都时代林业应对气候变化的主要措施将是必然的趋势。

　　二、我国现行森林立法对森林碳汇保障不足之检视
　　
　　森林立法是我国自然资源法的一个分支，我国已经形成了由林业领域基本法---《森林法》，以及其他森林资源保护与利用的行政法规和行政规章组成的森林立法体系。作为自然资源的单行法体系，森林立法体系已经初具规模，相对完备。但我国现行的森林立法与现代林业的发展要求仍有较大差距，在应对气候变化方面更是明显疲软。以《森林法》为主的现行森林立法大多数是20世纪90年代中后期和21世纪初颁布施行的，从时间的维度来看，这一时期虽然气候变化已经为国际社会所关注，但这一国际性问题并未达到今日空前的高度和热度，森林碳汇更是伴随《京都议定书》的生效逐渐为国内所认知。我国现行森林立法中并未体现林业应对气候变化的内容，对于森林碳汇功能的保障是严重不足的。

　　（一）现行森林立法目的未能体现林业应对气候变化的内容

　　就我国1998年修订的《森林法》来看，其确实开始关注到森林的生态效益，但其并不是真正从可持续发展的理念出发确立立法目的和森林法律制度设计。

　　"现行的《森林法》虽然在某种程度上已经注意到了森林的多种功能，但其主张的则是以营林为基础的林业建设方针，侧重强调的仍然是木材生产和木材产品的产出，其立法目的中反映出来的立法思想，是通过对森林资源的经营管理，源源不断地向社会提供木材和其他林副产品，至于森林的生态功能，森林生态建设中的主体地位、森林可持续经营的发展战略等，尚未在现行法中得到体现".[6]P34从这一点上说，我国森林立法并没有改变传统林业的指导思想。

　　1998年《森林法》修订时，是《公约》通过的第六年，生效的第四年，是《京都议定书》刚刚通过的第二年，还处于未生效的状态，国际社会对气候变化中的森林碳汇议题谈判还未开始，京都规则的森林碳汇机制也未能够确立，国际和国内对于森林碳汇的研究更是寥寥无几。在这样的背景下，我国现行森林立法尤其是《森林法》，若想在1998年融入应对气候变化，保障森林碳汇功能的价值理念成为不可企及的立法任务。虽然我国《森林法》在立法目的中已经提到了森林调节气候的功能，但其出发点并不是应对气候变化，据此也就不可能体现森林碳汇在应对气候变化中的作用。而纵观我国其他的森林立法，其立法依据基本都是《森林法》，对于《森林法》没有体现出的立法目的，其他单行性森林立法的立法目的自然也不可能有所突破，这一点从2008年修订的《森林防火条例》和最新颁布的《国有林场管理条例》中已经可以得到印证。

　　我国森林立法的立法目的应当与我国现阶段的林业发展战略相协调。进入21世纪，国家对于林业的发展战略做出了调整，2003年中共中央国务院发布《关于加快林业发展的决定》，2008年中共中央国务院又下发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，标志着我国林业进入跨越式发展阶段。林业应对气候变化的战略应当是林业的跨越式发展中的一个重要体现。2007年国务院发布《应对气候变化国家方案》，将林业作为应对气候变化的重要领域，2009年国家林业局发布《应对气候变化林业行动计划》，2011年《林业发展"十二五"规划》明确将林业的碳汇功能与生态、经济、社会、文化功能并列为林业五大功能。由此可见，林业应对气候变化，保障森林碳汇功能是我国未来森林立法需要在立法目的中体现的价值理念之一。

　　（二）单行性森林法规、规章的内容与应对气候变化脱节

　　目前，我国颁布的与森林资源保护和利用直接相关的行政法规和行政规章主要包括：《森林法实施条例》（2000年颁布）、《森林防火条例》（1988年颁布，2008年修订）、《退耕还林条例》（2002年颁布）、《野生植物保护条例》（1996年颁布）、《森林病虫害防治条例》（1989年颁布）、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985年颁布）、《森林采伐更新管理办法》（1987年颁布）、《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》（1982年颁布）、《国有林场管理办法》（2011年颁布）、《国家级森林公园管理办法》（2011年颁布）、《森林资源监督工作管理办法》（2007年颁布）、《突发林业有害生物事件处置办法》（2005年颁布）、《占用征用林地审核审批管理办法》（2001年颁布）、《林木和林地权属登记管理办法》（2000年颁布）、《沿海国家特殊保护林带管理规定》（1996年颁布）、《林木林地权属争议处理办法》（1996年颁布）等。在上述林业行政法规和行政规章中，1998年《森林法》修订之前颁布的共有7部，占了近一半左右，其中20世纪80年代颁布的共有4部，这些立法的时间较为久远，而且其主要的立法依据即1984年《森林法》已经进行了修订，因此这些立法的效力本身已经大大减弱。同时20世纪80年代我国还处在计划经济向市场经济的过渡阶段，这些立法的内容中计划经济的色彩浓重，其中最具代表性的的是《森林采伐更新管理办法》，是一部典型的以行政管制措施为主的行政法规。在1998年《森林法》修订后的8部法规和规章中，有6部是行政规章，其法律位阶低，而且立法内容较为单薄，多数行政规章只有20个条文左右。

　　目前我国没有一部针对应对气候变化增强森林碳汇功能的专门性立法，在上述16部单行法规和规章中，虽然都与森林资源的保护和利用相关，但对于与增强森林碳汇功能密切相关的造林再造林、减少毁林和森林退化以及森林保护和森林可持续管理的立法只有《森林防火条例》、《退耕还林条例》、《森林病虫害防治条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》、《国有林场管理办法》、《突发林业有害生物事件处置办法》、《占用征用林地审核审批管理办法》、《沿海国家特殊保护林带管理规定》，但这些立法中对于森林资源的保护并不是从增加森林碳汇功能的角度出发进行立法的，因此其不能实现对森林碳汇功能的有效保障。

　　（三）基本森林法律制度不利于森林碳汇功能的实现

　　法律制度是森林碳汇功能的最基本的法律保障手段，我国《森林法》及其实施条例中确立的主要森林法律制度共有十项，分别是：森林分类经营制度、森林生态效益补偿制度、林权流转制度、林业规划制度、森林植被恢复费制度、植树造林制度、森林采伐限额和许可证制度、森林防火制度、森林病虫害防治制度、森林自然保护区制度。法律制度是在立法目的的指引下进行确立和设计的，由于我国《森林法》的立法目的并未融入应对气候变化增加森林碳汇功能的指导思想，因此纵观这十项法律制度也并不能对增强森林碳汇功能实现有效保障。

　　首先，碳汇林在我国的森林分类中找不到确切的法律地位。我国的森林分类经营制度中将森林划分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林，同时对每种林的具体指向进行了明确。而目前广泛进行的碳汇造林属于公益林的范畴，但我国公益林中包含的防护林和特种用途林中都没有碳汇林，因此碳汇林将列入何种森林进行经营，根据现行森林法的规定不甚明确，这表明我国现行的森林分类经营制度对森林碳汇的保障是不足的。

　　其次，适用于森林碳汇保障的市场机制在森林法律制度中运用不足。从目前京都规则的森林碳汇法律机制中可以看出，碳汇的市场交易是保障碳汇有效、持续供给的重要手段。在我国现行的森林法律制度中与市场机制相关的手段有两个，一是生态效益补偿制度，二是林权流转制度。对于森林生态效益补偿制度而言，由于我国《森林法》中未能将碳汇列入森林的一项生态功能，而且对于森林生态效益补偿的范围也没有进行明确，因此在现行的森林生态效益补偿中是没有考虑到森林碳汇功能的。对于林权流转制度而言，《森林法》规定的只是商品林林地使用权和林木所有权的流转，而碳汇林属于公益林，同时森林碳汇交易的对象是森林碳汇折抵的温室气体减排量，并非是林地的使用权和林木所有权，因此尽管《森林法》的林权流转制度引入了市场机制，但其并不适用于森林碳汇交易。

　　再次，植树造林制度仍需以增加森林碳汇功能为导向进行完善。目前我国的植树造林制度虽然对于各级人民政府和各相关单位的植树造林责任进行了规定，但没有明确碳汇造林在植树造林中的法律地位，应该将碳汇造林作为我国植树造林的重要组成部分纳入到我国植树造林的整体规划之中。

　　最后，现行森林法律制度中缺少森林可持续管理的制度。我国目前的森林的法律制度中与森林可持续管理相关的制度包括：林业规划制度、森林植被恢复费制度、森林采伐限额和许可证制度、森林防火制度、森林病虫害防治制度、森林自然保护区制度，但这些制度中仍留有一定计划经济的色彩，为了应对气候变化要求，森林可持续管理必须从增加森林碳储量的角度出发，提高森林质量和森林经营效率，而目前上述制度与通过森林可持续管理增加森林碳储量的要求还有一定差距。

　　三、中国森林立法适应森林碳汇国际法律机制的路径选择

　　我国当前的森林资源现状是非常有利于我国发展森林碳汇的，第八次全国森林资源清查的结果显示，"全国森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%,森林蓄积151.37亿立方米。人工林面积0.69亿公顷，蓄积24.83亿立方米。全国森林植被总碳储量84.27亿吨。"[7]与第七次森林资源清查结果相比，我国森林资源呈现四个主要特点："一是森林总量持续增长；二是森林质量不断提高；三是天然林稳步增加；四是人工林快速发展".[7]

　　纵观我国当前的森林立法，无论是森林保护方面的基本法---《森林法》，还是森林的单行性立法，其所确立的主要的森林法律制度对于森林碳汇的保障都是不足的。森林碳汇国际法律机制的趋势以及我国森林立法对森林碳汇法律保障的不足，都为我国森林立法提出了新的客观要求，我国森林立法必须与森林碳汇国际法律机制相协调，使森林碳汇减排在法制的轨道上前行。

　　（一）森林碳汇从政策推进到法律规制的转向

　　2011年德班气候大会提出，将在2015年制定出2020年适用于《公约》所有缔约国的法律框架。

　　"2013年华沙气候变化大会关于德班平台谈判的决定邀请各缔约方开展确定'国家自主决定的贡献'的国内准备工作，这在一定程度上奠定了2020年后应对气候变化国际合作以'自主承诺/贡献'为基调的新模式。"[8]P16届时，通过承诺自主减排或将成为2020年后中国在应对气候变化的全球治理中承担的主要义务。但是"气候变化的影响本身具有很强的区域性，这影响到各国应对气候变化的意愿和采取行动的成本。"[8]P17我国作为发展中国家，完全通过工业、能源等领域的减排将对我国经济社会发展带来一定影响，因此，具有减排成本低、见效快特点的森林碳汇减排方式对于我国未来承担国际法上的义务至关重要，我国应主张减少排放和碳汇相结合的组合减排方式。我国当前实施的森林碳汇项目是以政策的形式推进的，《应对气候变化国家方案》中将林业列为减缓与适应的重要领域，2009年国家林业局又发布了《应对气候变化林业行动计划》，更明确的指明了林业在减缓与适应方面的具体措施。与此同时，我国关于碳汇造林试点的一系列政策出台，使得我国在推进森林碳汇减排方面既有宏观的政策保障，又有微观的政策指导。但我国当前的森林碳汇政策以指导性为主，不具有强制约束力，这对于我国发展森林碳汇减排是不利的，"最终控制温室气体的排放，推动国内碳汇市场的发展壮大，还是要在国家的法律规定之下，调整某些宏观政策和环境政策，限制企业的排放行为".[9]P191从森林碳汇长期发展的健康有序保障来看，法律的保障是当仁不让的选择。

　　（二）森林立法目的从经济价值理念向生态碳汇价值理念的转向

　　立法目的是一部法律的灵魂，法律内容的架构都应当以立法目的作为指引，围绕其展开。我国现行《森林法》是1998年修订的，就当时立法背景看，在立法目的中体现应对气候变化、增加森林碳汇是其不能达到的立法高度，这就注定了我国《森林法》在应对气候变化、保障森林碳汇功能方面的先天不足。

　　注重森林的经济效益一直是人类长期利用森林资源的主要目的，这也在相当长的时间内导致了对森林的掠夺性开发，进而造成毁林和森林退化的日益严重。我国的林业发展也曾经走过类似的道路，这从我国森林立法的演变中可以寻找到其轨迹。在中华人民共和国成立以后的一个相当长的时期内，我国传统林业的观点认为，林业主要是以生产木材为主的产业，与林业相对应的《森林法》也是以保障木材生产为主的行业法，这在我国1979年的《森林法（试行）》和1984年的《森林法》中都有明显的痕迹。1998年修订后的《森林法》尽管"在立法目的条款中强调了国土绿化、发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境的生态功能，并引人了森林资源有偿使用和森林生态效益补偿等新制度，但从整体上看，仍然建立在传统林业理论基础之上，体现出以木材和其他林产品的生产为中心，注重森林显性经济效益的特征".[10]P70因而，我国现行《森林法》在立法目的上仍然是以经济价值理念为主导兼顾森林的生态效益。

　　在全球气候变化的大背景下，林业应对气候变化的地位突显，"发展碳汇林业的根本目的，在于增加森林二氧化碳储藏的同时，兼顾生物的多样性及其他的生态效益和社会效益，并且提高当地人民的生活水平，促进社会、经济、环境的可持续发展".[11]P136我国已经将森林的碳汇功能与森林的经济、生态、社会、文化功能并列为森林的五大功能。《森林法》是规范森林保护和利用的基本法律，应当保障森林五大功能的协调一致，从这一点上讲，我国《森林法》的修改必须反映森林功能发生的变化，而首要作出回应的应是立法目的修改。《森林法》的立法目的中必须明确体现林业应对气候变化，保障森林碳汇的价值理念，并在基本原则与法律制度的设计中体现这一全新的价值理念，同时以此完善相关的森林行政法规和规章。

　　（三）森林立法基本原则从营林利用向可持续森林管理的转向

　　纵观我国《森林法》的规定，对于基本原则的确立是模糊的，只有在《森林法》的第五条规定了我国林业建设的方针，即以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用。从这一林业建设的方针来看，其与《森林法》的立法目的是一致的，所体现的也仍然是传统林业的发展思想，与现代林业发展所倡导的可持续森林管理还有较大差距。

　　可持续森林管理是当今国际社会对林业发展提出的全新发展思想，2008年联合国森林论坛第八次会议通过的《关于所有类型森林的无法律约束力文书》宗旨之一即加强所有级别的政治承诺和行动，以有效实行所有类型森林的可持续管理，实现共同的全球森林目标。

　　同时，《关于所有类型森林的无法律约束力文书》确定了七个可持续森林管理的要点作为可持续森林管理的参照框架：森林资源的范围；森林生物多样性；森林健康和活力；森林资源的生产功能；森林资源的保护功能；森林的社会经济功能；法律、政策和机构框架。事实上，可持续森林管理框架中的法律、政策和机构框架是对前六项内容的制度保障，也说明了森林法律将可持续森林管理作为基本原则的具体内涵。

　　在国际现代林业发展思想的影响下，森林碳汇国际法律机制已经融入了可持续森林管理的内容，尤其是REDD+机制，已将可持续森林管理作为增加森林碳汇的一个重要方面。"据IPCC第四次评估报告估计，目前工业化国家近90%的森林制定并实施了森林经营计划，而在发展中国家，只有6%的森林有国家正式的批准的管理计划。在我国，由于长期以来的重种轻管，缺乏必要的抚育管理，致使营造的大量人工林变成低质低效林，生长量低、质量差、木材价值低、环境服务功能差。因此，在中国通过实施可持续森林经营，提高人工林的质量，具有巨大的碳汇潜力。"[12]P72因此，我国《森林法》无论是基于体现国际现代林业发展思想的需求，还是出于与国际森林碳汇法律机制协调的考虑，都应当将可持续森林管理作为我国森林保护与利用的一项基本原则在《森林法》中确立下来，以弥补我国《森林法》基本原则的模糊。
　　
　　（四）森林法律制度从直接管制向市场与管制相结合的转向

　　不管是CDM造林、再造林碳汇机制，还是REDD+森林碳汇机制都是基于市场手段应对气候变化的机制，发展中国家通过造林再造林、减少毁林和森林退化、森林保护、森林可持续管理等活动不断增加森林碳汇储量，其可核查的碳信用指标可以在国际碳市场上与具有强制减排指标的发达国家进行交易，并从中获得资金，实现森林生态功能的市场补偿。一方面发展中国家可以通过交易得到林业发展所需的资金保证，并实现森林的多重效益；另一方面，发达国家可以用较低成本取得碳信用实现减排任务，这对双方是一种双赢。森林碳汇国际法律机制证明，森林向社会提供生态服务这样公益性极强的公共物品可以引入市场手段，而且这种手段会取得很好的效果。

　　长期以来，我国林业资源的配置一直以政府为主导，这与我国《森林法》最早颁布于计划经济时代有关，《森林法》中确立的森林管理的基本制度都带有极强的行政管制色彩。虽然1998年修订的《森林法》开始探索市场手段在森林保护与利用中的运用，引入了森林生态补偿和林权流转的规定，但总体上看，"现行《森林法》基本上还是一部关于植树造林、森林经营、采伐和运输管理的法律".[10]P70然而，林业资源是兼具生态、经济、社会、碳汇、文化五种功能在内的特殊资源，长期的政府主导使林业资源的流动性受到极大限制，不能有效发挥林业资源的多重效益。

　　从大的发展趋势看，经济激励手段的运用越来越广泛，森林法作为环境法的一个分支，其发展不可能背离环境法大的发展趋势独自前行。与此同时森林碳汇国际法律机制为我国《森林法》引入市场机制提供了可资借鉴的模式，我国森林法律制度的安排应体现政府与市场双重主导的有机结合，在已有的行之有效的行政管制类法律制度基础上将以市场为基础的森林碳汇交易制度、森林保险制度、森林认证制度在我国《森林法》中确立下来，同时完善森林生态效益补偿制度和林权流转制度，使我国《森林法》建立起行政管制与经济激励相结合的混合制度体系，以确保我国森林法律制度与国际社会应对气候变化手段的协调一致，为气候变化提供切实的法律保障。

　　结语

　　从CDM造林再造林碳汇机制到REDD+森林碳汇机制，应对气候变化的森林碳汇活动已从最初单一的造林再造林活动发展到包括减少毁林和森林退化、森林保护、森林可持续经营管理等在内的多重林业活动，国际气候谈判中对林业应对气候变化的地位愈发重视。"中国要实现低碳发展，首先需要像IPCC指出的那样，实现全方位的巨大转型，从经济发展模式、能源的生产消费方式到土地利用方式都需要转型。"[13]P329林业和土地利用方式应当成为我国低碳社会的重要支撑，我国已经出台相关的林业政策应对气候变化，但仅仅停留在政策层面还远远不够，通过法律的手段保障森林碳汇功能是最终的选择，而首当其冲的法律必然是《森林法》。森林碳汇国际法律机制为中国《森林法》的修改提出了新的客观要求，中国《森林法》应当对此作出回应。自1998年《森林法》的修订至今已经将近17个年头，这期间我国的林业发展战略作出了重大调整，一方面，国内的集体林权制度改革全面推开，另一方面，林业应对气候变化的战略地位被确立下来，在这样的大背景下，我国《森林法》的再次修订工作已经启动。再次修订的《森林法》应将林权改革与应对气候变化二者统筹考虑，不能忽视其中的任何一个方面，既应当将我国林权改革取得的成果加以巩固，为我国的林权改革保驾护航，也应当将林业应对气候变化的重要举措加以确立，为应对气候变化提供坚实的法律保障。