关于城市化进程中集体土地上房屋买卖纠纷法律适用问题的调研报告
发布时间：2013-08-08 10:48:57 打印 字号： 大 | 中 | 小
山东省高级人民法院民一庭、威海中院、济南中院
城市化是一个国家和地区经济社会发展的重要标志，也是人类社会走向文明进步不可逾越的历史阶段。 近年来我省城市化水平稳步提高,平均年增长1.07个百分点，2010年全省城市化水平已超过50%，半岛城市群城市化水平已超过60%。 城市化是由社会生产力的变化所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程。我国城市化进程的推进意味着由农村生产生活方式向城市生产生活方式的嬗变与发展。随着农村城市化进程的加快，农村集体土地上权利群的利用与保护问题不断凸显，以城中村改造、小产权房及农村宅基地房屋买卖纠纷为代表的涉农产权纠纷迅速增加，一定程度上影响了农村城市化、现代化目标的实现。深入总结和剖析上述问题产生的背景和原因，对于解决纠纷，推进城市化进程的健康发展具有重要的理论和实践意义。
一、坚持正确处理城市化进程中集体土地上房屋买卖纠纷的原则
随着城市化进程的快速推进，集体土地上房屋买卖行为日益增多，纠纷也层出不穷。在目前法律法规尚不完善的情况下，要妥善处理好该类纠纷，促进城镇化和新农村建设，均衡好各方利益，就必须坚持正确的处理原则。
（一）坚持推动城市化进程和维护农村稳定发展相结合的原则。既要维护合法的农村房屋买卖关系，促进农村房屋的正常流转，为合法的城市拆迁提供保障，推动城市化进程，又要认识到我国是一个有着十多亿人口的农业大国，农村集体土地便是农民立命安身的根本。同时，当前我国农村社会保障水平较低，还不具备放开农村房屋买卖和农村宅基地流转的条件。放开宅基地流转不仅与现行立法相悖，且不利于农村社会稳定。因此，对于未按规定转让集体土地上房屋的，要依法确认无效，杜绝擅自流转农村宅基地行为的发生。
（二）坚持法律与政策相结合的原则。目前，关于农村房屋买卖的法律、法规不完备，但该类纠纷政策性强，有关的政策不断出台。这就需要我们在审理这类案件中，遵循“有法依法、无法依政策”的原则，在法律、法规没有规定时，可以国家政策为补充，作为农村房屋买卖纠纷的裁判依据。对农村房屋买卖行为违反法律、法规和政策性规定、精神的，应当依法认定合同无效，不具有法律约束力。对政策方面的要求虽不导致合同无效，但可能影响合同在客观上无法继续履行，可判决解除合同，驳回受让方要求继续履行合同的诉讼请求。
（三）坚持分类适用和区别对待相结合的原则。农村房屋买卖合同纠纷的情况多种多样，应根据每一纠纷发生的时间、合同标的、合同主体分门别类进行处理。一是区别纠纷发生的不同历史时期。要按照“法不溯及既往”的原则，严格按照纠纷发生时的法律政策处理纠纷，对于按当时的法律政策规定允许流转的宅基地和房屋，不宜轻易确认合同无效。二是区分合同的不同标的、不同主体。目前我国农村房屋买卖合同纠纷按合同标的分类可分为农村宅基地上房屋的买卖和农村集体土地上小产权房的买卖，按合同主体可分为本集体经济组织成员之间和非本集体经济组织成员之间农村房屋买卖合同。因合同标的、主体的不同，所涉及的相关法律法规、政策也不同。因此，我们在适用法律处理农村房屋买卖合同纠纷时，就必须首先对纠纷进行归类，再根据不同的类型适用不同的法律规定。
（四）坚持维护诚信和利益均衡相结合的原则。要尊重当事人意思自治、维护交易安全，坚持当事人契约自由的理念，不轻易认定合同无效。坚持制裁不守信用、不守合同的一方，保护诚实守信一方的合法权益。对于未损害集体的利益，未违背法律、法规的强制性规定的，应确认合同有效，避免司法裁判权被恶意反悔逐利者利用。在确认合同无效后，要妥善解决相关的利益冲突和矛盾，全面考虑合同无效对双方当事人的利益影响，尤其是出卖人因土地升值或拆迁补偿所获利益与买受人因房屋现值和原买卖差价造成的损失。对于买受人已经翻建、扩建房屋的，应对其添附价值进行补偿。在判决返还、腾退房屋的同时，应妥善安置房屋买受人，为其留出合理的腾退时间。
二、农村宅基地上房屋买卖纠纷中的主要问题及解决思路
本报告所称农村宅基地上房屋，是指农民在其拥有合法使用权的宅基地上所建并享有所有权的房屋。随着经济的发展，农民往往将其在宅基地上所建房屋出售与他人。购买者中有的是本村或外村村民,还有的则是城镇居民,在类似的房屋买卖中产生的纠纷也较多。
（一）农村宅基地上房屋买卖合同效力
审判实践中对于农村宅基地上房屋买卖合同效力的认定及处理，全国各地法院的分歧较大，存在“同案不同判”现象。一是“无效” 处理模式。有的法院将此类合同一律认定为无效，如北京高院下发的《关于农村私有房屋买卖纠纷合同效力的认定及处理原则研讨会会议纪要》（京高法〔2004〕391号）认为，房屋买卖必然涉及宅基地买卖，而宅基地买卖是我国法律、行政法规所禁止的，进而认定农村房屋买卖合同应为无效。二是“有效”处理模式。如浙江高院下发的《关于审理房屋纠纷案件研讨会纪要》（浙高法〔1992〕82号）规定：“买卖农村的私有房屋，如双方自愿并立有契约，买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认定买卖关系有效，但应着其补办有关手续。”江苏高院《关于审理房地产案件若干问题的意见》也特此态度。三是以“无效为原则、以有效为例外”处理模式。如山东高院下发的《全省民事审判工作座谈会纪要》（鲁高法〔2005〕201号）规定：“农村私有房屋买卖合同的效力应以认定无效为原则，以认定有效为例外。只有房屋买卖的双方均是同一集体经济组织的成员的，可以认定合同有效。”
我们认为，对与农村宅基地上房屋买卖行为，只要不是在同一集体经济组织的成员之间进行的，都应当认定为无效。根据购房人的身份将交易行为分为同一集体经济组织成员买卖房屋和本集体经济组织以外人员买卖房屋两种基本类型，进而研讨其效力。
1、同一集体经济组织成员买卖房屋的法律效力
关于同一集体经济组织成员之间买卖农村宅基地房屋的法律效力,因为受交易主体的身份和土地权利的影响较少,其效力相对明确,凡符合一般房屋买卖合同有效要件的应当认定合同有效。
2、本集体经济组织以外人员买卖房屋的法律效力
本集体经济组织以外人员分为其他集体经济组织成员和城镇居民两种情况。这两种情况虽买卖主体不同，但合同法律效力并无差异。
（1）关于本集体经济组织以外的其他集体经济组织成员购买农村宅基地和房屋的效力问题。该类问题应当如何处理，法律未明确规定。由于农村宅基地具有极强的福利和保障性质，且是本集体经济组织成员无偿取得的，由此，取得宅基地使用权的主体应当限于本集体经济组织成员，否则将会扰乱现行的集体土地管理秩序和农村经济管理体制，开禁宅基地交易可能导致社会强势群体对农村利益的侵蚀。在宅基地分配仍具有社会保障性质的情况下，贸然允许宅基地交易，将导致宅基地的兼并，影响社会秩序和稳定。因此，对本集体经济组织之外的村民购买本集体经济组织成员的宅基地和房屋的，原则上也应当确认为无效。
（2）关于城镇居民购买农村宅基地房屋的效力问题。宅基地使用权是我国农村集体经济组织成员享有的一项用益物权，与物权人特定的身份具有密切的联系。对于城镇居民买卖建立于集体所有土地之上的宅基地使用权的问题，我国法律包括物权法均没有明确规定，因此应当适用国家有关政策的规定进行裁判。国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理，严禁炒卖土地的通知的》第2条第2款规定：“农村的住宅不得向城市居民出售”；2004年12月24日国务院在《关于深化改革严格土地管理的规定》中再次强调，“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。 2011年11月10 日，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第10条规定：“对于借户籍管理制度改革或者擅自通过‘村改居’等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或‘小产权房’等违法用地，不得登记发证。”可见，国家现行政策明确规定禁止城镇居民在农村购买宅基地或者地上建筑物，因此，应当认定城镇居民和农村居民之间签订的房屋或者宅基地的买卖合同为无效合同，不支持城镇居民要求在农村购买宅基地或者房屋的诉讼请求。
3、应确定为有效的例外情形
其他集体经济组织成员、城镇居民购买农村宅基地房屋合同原则无效,但不排除在例外的特殊情况下认定此类交易合同有效，维护其合同效力。
（1）出卖人将宅基地上所建房屋卖与其他集体经济组织成员、城镇居民前或同时,该房屋所占该宅基地因征收已转为国有土地,原为农民身份的出卖人也转为城镇居民的,则宅基地性质已经发生转变的,可以认定买卖房屋有效。此种情况下，土地性质已发生转变，认定合同无效的障碍已消除，应认定合同有效。
（2）购买农村私有房屋后,如果所买的房屋已经有批准权的机关批准和当地的集体经济组织同意,办理了房屋所有权和宅基地使用权产权变动手续,并取得合法权属证书的,可以认定买卖房屋合同有效。因为行政机关已经对房屋和土地权属的变更作出了行政许可，亦应认定合同有效。
（3）买受人虽系其他集体经济组织成员、城镇居民,但其配偶或父母、子女为购买房屋所在地集体经济组织成员,且在购买房屋时系家庭成员共同出资,也为共同居住的,村集体经济组织同意其买卖合同内容的,可以依法认定为家庭共同购买的,买卖房屋合同有效。此种情况下，可以视为系同一集体经济组织成员之间买卖农村宅基地房屋，合同有效。
（4）在1999年1月1日《土地管理法》修订之前,农村村民将房屋转让给回乡落户的干部、职工、退伍军人以及华侨、港澳同胞的，应当认定买卖房屋合同有效。根据1986年《土地管理法》及1999年1月4日发布的《土地管理法实施条例》第27条规定，回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞，需要使用集体所有的土地建住宅的，依照《土地管理法》规定的农民申请宅基地的程序办理。虽1999年1月1日修订的《土地管理法》制定的《土地管理法实施条例》（1999年1月1日发布）将此条删除，但根据“法不溯既往”的原则，1999年1月1日前农村村民将房屋转让给回乡落户的干部、职工、退伍军人以及华侨、港澳同胞的，应当认定买卖房屋合同有效。
（5）对同一房屋经多次买卖、转让的效力，可以依据最后一手的身份和交易情况，结合前述原则进行判断认定。如果最后一手的买受人系本集体经济组织成员的，视为宅基地并未流转给本集体经济组织以外的人，不违反法律、政策的禁止性规定，合同有效。
（二）合同无效后的房屋返还及添附物处理
在农村宅基地房屋买卖合同被确认无效的情况下，应正确适用关于合同无效法律后果的法律规定及民法的公平原则、诚实信用原则，合理确定当事人的民事责任，妥善裁处纠纷。
1、 关于合同无效后的房屋返还问题
合同无效，合同一方因该合同无效取得的财产应返还合同相对方，这是合同法第58条关于无效合同处理的原则性做法。所以，法院在判决农村房屋买卖合同无效的同时，也判决了房屋和房款的返还，这种做法比较普遍。但在司法实践中，有的法院认为，在处理买卖合同无效的后果时，应以维持交易现状而不互相返还为一般原则，以相互返还、恢复交易前状态为例外。
我们认为，合同无效后买受人购买的房屋应当返还。首先，合同无效后所有物的返还属物权的一种保护方式，其范围应为受领给付时的价值额，因为合同无效导致双方所取得权利的基础已经不复存在。其次，返还财产的目的是将因合同无效而在双方当事人之间产生的财产关系恢复到没有合同关系之前的状态，消除双方当事人之间在财产关系上所造成的影响。第三，合同法上所指的“没有必要返还”，是指原物虽存在，如果返还原物会加重当事人的经济损失，造成资源浪费，不符合客观经济规律，则采用折价补偿救济方式的情形。而农村房屋买卖合同无效的房屋返还不会加重当事人的经济损失，造成资源浪费，也不适宜采用折价赔偿的方式替代返还房屋。再次，若房屋出卖方利用现行规范对合同的否定评价达到其恶意反悔逐利的目的，可在合同无效的过错责任分配的裁量上将诚实信用原则作为司法裁判的重要价值取向，以矫正确认合同无效判决返还带来的利益失衡问题。
2、关于合同无效后的房屋添附物处理问题
在现实生活中，房屋买受人通常对其购买的房屋及其院落，按照自己居住和经营的需要进行装修、改造或者增建建筑物，相应会增加房屋的价值。上述装修、改造或者增建系由买受人出资、出力完成，因此对该添附物享有权益。但该添附物系附于出卖人的房屋之上，或者建于该集体土地之上，无法分离、搬迁，即使能分离、拆除，其价值也必然贬损，因此买受人应将添附物随原物一起返还给出卖人，由出卖人将添附物的价值补偿给买受人。添附物价值的确定，首先由双方当事人协商确定，协商不成的由法院委托有资质的房地产评估机构进行评估确定。
（三）合同无效后的损失赔偿
合同无效后的损失赔偿问题，是买卖双方在合同无效后争议的主要问题，也是双方利益得以均衡、纠纷得以妥善处理的关键。实践中，合同无效后的损失赔偿问题主要涉及以下几个问题。
1、 关于损失赔偿模式
当前，司法实践中主要存在两种损失赔偿模式。一是全部支持损失。二是部分支持买受方的损失。我们认为，合同无效后应当部分支持买受方的损失，且出卖人对合同无效负有主要责任。理由是：合同法规定，合同无效或被撤销后，有过错一方应赔偿对方因此所受的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。在农村房屋买卖合同中，因为农村房屋和宅基地为限制流通物，法律政策都有规定，对此买卖双方当事人都知道或者应当知道，故双方合同无效均有过错。但此类案件成讼多缘于土地增值以及因土地征用、房屋拆迁将获得补偿安置等原因，出卖人受利益驱动而起诉。因此，在合同无效的原因过错认定方面，可以认定出卖人对合同无效负有主要责任。
2、 关于损失赔偿范围
（1）农村宅基地房屋出卖人的损失范围。在农村宅基地房屋买卖合同中，一般来说，出卖人的损失就是买受人购买居住使用期间的使用费用，至于该损失的计算标准，主要是参照同样房屋出租的租赁费用进行确认。但我们认为，出卖人的房屋使用损失应与买受人的银行利息损失相抵进行处理，不应单独予以支持。
（2）农村宅基地房屋买受人的损失范围。在农村宅基地房屋买卖合同中，买受人因合同无效造成的损失范围如何认定，一直是一个争议较大的问题。我们认为，合同无效出卖人承担的是缔约过失责任，买受人的损失为信赖利益的损失，包括直接损失和间接损失。直接损失包括缔约费用、准备履行所支出的费用以及两项费用的利息；间接损失是受让人丧失与第三人另订同类合同的机会所产生的损失。在农村宅基地房屋买卖合同中，间接损失是指购买农村房屋的合同无效必然导致买受人丧失与其他人另订合同的机会，结果是买受人无法有因房屋价格上涨而带来的增值利益。这种增值利益应是将发生纠纷时房屋的市场价与双方买卖时的房价相抵减后的差额作为房屋增值利益，但房屋翻建或重建引起的房屋增值部分，应归属买受人。对于认定差价损失的时间点，则应从保护守约方的利益出发，以守约方的请求为基础，结合合同约定的履行期限届满之日、违约行为确定之日以及审理中房屋的涨跌情况等合理确定。如果买受人已入住，还应赔偿实际发生的搬迁费用。
3、关于损失赔偿过错责任的分配
农村宅基地房屋买卖合同无效，买卖双方各应承担多大责任，各地法院略有不同。1．上海。2004 年，上海市高级人民法院在《关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见》中规定，对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员，未经有关组织和部门批准，但合同已实际履行完毕，且购房人已实际居住使用该房屋的，若系争房屋已经拆迁或者已纳入拆迁范围的，应在扣除购房人的购房款后，充分考虑购房人重新购房的合理支出，由购房人与出卖人按比例取得补偿款，其分割比例一般可以考虑在 7:3 左右。2．北京。北京市第一中级人民法院审理的一起案件中，法院判决买受人向出卖人返还20％的拆迁补偿款。3．青岛。2006 年，青岛市中级人民法院在《关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件相关问题的意见》规定：“宅基地房屋买卖合同被确认无效后，依据合同取得的财产应予以返还。不能返还或没有必要返还的，应按照起诉之日宅基地房屋的评估价格折价补偿。合同无效双方均有过错，各自承担责任份额约为 50%”。
我们认为，农村房屋买卖合同无效中买卖双方各应承担的责任，应采取浮动责任 方式，即规定出卖人对合同无效负有主要责任的前提下，法官在可以视买卖具体情况适用不同责任比例。具体的责任比例应参考以下几个因素：第一，时间因素。国务院办公厅于1999 年 5 月 6 日发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》后城镇居民仍然购买农村房屋的，买受人应在50%以下承担相对较大的责任比例。同时，双方订立合同的时间越长，越能体现双方订立合同的目的，更深层次反映双方订立合同的善意，当出卖人为获利而违约时，其所承担的责任应更多。第二，购房目的。区分购买买受方农村房屋的原因是自住，还是投资，自住较投资所承担的责任应小。第三，政策因素。各地为了发展经济的需要，在不影响农村土地利用前提下，有时会适当放开部分农村房屋买卖。在这种情况下，出卖人应在50%以上承担相对较小的责任比例。
三、小产权房买卖纠纷中的主要问题及解决思路
本报告所称小产权房，是指在农村集体土地上进行房地产开发或者自建而成，尚未改变土地用途或取得土地权属证书或尚未改变土地性质、取得国有土地使用权证的房屋。它是相对于在城镇开发的、权属清晰、能办理权属登记并能给购房者颁发物权证书的住宅房屋而言的。按照目前小产权房的存在状态，主要有两类小产权房：第一类，因进行新农村建设、征地等原因重新安置村民，由集体经济组织在集体土地上集中建设农民住宅楼，原本用来安置本集体经济组织成员的房屋却被售与本集体经济组织以外的成员，这种在出售环节上出现问题的房屋拟称为“农民安置房”；第二类，在集体土地上成片开发的小产权房，这类小产权房拟称为“商业小产权房”。
（一）小产权房买卖合同的法律效力
1、效力认定的原则
关于小产权房房屋买卖合同的效力，在理论界和实务界存在合同有效和合同无效两种对立的观点，两种观点各有利弊。相对而言，认定合同有效则超出了我国当前农村集体土地流转制度的发展阶段，将会对我国土地政策产生极大冲击，将会对我国土地政策的改革和发展起到负面效应。我们认为，考虑到现行政策及公共利益，对于“农民安置房”的买卖，原则上认定无效，可以存在有效的例外情形，“商业小产权房”的买卖一律无效。
2、认定小产权房买卖合同有效的例外情形
对于“农民安置房”的买卖，以下前三种情形可认定有效：
（1）未取得迁入地农村集体经济组织所在地常住户的出嫁女、入赘男购买小产权房一定条件下认定为有效。农女嫁出后，在男方较为固定地生产、生活，并依赖于男方土地作为基本生活保障的，即使未取得嫁入地农村集体经济组织所在地常住户口，也可以认定其为嫁入地农村集体经济组织成员，在集体经济组织成员内的小产权房交易应当认定为有效。农女嫁出后，未在男方较为固定地生产、生活，户口仍在原集体经济组织，承包地亦未收回，其可以认定为出嫁地农村集体经济组织成员，在该农村集体经济组织成员内的小产权房交易应当认定为有效。农女嫁出后，因为离婚，又回原籍居住生活，但户口未迁回，在原籍亦未重新取得承包地的，可以认定具有出嫁地农村集体经济组织成员身份，在该农村集体经济组织成员内的小产权房交易认定为有效。赘男购买小产权房行为的效力可以参照出嫁女确定。
（2）租种土地的外村村民购买小产权房可以认定为有效。随着农民劳动力流动性的增加，许多其他农村集体经济组织的成员迁入另一个村集体经济组织，以租种该村的土地务农为主要的、固定的生活来源，如果外村村民在原籍已经丧失了宅基地及其上的住房，则其与迁入地农村集体经济组织成员间的小产权房交易是有效的。
（3）小产权房已经县级以上人民政府对小产权房所在小区办理了相关征地和出让、规划、施工和验收,补交土地出让金、交易税费等,依法完善了商品房出售的合法化手续的,可以认定买卖房屋合同有效。
（二）关于小产权房买卖合同无效后的房屋返还、添附物处理和损失赔偿的问题
小产权房买卖合同被确认无效后的房屋返还、添附物处理和损失赔偿问题，与宅基地上房屋买卖涉及到的相关问题基本相同，在此不作赘述。
四、集体土地上房屋买卖纠纷中拆迁补偿利益分配的主要问题及解决思路
合同无效的集体土地上房屋（此处仅指合法建造的房屋）买卖并交付后，房屋往往因城市规划而被拆迁，为此涉及到买卖双方对拆迁补偿利益的分配。对各种拆迁补偿利益如何妥善分配，是摆在司法机关面前的难题。
（一）关于房屋补偿利益和土地补偿利益的分配
在农村房屋拆迁安置过程中，有以下几种补偿模式：一是仅对房屋进行补偿；二是对房屋和土地分别补偿；三是不区分房屋和土地，确定一定的方案进行补偿。对上述第一、三种情况，因没有且无法区分对特定对象的补偿，故买卖双方损失标准的确定首先是参照房屋征收部门规定的各项补偿标准确定。无论出售方选择调产安置或者货币补偿，征收部门对涉及的房屋重置价、住宅基本造价和商品住宅平均价格等均有详细规定，法院只需在区分损失范围基础上，按照征收标准及前述的损害赔偿模式原则进行判决。
对上述第二种情况，我们认为，由于拆迁补偿是针对于占用土地、拆除建筑物的补偿，因此建议分为两部分来处理，对于与土地价值相关的补偿，这与原农村集体土地使用权人的身份相关联，也是用于补偿原出卖人出让土地使用权的损失，因此建议该部分补偿费用应由农村集体土地使用权人即出卖人享有。农村房屋被征收后，一般有两种补偿方式，一是调产安置，二是货币补偿。在货币补偿形态，出卖人在取得安置补偿款后，应将其中的大部分直接赔偿给买受人。在调产安置形态，可以按安置房市场价格由双方合理分配，并确定安置房归一方所有，取得安置房的一方按前述的损害赔偿模式原则由法院确定分配比例向另一方找付差价。
（二）关于本集体经济组织成员特定补偿利益的分配
在农村房屋拆迁安置尤其是城中村改造过程中，集体经济组织往往与房地产开发企业联合开发本集体经济组织旧址上的房地产项目，并按比例分配利润，而组织拆迁、进行补偿往往由集体经济组织进行。集体经济组织通常会以福利待遇的方式给本集体经济组织成员一定的货币补贴和安置面积、价格优惠。对这部分拆迁利益买受人是否享有，我们认为，在征收拆迁时，农村房屋补偿安置利益是与集体经济组织成员身份联系在一起的，带有身份性质的安置利益，一般应确认给出卖人。
（三）关于部分特定补偿款项的分配
为顺利提前实施拆迁，拆迁人通常会对提前进行搬迁的被拆迁人给予一定的奖励，并对其在拆迁安置期间的损失给予补偿，具体包括临时过渡补贴损失、搬家补贴损失、搬迁误工费、提前搬迁奖等。我们认为，这部分费用的产生是与房屋使用人的使用行为密切相关的，是对拆迁前房屋实际居住人的补偿，与房屋及宅基地的权属关系不大，故应当归拆迁前房屋的实际居住人通常为买受人所有。
