经济适用房是指由国家批准，在免除土地出让金的基础上，并给开发商一定的信贷优惠，由开发商建立的提供给中低收入阶层的保障性住房。它是具有社会福利性质的住房，其目的是解决中低收入群体的住房困难问题。目前，我国对经济适用房再次转让给他人的买卖合同是否有效在审判实践中争议较大。本文作者主要同意合同有效说，并就此展开了讨论。
文/王林清 最高人民法院民一庭法官
郭燕枝 北京市第一中级人民法院审判委员会委员、民一庭庭长
杨心忠 最高人民法院审判监督庭法官
本文节选自《房屋买卖合同纠纷裁判思路与裁判规则》


经济适用房是指由国家批准，在免除土地出让金的基础上，并给开发商一定的信贷优惠，由开发商建立的提供给中低收入阶层的保障性住房。由国家各级政府招募房地产开发公司或者集资建房单位修建，以微利（一般以3%）的利润向城镇中低收入群体出售的半商品性住房。它是具有社会福利性质的住房，其目的是解决中低收入群体的住房困难问题。经济适用房的概念从不同的角度有不同的理解，归纳起来有以下几点：


首先，从成本的构成角度看，经济适用房比普通的商品房要低很多，因为政府为了限制经济适用房的房价，免去了开发经济适用房所必需的土地出让金，对相关的行政收费进行减免，还在银行信贷方面给予优惠，因此经济适用房的房价会比商品房便宜。其次，从针对的对象来看，经济适用房主要面向的是中低收入群体，具有保障性和福利性的特点。再次，从建设方式的角度看，经济适用房由房地产企业开发、政府委托统建、单位自建及合作建设，建设方式多样化，一般来说委托统建的方式比较普遍。最后，从居民的经济承受能力的角度看，政府对中低收入群体进行补助后，是中低收入家庭可以消费得起的住宅。


在二手经济适用住房买卖合同纠纷中，出售经济适用住房的一方为原告的，其诉讼请求多以要求确认合同无效为其诉讼主张，根本目的是通过对合同效力的否定达到将已交付给买方的经济适用住房返还己方。而购买经济适用住房的一方的诉辩主张多以要求对方继续履行已达成的协议，履行配合房产过户的义务。主张合同无效要求返还房屋一方当事人通常的理由是：（1）经济适用房为夫妻共同财产，一方未经他方同意擅自处分夫妻共同财产的行为无效。（2）双方达成的经济适用房买卖合同违反了《经济适用住房管理办法》中“购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易”的规定，属违反法律法规的强制性规定，合同无效。（3）双方签订的经济适用住房买卖合同违反了国家经济适用住房的政策性规定，损害社会公共利益，合同应当认定为无效。


虽然主张认定合同无效的理由不同，但焦点问题是双方签订的经济适用住房买卖合同的效力问题。我们认为，发生此类纠纷的原因主要有两方面：


一是全国大中城市连续几年房价快速上涨，经济适用住房原购买人在尚未取得产权证照期间内将房屋出售，待允许上市交易办理产权变更登记时，同类房屋的市场价格已经大幅高于双方原来的约定交易价格，有的甚至已经翻了几番。在巨大的利益驱动和心理落差下，原经济适用住房所有人多通过主张合同无效来实现拿回房产的目的。


二是经济适用住房作为我国住房制度改革进程中的产物，其相关制度虽然渐趋完善，但有些规定仍需进一步明确和细化，特别是对经济适用住房在购买5年内的产权性质没有一个明确的界定。《经济适用住房管理办法》第30条中虽有“购房人拥有有限产权”、“购买经济适用房住房不满5年，不得直接上市交易”的规定，但从第30条第2款、第3款规定的文义上理解，有限产权应当是对直接上市交易的一种概括性限制规定，并不能等同于物权制度中的所有权人对所有财产的处分权能，因为《物权法》明确了物权种类和内容由法律规定的物权法定的原则，而《经济适用住房管理办法》的规定尚不属于物权法定的范畴。故经济适用住房在限制上市交易期内的产权性质的不明确，也是此类纠纷产生的重要原因。


对经济适用房再次转让给他人的买卖合同是否有效在审判实践中争议较大。


第一种观点认为，此买卖合同无效。


完整的房地产产权应包括完整的房屋产权和完整的土地产权，权利主体应能够同时支配房与地。但是经济适用房建设用地由政府划拨，购房者支付的价款中包括房屋的价格不含土地价格，因此经济适用房的地权模糊且不完整，购房者只具有占有、使用、部分收益和一定程度的处分权能，[1] 由于房屋对土地的依赖和不可分割性，这使购房者对房屋产权的行使也受到了限制。同时经济适用房针对的对象是特定的，且需经合法程序才能认购，属于限制流通物，不能根据当事人意思自治进行自由买卖。


第二种观点认为，此买卖合同有效。


因为认定合同无效应当以法律、行政法规中的效力性强制性规定为依据，而目前我国没有法律、行政法规的强制性规定禁止转让已购经济适用住房，相关政策、规章的禁止性规定也都属于管理性的规定，不能作为认定合同无效的法律依据，并且认定合同无效能引起一系列法律后果，在审判和执行上均存在困难。


我们同意第二种观点。


目前，我国有关经济适用住房的相关规定以2007年原建设部等七部门发布的《经济适用住房管理办法》为主，辅以国务院各部委出台相关政策性文件中的政策性规定，如2010年《住房和城乡建设部关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》，但大多效力层级较低。在司法实践中，如何对待这些行政规章和政策性文件，认定二手经济适用住房买卖合同纠纷中是否可以适用或参考这些规章和文件，各地法院认识不一。有的法院直接将上述行政规章作为当事人双方违反法律法规的强制性规定的法律依据加以引用，我们认为这种法律援引不符合现行法律的规定，属适用法律不当。有的法院将双方当事人违反上述行政规章和政策性文件的规定认定为损害了社会公共利益，似乎并不违反现行法律的规定，但实体法律依据仍显不足。最高人民法院有观点认为，如果违反地方性法规或者行政规章将导致损害社会公共利益，则完全可以根据‘合同法》第52条第4项的规定，以损害公共利益为由确认合同无效。[2] 我们认为，上述观点对《合同法》第52条第4项的适用仍是建立在假定社会公共利益受到损害的前提下，但如何界定构成损害了社会公共利益，这个标准还值得商榷。


在司法实践中还应当考虑的一个客观情况是，我国经济适用住房建设开始于20世纪90年代，而关于经济适用住房的规定在2007年《经济适用住房管理办法》实施后才相对趋于完善的。考虑到经济适用住房开建之初对购买者准入制度、交易管理等规定并不完善、不严格，且法律文件不应当具有追溯既往的效力，以现行的经济适用住房相关行政规章和政策性文件来认定管理办法实施前的交易行为损害了社会公共利益，似乎对交易双方过于苛刻。当然还应当看到经济适用房是享受国家多项优惠政策的一种保障性住房，现阶段已经明确体现出很强的政策性、保障性和针对性，如何在司法实践中既实现当事人双方利益平衡，又能使国家这项利民政策落到实处，避免经济适用住房成为部分人牟利的工具，造成社会分配不公，这在国家政策层面、法律层面乃至司法实践领域仍是一个难点。


北京市高级人民法院于2010年出台的《关于审理房屋买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的指导意见（试行）》，对于二手经济适用住房买卖合同效力的认定和认定后的处理方式值得借鉴。该指导意见根据北京市政府出台的政策性文件《关于已购经适房上市交易的有关通知》，确定了2008年4月11日作为二手经济适用住房买卖合同效力认定的“分水岭”，将限制上市交易期内转让已购经济适用住房作为认定合同无效的一般原则，同时结合经济适用住房发展历程中的实际情况实行“老房老政策、新房新政策”。对于“老房”，在一定条件下可以认定买卖合同有效。对于“新房”，满5年后上市出售时，应根据原购买经济适用住房时的价格和出售时同地段房屋状况基本相似商品房价差的70%补交土地收益等价款。这种较高比例补交土地收益的政策，对利用经济适用住房牟利的行为起到一定的抑制作用。该指导意见虽未触及经济适用住房在限制上市交易期内的所有权问题，但其中一些规定，如确认合同无效后在认定买受人损失数额时应当综合考虑房屋升值等因素的规定，对于目前解决此类纠纷、化解矛盾、维护交易双方利益公平有着十分重要现实意义，可谓是司法机关结合政府政策在司法实践上的一次有益探索。