一、人事仲裁与司法审判关系的实证调查
　　（一）人事仲裁与司法审判的受案衔接
　　1．人民法院与仲裁机构同期受案的比较
　　从人事仲裁与司法审判受案衔接的实际情形来看，进入司法审判程序的人事争议案件数量少，占人事争议仲裁受案总量的比率非常低。2003年至2005年，四川省各级仲裁委员会受理仲裁申请987件，其中调解处理（包括撤回申请）826件，裁决161件。人事争议仲裁裁决结案率仅16．3％。当事人在裁决后不服向人民法院提起诉讼的司法审判案件有56件，约占人事争议仲裁受案总量的5．7％。由此可以看出，从人事仲裁与司法审判受案衔接的实际情形来看，进入司法审判程序的人事争议案件数量少，占人事争议仲裁受案总量的比率非常低。
　　2．人民法院对人事争议案件的受理情况
　　实践中，人民法院受理人事争议案件出现了一些较为混乱的现象，在所调查的56件人事争议一审案件中，有13件将人事争议案件误列为“劳动争议”案件受理，有3件通过行政诉讼处理。此外，最高人民法院（2003）13号司法解释所确定的受案范围被突破，属于规定范围的“辞职、辞退、履行聘用合同”三类纠纷的仅27件，占受案总数的48％；其他人事争议案件29件，占受案总数的52％。
　　（二）人事仲裁与司法在审理方面的衔接
　　1．组织形式
　　在对2003年至2005年各级人事争议仲裁委员会审理的36件人事争议案件的抽样调查中，区、县仲裁委员会处理人事争议案件，采用仲裁庭的约有92％，地市仲裁委员会约占87％，省级仲裁委员会大约为90％。而司法审判中，基层人民法院审理人事争议案件，85％以上适用了简易程序，以独任审判的形式审理人事争议案件。
　　2．审理的对象
　　人民法院审理人事争议案件，是对当事人之间的争议进行审理，对是否支持当事人的诉讼请求进行裁决。而仲裁裁决并不属于司法审理的对象。仲裁裁决时认定的事实和证据，在司法审判中需要重新认定。在对46件人事争议司法审判案件（不含因调解或因超过申请仲裁时效被驳回结案的案件）的调查中，所有案件的证据都由法院重新认定。而仲裁裁决书仅仅是作为“该项人事争议经过前置程序”的证据使用。
　　3．法律政策适用
　　人事仲裁与司法审判在纠纷处理中面临着同样的困难——欠缺实体性法律规定，而相关政策规定又缺乏系统性。在对审判人员的调查中，审理此类案件适用法律的困难在于两个方面，一是缺乏可资适用的人事法律、法规；二是审判人员对人事政策不了解、不熟悉，适用《劳动法》及其司法解释的情况较多。
　　在46件人事争议司法审判案件（不含调解和因仲裁时效驳回结案的案件）中，适用法律政策的频率从多到少依次为：（1）劳动法及其司法解释（30．1％）；（2）人事部、劳动部制定的法规政策文件（14．7％）；（3）省级政府部门制定的人事管理文件（1．6％）；（4）最高人民法院法释（2003）13号司法解释（20．3％）；（5）事业单位制定的内部文件（20．3％）；（6）国务院颁布的条例（13％）。
　　（三）人事仲裁与司法执行的衔接
　　1．仲裁裁决的可执行性
　　由于事业单位同企业单位相比较，具有人员聘用程序的复杂、进人受编制数额限制以及以财产承担责任的能力较差等特点，当其在与工作人员发生的辞职、辞退、养老保险待遇等人事争议中，一旦被裁决恢复与工作人员的聘用关系或者为工作人员缴纳养老保险费用，在实践中往往出现以下情况，即该事业单位即使主观上想要履行仲裁裁决但在客观上也很困难，更何况在其主观上不愿履行的情况下，法院执行就更不容易。
　　2．执行中对仲裁裁决的审查
　　根据民诉法第217条规定，被申请人提出证据证明仲裁裁决适用法律确有错误的，经合议庭审查核实，裁定不予执行。由于人事争议案件“无律可用”，代之而大量存在的是各种地方性法规、规章、规定以及人事政策等规范性文件，加之法院在执行中组成的审查合议庭不同于审判合议庭，往往具有临时性的特点，其在客观上无法充分了解和掌握这些规范性文件，进而给正确审查认定造成了困难。
　　二、人事仲裁与司法审判关系存在的问题及原因
　　（一）人事仲裁与司法审判关系存在的问题
　　1．受案衔接不顺畅
　　（1）人事仲裁与劳动仲裁受案范围界定不明。从实证调查看，人事仲裁与劳动仲裁在受案上出现分歧，人民法院不时将人事争议作为劳动争议处理等等。这些问题有裁判人员认识上的原因，但根本的原因在于当前对两种争议处理的规定存有交叉，两者受案范围界定不清晰。
　　（2）人事仲裁受案主体范围不合理、不明晰。人事争议的受案范围是由人事部《人事争议处理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第2条规定，其不合理之处在于，一些争议，如行政机关与公务员之间的争议，企业与专业技术人员、管理人员之间的争议，在性质上已不属于人事争议，如却被列为人事争议受案范围。
　　（3）司法审判与人事仲裁尚未形成统一的受案范围。《暂行规定》所规定的人事仲裁的受案范围大于诉讼的受案范围。并且，根据国务院有关通知的纳入人事争议受案范围的“因公开招聘、聘用程序、未聘安置等引发的争议”也未纳入诉讼受案范围。
　　2．程序衔接不对称
　　（1）证据制度衔接不畅。证据制度衔接不畅，主要表现在两方面：一是两者实行的举证责任原则不统一，人事仲裁实行“谁主张、谁举证”的举证责任原则，而法院审理人事争议案件时，则部分地参考了审理劳动争议案件的举证责任倒置规则；二是证据认定的标准不统一。证据制度衔接不畅，使人事仲裁与法院认定事实的标准不一致，可能导致两者对同一案件的处理结果相差甚远，甚至相互冲突。
　　（2）仲裁程序与诉讼程序之间缺乏连接。人事仲裁与诉讼分别以各自的程序对人事争议进行审理，仲裁程序与诉讼程序被完全割裂，没有形成一种有效连接关系。仲裁程序中认定的证据和事实，在诉讼程序中需重新认定。在所调查的46件人事争议司法审判案件（不含调解和因仲裁时效驳回结案的案件）中，所有案件的证据都由法院重新认定，而仲裁裁决书仅仅是作为“该项人事争议经过前置程序”的证据使用，造成纠纷解决资源的浪费。
　　3．实体衔接错位
　　人事仲裁与司法审判适用的实体依据出现了错位。首先，人事方面的规定及政策不统一、不完善。就实体依据而言，目前处理人事争议基本上“无律可用”，代之而大量存在的是各种地方性法规、规章以及人事政策等规范性文件。由于缺乏统一立法，人事方面的规范性文件名目繁多，内容不统一甚至互相抵触，导致仲裁员和司法人员一方面无法充分了解和掌握这些规定，另一方面容易出现适用不统一的问题。其次，人事仲裁与法院适用法律依据不统一。从实证调查的情况看，当前人事仲裁基本上是依据人事规定和各地的政策文件来处理争议，而人民法院主要依据劳动法以及相关司法解释裁判案件。由此而来，人事仲裁与司法审判往往对同一问题出现不同的裁判结果。
　　4．执行衔接弱化
　　人事仲裁与司法执行衔接的弱化，主要表现在：第一、部分人事仲裁裁决及生效调解书不具有执行效力。最高法院2003（13）号司法解释规定，对人事仲裁机构作出的人事争议仲裁裁决，当事人可以向人民法院申请执行的。同时该司法解释规定，“人事争议”是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。从以上规定内容看，执行受案范围与人事争议诉讼受案范围一致，限于“辞职、辞退及履行聘用合同”。由于人事仲裁在受案范围上宽于诉讼，导致部分仲裁裁决不具有执行效力。同时，人事仲裁机构作出的调解是否具有强制执行力，尚无明确规定。由此，一部分当事人的权利难以得到最终实现，仲裁裁决的权威性和公信力受到质疑。第二、对具有人身性质的仲裁裁决缺乏执行措施的规定。具有人身性质的仲裁裁决，如恢复聘用关系等，由于缺乏相应执行措施的规定，当事业单位拒不执行这类裁决时，法院缺乏有效执行措施，使当事人的权利不能及时得到实现。
　　（二）人事仲裁与司法审判关系存在问题的原因分析
　　1．制度预设不明
　　（1）人事仲裁的性质不明
　　人事仲裁制度究竟应是行政性的纠纷解决机制，还是民间性的纠纷解决机制，缺乏明确的定位。人事仲裁制度建立之时，在仲裁机构性质上借鉴了劳动争议仲裁制度，在仲裁程序上则借鉴了商事仲裁制度，使人事仲裁既具有行政性又具有自治性，其在性质上究竟属于行政性的纠纷解决机制，还是民间性的纠纷解决机制，定位不是很明晰，由此影响到人事仲裁与司法审判衔接关系的合理化，导致运行机制出现较大的障碍。
　　（2）人事仲裁与司法审判关系定位不明
　　现行人事争议处理机制包括人事争议仲裁与诉讼及其相互衔接机制。但在人事争议处理机制建立之初，仅有人事仲裁制度而没有人事争议诉讼，也就不存在两者衔接的问题。而在2003年将人事争议纳入诉讼后，比照劳动争议处理机制的衔接方式，仲裁与诉讼建立了“一裁两审”的衔接机制。就最高法院的司法解释的规定看，其内容比较简单，对程序和实体衔接等问题并未作出详细规定，使人事仲裁与诉讼仅在形式上实现了衔接，但实质上衔接并不顺畅，受案、程序、实体及执行等方面的衔接均存在障碍和困难。这不仅反映出立法对衔接措施规定得不完善，更反映出立法对两者之间关系定位的不明晰。
　　2．欠缺法律依据
　　我国《立法法》明确规定：“下列事项只能制定法律……（九）诉讼和仲裁制度……”。根据该规定，制定仲裁和诉讼制度只能采取法律的形式，人事争议仲裁与诉讼制度应当通过法律来确立。但实际情况是，人事仲裁制度建立于《立法法》实施之前，在建立之时，人事仲裁制度被作为人事制度的一部分，由人事部制定《暂行办法》予以创设；人事争议诉讼，由最高法院的2003（13）号司法解释所规定。由此，处理人事争议的最高效力依据就是人事部的规章及最高法院的司法解释，而规章与司法解释均不是法律。由于人事仲裁欠缺法律层面的依据，为适应公正解决人事争议的需要，全国共有28个省（市）制定了人事争议仲裁地方性法规和规章，由此导致各地实践差别也比较大。
　　3．改革中的过渡性
　　人事仲裁机制是在我国人事制度改革的宏观社会背景下应运而生。现行的人事争议仲裁机制是在人事管理制度改革的背景下，借鉴民商仲裁、劳动争议仲裁和其他相关仲裁制度经验和做法的基础上，结合我国干部人事管理特点建立起来的。由此而来，人事仲裁机制的初步发展不可避免地带有改革中的过渡性和临时性。而这种过渡性、临时性，使得人事仲裁机制的功能、定位、指导思想、基本原则、制度内涵乃至于机制设计等诸多方面，既缺乏明确性和稳定性，又难以真正适应实践的发展与变化，这正是人事仲裁与司法审判的现存关系存在诸多问题的实质性成因。
　　三、人事仲裁与司法审判关系的完善
　　（一）人事仲裁与司法审判关系的理论澄清
　　1．人事仲裁的性质
　　对人事仲裁性质进行定位，应在多元化纠纷解决机制（即ADR）中，明确其应有的法律属性和法律地位。那么，它应当是什么性质的诉讼外纠纷解决机制，应具有什么样的裁决机构和程序呢？
　　首先，我国目前的诉讼外纠纷解决大多根据主持纠纷解决主体的性质，分为行政性的和民间性的。行政性ADR是由行政机关或附属于行政机关的机构对纠纷进行处理的方式。民间性ADR是由民间团体或组织处理纠纷的方式，既包括民间自发成立的纠纷解决组织，也包括由政府或司法机关组建的民间纠纷解决机构。按照人事仲裁制度的设立目的，人事仲裁应当具备化解矛盾，保障人事制度改革顺利进行的功能。人事仲裁若要实现其功能，在裁决机构性质上，应当采行政性ADR。事业单位人事关系具有很强的行政性和政策性，而行政性ADR的裁决机构因享有一定行政资源，在争议处理方式上更加灵活多样，具有民间性ADR不可比拟的优势。
　　其次，需明确裁决程序应有的性质。建立人事仲裁机制，旨在有效维护用人单位和个人的合法权益。要实现此目的，人事仲裁机制应当符合“公正与效率”的要求。从程序正义来看，诉讼程序是最规范、最严格的程序。人事仲裁程序要实现宗旨，需要适当汲取诉讼程序中的基本要素，并体现出诉讼外纠纷解决机制在程序上的灵活性、便捷性。因此，人事仲裁的程序应当具有准司法性质。
　　从以上分析可见，人事仲裁在性质上应属一种新型的行政性ADR。裁决机构具有行政性，但其行使的是裁判权而非行政权，并表现为居中独立裁判。
　　2．人事仲裁与司法审判关系的性质
　　人事仲裁与司法审判，在性质上都是纠纷解决机制。一个是诉讼外纠纷解决机制，一个是诉讼解决机制。两者的关系是诉讼外纠纷解决机制与诉讼的关系。在多元化纠纷解决机制下，人事仲裁与司法审判之间的关系应当是，人事仲裁发挥主要作用，司法审判实施必要的引导和监督。
　　第一，人事仲裁应在处理人事争议中发挥主要作用。首先，从争议主体角度讲，人事仲裁机制更能满足主体的需要。在某种程度上，纠纷主体的社会特征，如主体之间的关系距离，会影响到纠纷主体对纠纷解决方式的选择。[1]通常情况下，纠纷主体间的关系距离越近，更愿意选择诉讼外纠纷解决机制，而关系距离越远，越愿意选择诉讼解决纠纷。人事争议的基础是人事关系，其具有很强的“从属性”和“人身依附性”，当事人通常更愿意选择诉讼外纠纷解决机制。其次，从争议涉及的法律关系而言，人事仲裁机构处理人事争议具有独特优势。目前我国推行人事制度改革仍处于初期阶段，人事争议作为人事改革推行中的一类特殊争议，往往不是单纯的法律纠纷，具有很强的行政性、综合性和复杂性。一方面，当前处理人事争议的实体依据，主要是国家和地方各级人大和政府的人事规定和政策。人事仲裁机构比法院更熟悉和了解人事政策，能更好地运用人事政策化解纠纷。另一方面，人事仲裁机构因其行政性背景，在纠纷处理过程中其协调能力更强，易于得到相关部门的支持和配合。
　　第二，司法对人事仲裁进行监督。首先，人事仲裁机制，具有诉讼外纠纷解决机制所固有的一些缺点，如果缺乏司法的监督，裁决的公正性难以保证。其次，人事仲裁是我国人事改革中特有的一项制度，其建立的时间较短，因没有域外经验可资借鉴，目前还处于建立初期的不成熟阶段，司法应当加强对其引导和监督。
　　（二）完善衔接机制的具体建议
　　1．审理对象
　　人民法院对人事争议的审理应当是全面审理，既审查仲裁裁决，也审理当事人的争议，由此既符合诉讼监督人事仲裁的原理，又能保障当事人所享有的诉权。具体应遵循如下原则：一是法院的审理应针对当事人的诉讼请求进行，而不是对当事人之间的法律关系进行全面审理；二是法院不应审理当事人在仲裁阶段未提出的请求；三是除非有法定“新证据”外，法院不重新进行举证、质证，“新证据”应当是在仲裁阶段因客观原因不知道或未能收集到的证据；四是对仲裁阶段认定的事实当事人无争议的，法院可以直接予以确认。
　　2．受案衔接
　　（1）明确受案范围。人事仲裁的受案范围，包括主体范围和争议范围。关于人事仲裁受案的主体范围，应从如下两方面进行界定。首先，应明确界定人事争议的主体范围。在分类干部人事管理体制下，公务员争议产生于公务员管理关系，劳动争议产生于劳动关系，人事争议产生于事业单位人事关系。由此，人事争议的主体范围应当是事业单位与其工作人员。其次，具有事业单位编制的社会团体也试行人员聘用制度，其与工作人员之间的关系，在性质上与事业单位与工作人员之间的关系相近，两者之间的争议在性质上属于人事争议，应当纳入人事仲裁的受案范围。由此，人事争议的主体范围应当包括两类，一类是事业单位与其工作人员，一类是具有事业编制的社会团体与其工作人员。
　　关于人事仲裁受案的争议范围，首先，应扩大人事仲裁受案的争议范围。人事仲裁与诉讼均大大突破现行规定的受案范围，反映出现行受案范围已不能适应有效处理人事争议的需要。为此，为维护事业单位与个人的合法权益，保障事业单位人事制度改革的顺利进行，应当扩大人事仲裁受案的争议范围，除原有受案范围外，将涉及劳动权利义务或人事关系（聘用关系）变动的争议，如工资福利、社会保险、自动离职、退休、调动、开除等纳入受案范围。其次，国务院《通知》所规定受案争议范围，有些不宜纳入受案范围，如定期或聘期考核、未聘安置等。定期或聘期考核，属于事业单位内部行政管理的内容，不应当纳入人事仲裁处理；未聘安置是为保障事业单位人事制度改革顺利进行的配套措施之一，行政性与政策性很强，通过行政协调的方式处理效果会更好，人事仲裁作为法制化、规范化的纠纷处理方式，不宜处理这类争议。
　　（2）完善仲裁时效制度。现行规定所规定的仲裁时效是60日，与劳动仲裁的时效期间一致，其目的是促使当事人及时维护权利，及时恢复被破坏的人事关系，维护事业单位人事秩序；而且，该仲裁时效不适用中断、中止的规定。从调研结果看，大量的争议都因超过仲裁时效期间，导致原告的请求被驳回。仲裁时效与诉讼时效性质相同，均属于消灭时效，其实质在于限制民事权利，保护社会公共利益和社会经济秩序。因时效涉及对民事权利的限制，期间不能过短，否则与权利保护的法治原则相悖。为更好地保护当事人的权利，应当规定时效中断、中止制度，并将时效期间的起算点规定为“知道或应当知道权利被侵害时起”。最高法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》确立了劳动仲裁时效期间中断、中止制度，值得人事仲裁制度借鉴。
　　（3）统一受案范围。首先，人事仲裁受案范围内的人事争议，是具有平等性质的权利义务争议，对这些争议人民法院可以运用司法权进行裁决；其次，人事争议涉及事业单位工作人员的劳动权利及与劳动相关权利的保护，这些权利涉及到劳动者的基本人权，都应当纳入司法保护；再次，当事人享有的司法救济权，即诉权，是一项宪法性权利，不能以人事仲裁剥夺当事人的诉权。因此，人事仲裁的受案范围应全部纳入诉讼的受案范围。
　　4．程序衔接
　　人事仲裁与司法程序上的衔接，既要有利于维护仲裁的既判力，维护其权威性，也要有利于节约司法资源。为此，应从如下几个方面进行完善。
　　（1）审判组织形式的衔接。人事仲裁主要以仲裁庭形式审理人事争议，诉讼是对人事仲裁的监督，如采取独任制审理，既不能体现对人事仲裁的尊重，而且也不利于进行正确而有效的监督，因此，对人事争议审理在审判组织上应实行合议庭制度。（2）证据规则的衔接。首先，举证责任分配原则进行衔接，即人事仲裁与诉讼应实行相同的举证责任分配原则。民事诉讼法的举证责任原则是“谁主张，谁举证”，因人事关系的特殊性，需借鉴审理劳动争议案件的举证责任制度，即谁主张谁举证是原则，部分争议举证责任倒置是例外。其次，证据的认证制度要进行衔接，即仲裁要实行民事诉讼中的证据认证制度，以保证两项机制间认定事实的标准是一致的。
　　5．实体衔接
　　完善人事仲裁与实体依据上的衔接，两者适用实体法应保持一致，否则就可能出现两者裁判结果的不一致，既不利于当事人权利的保护，也容易损害仲裁的权威性。两者在适用实体依据上都应坚持如下原则：第一、在现行人事法律法规欠缺的情况下，首先要依据人事规定和政策；第二、在人事规定和政策不明或缺乏规定时，依据劳动法的相关规定；第三、在劳动法也缺乏相关规定时，依据法律精神和原则裁判。
　　6．执行衔接
　　完善人事仲裁与裁决执行上的衔接，应当从如下两方面进行。第一，对发生法律效力的调解及裁决，均应赋予其司法强制执行力。仲裁裁决或调解若缺乏强制执行保障，裁决书变成一纸空文，不仅当事人的权利得不到保障和实现，仲裁的权威性更是无从谈起，矛盾的化解与社会关系的和谐也难以实现。第二，完善涉及人身性质裁决的执行措施。涉及人身性质的裁决，如维持人事关系（聘用关系）等涉及到身份关系的恢复，其执行可分为两种情形：第一种情形是如果被执行人是事业单位，其已通过审批程序单方解除了人事关系（聘用关系）的，该关系的恢复要通过其上级主管机关批准，法院可向其主管部门发出协助执行通知书，在事业单位依据裁决或判决提出申请的前提下，要求主管部门协助执行；如果事业单位只是单方解除了关系但未报审批的，则应由事业单位自行恢复人事关系（聘用关系）。如事业单位拒不执行裁决或判决的，不给工作人员安排工作发放工资的，根据《民事诉讼法》的规定，人民法院可对其实施罚款；或者强制执行事业单位应当发放的工资给个人。第二种情形是，当被执行人是个人时，如不准予辞职或辞聘，个人不履行生效裁判，不从事单位安排的工作或分配的任务，则法院可以对其实施罚款。