最高法院判例：以征地行为违法起诉的属于没有明确的诉讼请求
【裁判要旨】
根据我国土地管理法及相关法律法规的规定，征收土地行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门。人民法院受理请求确认征地违法的案件，应当要求原告明确对征收土地过程中的哪一个行为提起行政诉讼，笼统以征地行为违法作为诉讼请求提起诉讼的，属于没有明确的诉讼请求的情形，经释明当事人拒不予以明确的，应当裁定不予立案或者驳回起诉。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 判 决 书
(2017)最高法行申5254号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)林永辉。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)林绍文。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)钱应秀。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)林海东。
以上四位再审申请人的共同委托代理人张明喜，广西越洲律师事务所律师。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)博白县人民政府。住所地：广西壮族自治区博白县博白镇大街**号。
法定代表人罗培球，县长。
委托代理人庞丹凤、冯山，该府法制办公室工作人员。
原审第三人广西博白县坤鑫房地产开发有限公司。住所地：广西壮族自治区博白县江宁镇东街。
法定代表人朱光政，总经理。
再审申请人林永辉、林绍文、钱应秀、林海东(以下简称林永辉等人)因诉被申请人博白县人民政府(以下简称博白县政府)、原审第三人广西博白县坤鑫房地产开发有限公司(以下简称坤鑫房地产公司)土地征收一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年11月1日作出的(2016)桂行终157号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年7月19日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年9月15日下午在本院第一巡回法庭第一法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人林海东及再审申请人的共同委托代理人张明喜，被申请人博白县政府的委托代理人庞丹凤、冯山，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
涉案土地位于博白县江宁镇长江村民委员会林屋村民小组弯肚田。2011年9月28日，博白县国土资源局作出博国土资告(2011)7号《博白县国土资源局关于拟征收江宁镇集体土地的公告》，拟征收江宁镇长江村、江宁村的有关集体土地。2011年9月30日，江宁镇长江村委会填报林屋队的《征收土地情况调查表》，林屋村民小组的组长林宝明在该表上签字认可。2011年11月，博白县征拨用地技术服务站对江宁镇长江村及江宁村的被征土地进行测量，制作《土地权属及分类面积汇总表》。2012年3月8日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土地批函(2012)208号《广西壮族自治区人民政府关于博白县2011年第十五批次镇建设用地的批复》(以下简称208号批复),同意将包括涉案土地在内的集体土地共9.3686公顷征收为国有。2012年3月27日，博白县政府根据208号批复发布征地公告，公告的内容包括被征收土地的位置、权属单位及地类、面积、土地补偿安置标准等。林永辉等人的土地在征收范围内。林永辉户1984年10月31日《土地承包使用证》记载该户承包弯肚田水田0.274亩，但在2012年《征地工作底图》上标注该户被征土地的位置和面积，经丈量约0.2亩。2013年涉案土地被博白县政府征收成为国有土地，在征地补偿过程中，博白县政府制作《征用土地补偿费结算表》，记载林永辉户被征土地133平方米，林绍文未在表上签领补偿费。2015年8月24日，林永辉等人提起本案行政诉讼，请求判决确认博白县政府对涉讼地的征收行为违法。
玉林市中级人民法院(2015)玉中行初字第55号行政判决认为,被诉征地行为有208号批复、征地公告等证据证明已依照相关法律规定进行，林永辉等人主张被诉征地行为违法与前述证据所能证明的事实不符，其请求确认相关征地行为违法理由不成立。林永辉等人提供的证据不足以证明博白县政府存在批少征多的情形，即使存在博白县政府或坤鑫房地产公司超出征地批准的范围多处分或多使用林永辉等人所有的土地的现象，并且此情形与公告、安置补偿等征地程序无关，博白县政府多处分或多使用的土地亦与被诉征地行为是否违法之间没有法律关系，不属于被诉的征地行为所涉及的范围，而是属于非本案审理范围的其他法律关系。由于林永辉等人无法举证证明自己拥有权益的土地被多处分占用并且与博白县政府实施征地程序的行为有关，所以林永辉等人以批少征多为由主张征地行为违法，即使相关事实属实，亦不足以成为判定被诉征地行为违法的正当理由。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回林永辉等人的诉讼请求。林永辉等人不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院(2016)桂行终157号行政判决认为,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，本案中，经2012年3月8日广西壮族自治区人民政府作出208号批复同意后，博白县政府组织实施征地行为。博白县政府于2012年3月27日公布征收土地的公告及征地补偿安置方案的公告，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地予以公告。博白县政府组成工作组对被征收土地情况进行调查和测量，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。博白县政府征收涉案土地的行为符合上述法律规定。关于林永辉等人提出博白县政府在一审中没有提供证据证明其征收涉案土地行为合法，应视为没有证据的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，本案中，虽然博白县政府在一审中未提供有关证据，但坤鑫房地产公司已提供证据证明博白县政府征地的合法性。并且，该院在二审过程中，为查清案件事实，已经根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条关于“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”的规定，要求博白县政府提供了相关证据。故林永辉等人认为博白县政府没有证据证明征收涉案土地行为合法的上诉主张，不予支持。关于林永辉等人提出博白县政府征收涉案土地是出于商业目的，不符合公共利益需要的问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，本案中，征收涉案土地用于建设江宁镇农贸综合市场工程建设项目，且作为博白县2011年第十五批次镇建设用地，经过208号批复批准同意，其公益性不容否定。关于林永辉等人提出博白县政府未与林永辉等人签订补偿协议，不能征收其弯肚田土地的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，博白县政府与林永辉等人存在补偿安置争议，并不影响博白县政府对征收土地方案的实施。关于林永辉等人提出《土地承包使用证》记载涉案弯肚田水田0.274亩，博白县政府征收时错误按照0.2亩补偿的问题。虽然林永辉等人的《土地承包使用证》记载涉案弯肚田水田为0.274亩，但是博白县政府进行实地测量，林永辉等户被征土地面积为0.2亩，博白县政府按照实际测量面积补偿林永辉等人并无不妥。关于林永辉等人提出一审未将坤鑫房地产公司申请参加诉讼的申请书送达给林永辉等人，程序违法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，并未规定人民法院准许第三人参加诉讼需向其他案件当事人送达申请书。综上所述，博白县政府征收涉案土地的行政行为符合法律规定，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
林永辉等人申请再审称：一审事实认定和适用法律明显错误。1.博白县政府一审未提交证据，坤鑫房地产公司提交的证据不能充分证实博白县政府的征地行为和程序合法。2.博白县政府在征地方案申请审批前和批准征地后均未履行被征收土地情况的调查核实程序，也没有组织被征收人进行签字确认，导致林永辉等人被征收土地面积由0.274亩变成133平方米，数量上有巨大出入。林永辉提交的土地承包使用证及林屋队队长的证词可证明土地面积。3.博白县政府未依法履行发布预征地公告、征收土地公告、征地补偿安置方案公告，未告知被征收人有权提出听证申请，程序严重违法。4.坤鑫房地产公司与被诉的征地行为没有法律上的直接利害关系，不是本案的适格第三人，不应参加诉讼。请求撤销一、二审判决，确认博白县政府征收其弯肚田0.274亩水田的行为违法。
博白县政府答辩称：1.根据土地管理法及其实施条例的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，林永辉等人不是林屋村民小组的法定代表人，不具有本案原告资格。2.一、二审判决认定事实及适用法律正确。博白县政府在一审中虽未提供有关证据，但坤鑫房地产公司已经提供证据证明征地的合法性，博白县政府在二审亦提供证据，而且征地相关信息可以在政府信息网上查询。征地程序合法，进行了现场勘测和调查。该项目征地涉及232户，除林永辉户外均领取了补偿费，征用村集体部分共有集体土地涉及114人也已足额领取补偿款，按村民小组分配。3.博白县政府已依法发布预征地公告、征收土地公告、征地补偿安置方案公告。4.坤鑫房地产公司与本案有直接利害关系，可作为本案第三人参加诉讼。请求驳回林永辉等人的再审申请。
坤鑫房地产公司未提交书面答辩意见。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，当事人提起行政诉讼，其诉讼请求应当是明确和具体的，要指向具体的行政行为。以征收土地行为为例，根据我国土地管理法及相关法律法规的规定，征收土地行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门。人民法院受理请求确认征地违法的案件，应当要求原告明确对征收土地过程中的哪一个行为提起行政诉讼，笼统以征地行为违法作为诉讼请求提起诉讼的，属于没有明确的诉讼请求的情形，经释明当事人拒不予以明确的，应当裁定不予立案或者驳回起诉。本案中，林永辉等人的诉讼请求为确认博白县政府征用土地的行为违法，就属于诉讼请求不明确的情况，一、二审均未予以释明，程序上确有不当，本院予以指正。结合林永辉等人在一审中提交的起诉状中陈述的“事实和理由”，其所诉的行政行为主要包括三项，即“被告征地没有征求原告意见;被告不公开征地用途、征地方案;被告征地用于房地产开发”。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。二审业已查明，博白县政府于2012年3月27日公布征收土地公告及征地补偿安置方案公告，将征收土地用途及征收补偿方案在被征收土地所在地进行了公告，并组成工作组对被征收土地进行调查和测量，听取被征收土地的集体经济组织和农民的意见。至于案涉的征收土地行为是否出于公共利益的需要，二审也进行了评判，征收涉案土地系用于建设农贸综合市场工程建设项目，具有公共利益性质。对于林永辉等人提出的诉讼请求，一、二审对被诉行为进行审查并确认其合法性，判决驳回林永辉等人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
林永辉等人主张博白县政府一审未提交证据，坤鑫房地产公司提交的证据不能充分证实博白县政府的征地行为和程序合法，对此问题二审判决已作详细论述，对其观点予以否定，本院亦予认可。林永辉等人另主张博白县政府存在未履行对被征收土地情况的调查核实，导致其被征收土地面积存在出入，未依法履行发布预征地公告、征收土地公告、征地补偿安置方案公告，未告知被征收人有权提出听证申请等程序性违法事项，均与一、二审查明的事实相悖，且并未提供任何证据予以证明，本院不予采信。林永辉等人还主张坤鑫房地产公司不是本案的适格第三人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，坤鑫房地产公司在征地实施过程中对林永辉等人的土地进行了填满，该土地亦在征地范围内，因此坤鑫房地产公司与本案被诉的征地行为具有利害关系，可以作为第三人参加诉讼。林永辉等人的该项主张亦缺乏事实根据，本院不予支持。
综上，林永辉等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回林永辉、林绍文、钱应秀、林海东的再审申请。
审 判 长 熊俊勇审 判 员 张颖新审 判 员 龚 斌二〇一七年九月二十七日法官助理 牛延佳书 记 员 余逸纯
