单独提起行政赔偿诉讼的法定条件
【裁判要旨】
《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（五）项规定，当事人单独提起行政赔偿诉讼，必须先行向赔偿义务机关提出赔偿申请，对赔偿义务机关的先行处理决定不服，或者对超过法定期限不予处理行为不服，才可以向人民法院提起行政赔偿诉讼。但是，上述规定并不是说，只要先行向赔偿义务机关提出行政赔偿申请，对赔偿义务机关的处理决定不服，或者对逾期不作处理行为不服起诉，就一定符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件。先行向赔偿义务机关提出申请，仅仅是单独提起行政赔偿诉讼的法定条件之一，并非全部的充分必要条件。侵权的行政行为未经确认违法，当事人向赔偿义务机关先行申请行政赔偿，对不予赔偿决定不服单独提起行政赔偿诉讼的，同样不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
（2018）最高法行赔申102号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张桂英
再审申请人（一审原告、二审上诉人）范连强。系张桂英儿子
再审申请人（一审原告、二审上诉人）范莲红。系张桂英女儿
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省桃源县人民政府
法定代表人庞波
原审第三人桃源县建龙鞭炮厂
法定代表人刘清海
再审申请人张桂英、范连强、范莲红（以下简称张桂英等人）因诉被申请人湖南省桃源县人民政府（以下简称桃源县政府）及原审第三人桃源县建龙鞭炮厂（以下简称建龙鞭炮厂）行政赔偿一案。不服湖南省高级人民法院于2017年2月17日作出的（2016）湘行赔终6号行政赔偿裁定，向本院申请再审。本院于2018年4月19日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
湖南省桃源县热市镇永凤村白骡寺组村民范金门与张桂英系夫妻关系，二人育有一子范连强、一女范莲红。建龙鞭炮厂原厂址坐落于桃源县××温泉村山林地。2011年4月6日，桃源县政府第七次专题会形成《关于建龙鞭炮厂异地搬迁有关问题的会议纪要》，主要内容：建龙鞭炮厂异地搬迁费用220万元，由桃源县政府和中材常德水泥有限责任公司（以下简称中材公司）平均负担，在完成搬迁并验收后10个工作日内给付；由桃源县委常委、副县长易文斌，负责落实建龙鞭炮厂异地建厂时给予相关优惠政策。2011年4月18日，中材公司（甲方）、建龙鞭炮厂（乙方）、桃源县政府委托桃源县安全生产监督管理局（丙方，以下简称桃源县安监局），三方签订《协议书》，主要内容：乙方自愿将鞭炮厂整体搬迁，乙方同意甲方和桃源县政府给予整体搬迁全部补偿费用各人民币110万元（共计220万元），由甲方承担的110万元自签订协议书之日起10个工作日内支付。剩余110万元，在乙方搬迁完毕，且房屋不再具有使用价值后，由乙方向丙方提出书面申请，且经丙方确认验收后，由丙方支付给乙方；双方均不得再以任何理由或采取任何途径，再向对方和桃源县政府提出搬迁中的其他补偿要求（注：但政府会议纪要中承诺的给予乙方异地建厂的优惠条件除外）。协议签订后，桃源县政府、中材公司各自向建龙鞭炮厂支付110万元（共计220万元）搬迁费。2011年5月30日，建龙鞭炮厂全厂搬迁完毕。2011年8月24日，建龙鞭炮厂与桃源县××温泉村村民委员会及该村煤厂组、龚家湾组和部分农户，就因搬迁提前解除土地租赁合同相关租赁费及补偿问题达成初步协议。2011年8月29日，为进一步明确协议内容，桃源县热市镇人民调解委员会组织建龙鞭炮厂和桃源县××温泉村村民委员会调解，达成调解协议，制作（2011）桃热调字第021号《调解协议书》。建龙鞭炮厂搬迁后，桃源县政府没有按协议约定给予建龙鞭炮厂异地建厂的优惠条件，建龙鞭炮厂多次找桃源县政府、桃源县安监局，要求落实优惠条件未果。2011年12月26日，建龙鞭炮厂提起民事诉讼，要求桃源县政府履行协议中约定异地建厂优惠条件的义务。2013年10月18日，常德市中级人民法院作出（2012）常民一初字第6号民事判决，责令桃源县政府赔偿建龙鞭炮厂搬迁损失款7245908元。桃源县政府不服，提起上诉。2014年6月4日，湖南省高级人民法院作出（2014）湘高法民一终字第17号民事判决，改判桃源县政府赔偿建龙鞭炮厂整体搬迁重置损失5048308元。桃源县政府仍不服，申请再审。2014年12月1日，最高人民法院作出（2014）民申字第1524号民事裁定，驳回桃源县政府的再审申请。
2015年9月16日17时许，范金门与范连强进入无人看守的建龙鞭炮厂原厂区内拆墙取砖时，发生爆炸事故，造成范金门当场被炸死，范连强被炸伤住院治疗。事故发生后，桃源县热市镇人民政府筹集9万元用于死者安葬、伤者治疗，并协调农村合作医疗报销范连强治疗费用69169元。2016年1月20日，张桂英等人申请国家赔偿。2016年3月17日，桃源县政府以其不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三、四、七条规定的赔偿义务机关为由，作出桃行赔字（2016）1号《行政赔偿决定书》，（以下简称1号赔偿决定），决定不予赔偿。张桂英等人不服，于2016年5月3日提起本案行政赔偿诉讼，请求判令桃源县政府赔偿5361920元（其中，精神损害抚慰金200万元、死亡赔偿金1146920元、事故处理费20万元、丧葬费5万元、扶养费10万元、医疗费15.5万元、伤残补助金100万元、后续医疗费50万元、误工费5万元、陪护费5万元、营养费5000元、交通费5000元、赡养费10万元）。
2016年6月27日，由桃源县安监局、县公安局、县监察局、县总工会组成的2015年桃源县建龙鞭炮厂原厂区“9.16”拆除事故调查组，作出《2015年桃源县建龙鞭炮厂原厂区“9.16”拆除事故调查报告》，调查报告认定事故的直接原因：建龙鞭炮厂原厂区实施整体搬迁至今法定代表人刘清海没有制定拆除施工组织方案，没有彻底清除废弃危险品，未按国家相关规定设置安全警示标志，致使隐患爆发；范金门安全意识淡漠，擅自进入存在危险因素的建龙鞭炮厂原厂区，实施拆墙取砖活动，未辨析进入场所的危险因素，用锄头等铁器挖该厂工房墙体基脚。间接原因：建龙鞭炮厂法定代表人刘清海履行法定安全生产职责不到位。事故性质：一般生产安全责任事故。调查报告还提出对事故的责任划分及处理建议等。
常德市中级人民法院（2016）湘07行赔初3号行政赔偿判决认为，桃源县政府并无任何针对张桂英等人作出的行政行为已被确认为违法，张桂英等人单独提起行政赔偿诉讼，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定的受理条件。张桂英等人未明确桃源县政府有何种行政行为导致案涉爆炸事故的发生。故张桂英等人的主张不明确，其起诉要求桃源县政府承担国家赔偿责任，没有事实根据，对其赔偿请求不予支持，其申请对范连强的伤情进行鉴定，因在本案中并无实际意义，不予准许。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回张桂英等人的赔偿请求。张桂英等人不服，提起上诉。
湖南省高级人民法院（2016）湘行赔终6号行政赔偿裁定认为，桃源县政府要求建龙鞭炮厂整体搬迁，不侵害张桂英等人的合法权益。故张桂英等人与建龙鞭炮厂的整体搬迁及相关行政行为并无利害关系，不能就建龙鞭炮厂整体搬迁中的相关行政行为提起诉讼。根据《中华人民共和国安全生产法》第三、九条规定，对安全生产负责的是生产经营单位；对安全生产进行监督管理的是负有安全生产监督管理职责的部门，不是一级人民政府。故张桂英等人请求桃源县政府承担安全事故责任，没有法律依据。一审直接作出实体判决，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定撤销一审判决，驳回张桂英等人的起诉。
张桂英等人申请再审称：1.受害人被炸的损害结果，与桃源县政府作出的建龙鞭炮厂整体搬迁的行政决定，以及桃源县政府委托桃源县安监局对建龙鞭炮厂整体搬迁进行管理与监督的行政行为，存在利害关系。2.建龙鞭炮厂在整体搬迁过程中，县安监局未进行安全隐患排除验收，桃源县政府在明知建龙鞭炮厂整体搬迁后场地留有爆炸隐患却放任不管，是本案适格被告，应承担行政赔偿责任。请求撤销二审裁定，依法对本案予以再审。
桃源县政府答辩称：1.张桂英等人不是建龙鞭炮厂整体搬迁行政行为的相对人或利害关系人，桃源县政府也不是安全事故责任的适格主体。2.桃源县政府已经协调相关单位，对张桂英等人进行相应救助，协调筹集丧葬及医疗费用约16万元，协调桃源县热市镇人民政府、建龙鞭炮厂给予困难救助金15万元。请求驳回张桂英等人的再审申请。
建龙鞭炮厂未提交书面答辩意见。
本院经审查认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（五）项、第九条第一款规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，违法行为侵犯当事人人身权的，受害人有取得赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法，赔偿请求人有权单独提起行政赔偿诉讼。也就是说，侵权的行政行为已经被确认违法，是当事人单独提起行政赔偿诉讼的前提条件。侵权行政行为未经法定程序确认违法，当事人单独提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。本案中，张桂英等人称，造成范金门死亡、范连强伤害的是桃源县政府作出的建龙鞭炮厂整体搬迁行为，以及桃源县政府委托桃源县安监局对建龙鞭炮厂整体搬迁进行管理与监督的行政行为。但是，至今没有证据证明，上述行政行为已经被依法确认违法。因此，张桂英等人单独提起行政赔偿诉讼，不符合法定受理条件。二审裁定驳回张桂英等人起诉，并无不当。张桂英等人主张，受害人的损失与桃源县政府作出的建龙鞭炮厂整体搬迁决定，以及桃源县政府委托桃源县安监局实施监管行为之间存在利害关系；桃源县政府和桃源县安监局未履行安全生产监管职责，应承担行政赔偿责任。但是，这些主张均是确定桃源县政府实体上是否应当承担行政赔偿责任的理由，并非其单独提起行政赔偿诉讼符合法定起诉条件的理由。以此为由申请再审，理由不能成立。
应当指出的是，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（五）项规定，当事人单独提起行政赔偿诉讼，必须先行向赔偿义务机关提出赔偿申请，对赔偿义务机关的先行处理决定不服，或者对超过法定期限不予处理行为不服，才可以向人民法院提起行政赔偿诉讼。但是，上述规定并不是说，只要先行向赔偿义务机关提出行政赔偿申请，对赔偿义务机关的处理决定不服，或者对逾期不作处理行为不服起诉，就一定符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件。先行向赔偿义务机关提出申请，仅仅是单独提起行政赔偿诉讼的法定条件之一，并非全部的充分必要条件。侵权的行政行为未经确认违法，当事人向赔偿义务机关先行申请行政赔偿，对不予赔偿决定不服单独提起行政赔偿诉讼的，同样不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件。本案中，二审裁定驳回原告起诉，处理结果并无不当。但是，在张桂英等人先行向桃源县政府提出行政赔偿请求，不服不予赔偿决定，单独提起行政赔偿诉讼的情况下，二审以张桂英等人不具有原告资格、桃源县政府不是适格被告为由，裁定驳回起诉，理由显然不妥。本案的被诉行政行为是桃源县政府作出的1号赔偿决定，张桂英等人是该决定的申请人，当然具有原告资格；作出该决定的是桃源县政府，桃源县政府当然是本案适格被告。明确被诉行政行为是行政审判的第一要务，只有在明确被诉行政行为之后，才能准确确定原、被告资格等其他起诉条件是否符合法律规定。张桂英等人与建龙鞭炮厂整体搬迁行政决定和桃源县政府、桃源县安监局不履行安全生产监管法定职责行为是否具有利害关系，桃源县政府是否具有安全生产的法定职责，并非判断本案原、被告资格应当考虑的法定事由，而二审裁定理由欠妥的主要原因就是未弄清本案的被诉行政行为。鉴于本案二审裁定处理结果正确，再审本案徒增诉累，没有实际意义，本案不予再审。
综上，张桂英等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回张桂英、范连强、范莲红的再审申请。
审 判 长 郭修江
审 判 员 龚 斌
审 判 员 刘艾涛
法官助理 黄宁晖
书 记 员 陈清玲
二〇一八年八月三十一日
