| 政府滥用职权 司法独立和司法公正面临考验 金庆龙律师 内容摘要：政府滥用职权，司法裁判为政府滥用职权“保驾护航”，司法独立和司法公正面临考验；对政府行为的监督是社会责任，司法监督是最后防线，一个错误的判决比十个犯罪对社会的危害更为恶劣，因为这样的错误动摇了人们对司法独立和司法公正的信心；政府滥用职权是滋生腐败的根源，司法独立和司法公正受到质疑是社会安定的隐患。加强政府自身建设，加强政府行为监督，确保政府依法行政；确立和奉行司法独立，维护法律尊严，维护司法公正。 我国的法治进程走到今日已经是非常了不起的事情了，然而在司法实践中，政府滥用职权的案例时有发生。笔者作为2002年通过首届国家司法考试后从事法律服务的执业律师，在承办的案件中就遇到政府滥用职权的案例，司法裁判为政府滥用职权“保驾护航”，司法独立和司法公正面临考验。 一、政府滥用职权 座落于某县解放路67号的私房一处，系周某某兄妹祖辈遗留下来的祖传房产。周某某兄妹及其已故父母一家人从解放前到解放后一直居住该房，直至“文革”中的1968年周某某的父亲（下称周父）被错误下放乡下管制劳动时止。周家受“文革”的冲击，全家被赶至乡下，此后周家的房产被某县皮件厂（即某县制鞋厂的前身）错误占用。 上世纪八十年代，党中央纠正“文革”错误，返还错误占用的房产。政策依据是：“土改时期的，以土改时所确定的产权为准，当时归谁所有，即归谁所有，依法予以保护；十年动乱中被挤占、没收的私房，应一律确认原房主的所有权，而且必须分期分批，予以发还；凡单位和个人挤占的私房，必须坚持谁占谁退的原则，原占用单位已同其它单位交换使用的，由现占用单位负责清退”。 对此，周某某兄妹向某县政府相关部门要求返还错误占用的祖传房产，某县政府信访办组成联合调查组进行全面调查并向某县政府提出报告，经某县人民政府《某府常议（2000）2号》第十九项决定：“会议对县信访办《关于周某某要求恢复房屋管理使用权的调查报告》进行了研究。会议决定：根据信访办的调查，周某某要求恢复房屋管理使用权一案，确属文革期间遗留下来的错案，根据党的实事求是、有错必纠原则，同意从2000年3月1日起周某某同志恢复对县城解放路81号（即现在的67号）房屋管理权，由县房管等部门给予办理有关产权手续。”。2000 年 3 月 21 日周某某合法取得《某房管字第2000--1号房屋产权证》，并且某县政府以某府处（2000）4号《县人民政府关于周某某要求恢复房屋管理使用权的决定》再次加以确认。至此，周某某兄妹合法恢复对祖传房产的管理使用权。这一合法权利受法律保护。 然而，错误占用周家房产的某县制鞋厂为了将这一错误占用合法化，以安置职工等作筹码向某县政府施加压力。在周某某合法恢复对祖传房产管理使用后的第20个月，即2001年11月23日，某县政府出尔反尔，不顾历史事实，不顾党中央纠正“文革”错误的政策，在没有任何事实、任何证据的情况下，仅凭1961年的一纸《公房租赁存根》作依据（即《某县公房租用〈存根〉第九十号》，该存根载明1961年某县解放路67号为公房），用现在（2001年）的某县解放路67号去对应40年前（1961年）的某县解放路67号，以某县人民政府某府处（2001）5号《某县人民政府关于杏山镇解放路67号房屋产权的处理决定》（下称《某府处（2001）5号》）决定周家的房产已被没收充公。 事实上，解放以来，某县解放路的房屋编号历经数次变更，同一处房产其座落的位置不变，但随着历史年代的变迁，不同历史年代其编号不同，周家的祖传房产曾经有过81号、67号、71号等不同的编号。根据从某县杏山镇派出所调取的证据证明：1973年3月14日签发的户口簿载明的解放路67号的户主是王某某，并非是周家的户主；而现在的解放路81号是整幢楼，有多个住户，不是单一住户，同样不是周家的户主。显然，1961年《某县公房租用〈存根〉第九十号》所指的房产不是周家的房产，这一纸《存根》不能证明周家的房产被没收充公的事实。然而，某县政府不顾事实，仅凭一纸与周家房产无关的《存根》作依据，用2001年的解放路67号去对应1961年的解放路67号，这种刻舟求剑的认定既无事实根据也无法律依据，实为张冠李戴、指驴为马的滥用职权。 历史事实是，周家的房产在土改时就已经明确确认，某县人民法院1951年周父案卷就是铁证。某县人民法院1951年周父案卷：“周某某（周父）1951年8月31日，经审判长左清溪以某县人民法庭刑字第一号认定，被告周某某（周父）政治土匪罪，判处有期徒刑三年。同时认定，周某某（周父），男，35岁，汉族，商贩成份，有房屋三间，两升包谷种的土，自耕，职业拉马车。”。这一历史档案证明这样一个历史事实，土改时周家有房屋三间，周父的职业是拉马车，周家的成份是商贩成份。党和政府的土改政策，没收的对象是资本家、地主、富农的财产（包括房产），周家的三间房产不是人民政府没收充公的对象，至今某县政府拿不出任何证据证明周家的三间房产在何时、何因没收充公的事实。“文革”中周父被戴上地主份子帽子全家被赶到乡下管制劳动，直至周父含冤屈死乡下。“文革”中周家的房产被错误挤占。这就是十年浩劫给周家带来的灾难。这是无法改变的历史事实。 对于某县人民政府《某府处（2001）5号》的错误决定，周某某不服诉至某地区中院。某县政府应诉，但某县政府没有在法定举证期限内举证，也没有提供据以作出具体行政行为所依据的规范性文件，而是到了庭审中才举证；法庭认定某县政府逾期举证视为举证不能，该被诉具体行政行为没有相应证据；某地区中院于2002年10月26日以（2002）某行初字第22号《行政判决书》判决：“撤销某县人民政府于2001年11月23日作出的某府处（2001）5号《某县人民政府关于杏山镇解放路67号房屋产权的处理决定》，由其重新作出处理。” 2003年10月15日某县政府以《某府函[2003]298号》函的形式向周某某作出重新处理的具体行政行为。该具体行政行为仍然以1961年的《公房租赁存根》为事实根据，以周家房产被没收充公为理由作出与《某府处（2001）5号》基本相同的决定。这一复函决定既未告知行政相对人享有的行政（行政复议）救济权，也未告知行政相对人享有的司法（行政诉讼）救济权；作出的决定违反《中华人民共和国行政诉讼法》第55条“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”的规定，是错误的具体行政行为。 周某某对《某府函[2003]298号》具体行政行为不服，申请行政复议，复议机关不予受理；此后，又再次向某地区中院提起行政诉讼。在周某某申请行政复议期间，在周某某所持的合法有效的《某房管字第2000--1号房屋产权证》未经依法注销前，2003年10月24日（即《某府函[2003]298号》作出后的第10天），某县制鞋厂即持《某府函[2003]298号》函到某县土地管理部门办理了《土地使用权证》，随后又于2003年10月27日到某县建设局办理了新的《房屋所有权证》。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条第三款“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。”的规定，办证程序应当是先办理房屋产权变更登记，后办理土地使用权变更登记。然而，某县制鞋厂是2003年10月24日先取得土地使用权证，而房产证却是在2003年10月27日才取得。所办《土地使用权证》和《房屋所有权证》不仅在事实上违法，而且在程序上也违法，该证件自始无效。 某县制鞋厂在取得新的《土地使用权证》和《房屋所有权证》后，即以周某某兄妹侵占其房屋所权为由诉至某县法院。法院在审理中发现同一处房产有两个同时有效的房屋产权证，即中止诉讼。中止诉讼期间，某县建设局以某县政府《某府函[2003]298号》函为依据作出某建通[2005]5号《县建设局关于注销周某某解放路67号房屋权属证书的决定》（下称《某建通[2005]5号》）。周某某不服，第三次提起行政诉讼（前两次分别针对《某府处（2001）5号》和《某府函[2003]298号》两个具体行政行为提起行政诉讼）。 二、司法独立和司法公正面临考验 对于某县人民政府于2001年11月23日作出的《某府处（2001）5号》具体行政行为被某地区中院判决撤销后，某县政府于2003年10月15日又以《某府函[2003]298号》函的形式向周某某作出与原具体行政行为所依据的事实、理由、处理结果基本相同的具体行政行为，周某某仍然不服，又提起行政复议，复议机关不予受理；再次诉至法院，某地区中院也不予受理。对同一个具体行政行为不服第一次起诉，法院受理并作出判决；而第二次起诉却不予受理。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十八条“人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为后，公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的具体行政行为不服向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理。”的规定，某地区中院非法剥夺行政相对人司法救济权的行为是错误的，不予立案的背后隐藏着政府权力的干预。 在侵权之诉中出现两个有效产权证，这是政府滥用职权的结果，只要审查证件取得的合法性和有效性就不难得出结论。《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十九条规定“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。”，房屋产权证是权利人的法定的权属证明，非因法定事由、非经法定程序并经有权的机关依法登记注销，其确认的权属受法律保护，任何单位和个人均无权非法剥夺这一权利。在周某某所持的第一个合法有效的产权证未经依法注销前，重复办证所实施的“一女二嫁”的具体行政行为，不论是程序还是实体都是违法的，第二个产权证当然无效是毫无疑义的。然而，侵权之诉却中止诉讼，某县法院等待某县建设局将周某某所持的第一个合法有效的产权证注销这样一个错误具体行政行为的作出，并根据这一错误具体行政行为确认第一个产权证被注销，某县制鞋厂所持的第二个产权证有效；于2005年11月17日以（2004）某民一初字第308号《民事判决书》判决：“被告周某某立即停止对原告某县制鞋厂的房屋所有权侵害，并于在判决生效后五日内搬出某县杏山镇解放路67号房屋。”。这样明显错误的判决让人怀疑司法的独立，疑惑司法的公正。 对于某县建设局作出的《某建通[2005]5号》具体行政行为，周某某不服提起的行政诉讼。在一审行政诉讼中，某县建设局签收的送达回证载明，2005年4月29日下午3点43分某县建局签收到法院送达的《行政起诉状》副本、《应诉通知书》、《风险提醒书》、《证据登记表》和《举证通知书》。一审法院给某县建设局的举证须知第一条、《行政诉讼法》第四十三条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条第二款、最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条等关于被告举证期限的规定，均明确规定被告“应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”。但是，某县建设局没有在法定举证期限内举证，而是到了2005年5月9日才提供证据，已超过举证期限一日，而且也没有提出答辩，更没有提供据以作出被诉具体行政行为所依据的规范性文件。某县建设局逾期举证、逾期答辩、逾期提供作出具体行政行为的规范性文件，应当依法视为举证不能，其作出的《某建通[2005]5号》具体行政行为没有事实根据和法律依据，《某建通[2005]5号》具体行政行为应当依法予以撤销。然而，一审庭审中法庭一方面既肯定周某某对某县建设局逾期举证的证据材料不予质证的意见，另一方面又让某县建设局将逾期举证的证据材料一一列举。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条第一款“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。”的规定，这些不予质证的证据材料不是依法质证的证据，不能作为证据定案，而一审判决实质上以某县建设局逾期举证的证据材料作为判决的依据，回避某县建设局逾期举证应当依法视为举证不能的事实，一审法院在这样的情况下以未经质证的所谓“证据”作为定案的依据，并于2005年7月15日以（2005）某行初字第06号《行政判决书》判决：“维持某县建设局2005年1月26日作出的某建通[2005]5号《县建设局关于注销周某某解放路67号房屋权属证书的决定》。”。导致诉讼程序违法，判决结果错误。 同样是行政诉讼程序，同样是被告没有在法定举证期间内举证。对于《某府处（2001）5号》具体行政行为，某地区中院认定被告举证不能，作出撤销该具体行政行为重新作出处理的判决；而对于《某建通[2005]5号》具体行政行为，某县人民法院却作出维持该具体行政行为的判决。都是行政诉讼程序，都是被告没有在法定举证期限内举证，法律事实和诉讼理由基本相同，但两个判决结果迥然不同。显然，某县法院在既无事实根据也无法律依据的客观事实面前,所作出的维持《某建通[2005]5号》具体行政行为的判决是错误的判决。 周某某对（2005）某行初字第06号《行政判决书》作出的判决不服提起上诉，然而，二审无视周某某兄妹作为某县解放路67号房产合法继承人的客观事实；无视党中央纠正“文革”错误返还错误占用房产的政策；无视某县建设局在第一个合法有效的房产证未被依法注销前，重复办理第二个房产证所实施的“一女二嫁”的无效具体行政行为的事实；无视某县建设局违法办证，某县制鞋厂所取得的第二个房产证是自始无效的产权证的事实；无视某县建设局以《某府函[2003]298号》作依据，违背客观事实作出《某建通[2005]5号》错误具体行政行为的事实；无视某县建设局逾期举证依法应当认定为举证不能的事实；对一审明显违反诉讼程序视而不见。某地区中院于2005年10月20日以（2005）某行二字第78号《行政判决书》判决：“驳回上诉，维持原判。”。这一判决是明显错误的判决。 上述事实让人感受到了司法独立的软弱和司法公正的扭曲。面对政府滥用职权，司法裁判却为其“保驾护航”，司法独立和司法公正面临考验。 三、思考与对策 社会主义法律体系的建立和完善是一项复杂而艰巨的系统工程，需要全社会的共同努力，以法治国，依法治国，是历史的必然。对政府行为的监督是社会责任，司法监督是最后防线，一个错误的判决比十个犯罪对社会的危害更为恶劣，因为这样的错误动摇了人们对司法独立和司法公正的信心。政府滥用职权是滋生腐败的根源，司法独立和司法公正受到质疑是社会安定的隐患。笔者认为，作为法律职业人，必须捍卫真理，尊重事实，忠于法律；用法律职业人的睿智去辨析善恶，用法律职业人的慧眼去识别真伪；坚持真理，纠正错误，惩恶扬善，申张正义；维护法律尊严，维护司法公正。 我国已加入WTO，世界经济一体化是当今经济发展的必然趋势。世贸规则、国际条约、国际惯例对政府行为的透明度，对司法独立和司法公正都提出了更高的要求。国内法治环境的优劣事关改革开放的全面深入和改革开放成果的巩固与发展。要与国际接轨，政府行为不但要严格遵守宪法、法律和法规的法治要求，更要接受国际规则的约束和考验；司法独立应当在维护国家主权原则的前提下，以保障社会正义、社会公平和维护司法公正为中心任务。立法是以法治国，依法治国的根本前提，社会主义法治建设需要包括立法、司法、行政以及从事法律服务的所有法律职业人从各个层面、不同角度为立法提出需要规范和维护的不同利益、不同社会关系以及保护对象和保护内容，也同时从各个方位监督、维护法律的公正实施，这是确保法律不被滥用和曲解的根本保证。我国经济在与世界经济对接的同时，需要法律环境与之相适应，这是时代的需要，也是时代的选择。必须与时俱进，在社会、经济、政治、法律等方面全面推进全面发展，利用和平发展的机遇加快我国社会经济的发展，以实现构建民主、富强、文明的和谐社会的根本目标。 必须承认，在我国的社会主义法治建设中还存在不少问题，有法律体系不完善问题，有司法人员职业素质问题，也有官僚作风问题，还有道德私利等问题，最根本的问题还在于立法、司法、行政三者权力制约的问题。政府行为无度，司法监督无力就是权力制衡缺失的凸现。要解决这些问题，必须确立司法独立才能确保司法公正。司法公正是司法制度和司法活动的核心，是司法工作的永恒主题；司法独立是司法公正的必然要求，确立和奉行司法独立，是现代法治国家的基本要求，已经成为一种国际趋势。1985年8月，联合国大会通过的《关于司法独立的基本原则》规定：“司法独立应该由各国以宪法或法律加以保障，尊重并遵守司法独立是所有政府及其他组织的义务。”；我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”。司法权是国家公权的重要组成部分。国际规则、宪法原则所确立的司法独立原则，其核心就是实现司法公正。 政府行为的法治化同样是现代法治国家的基本要求，要提高政府工作效率，就要敢于吸收古今中外人类文明的优秀成果，大胆鉴鉴和吸纳古今中外法治建设的精华。规范透明的政府行为已成为现代法治社会对政府行为的基本要求，政府职权是国家政权的基础，是实现管理国家公共事务的基本权能。没有权力就是无为，甚至导致失控，权力无限就必然产生职权滥用、腐败滋生。加强对政府行为的监督与制约是防止腐败的有效手段。监督的方式有权力机关的监督、行政监督、司法监督、社会舆论监督等多种形式，每一种监督形式都最终要求政府依法行政。只有在宪法和法律的框架内合法行政，政府的权能才能得到正确的行使和充分的发挥。 从根本上讲，政府要规范自身的行为，才能砌底消除政府滥用职权的问题。国务院 2004年3月22日发布的《全面推进依法行政实施纲要》是政府依法行政的纲领性文件。《纲要》提出：要理顺政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系；要及时提出法律议案、地方性法规和政策，发布相对稳定的决定，行政管理要做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信；要建立高效、便捷、成本低廉和防范、化解社会矛盾的机制；要求行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩；要完善行政监督制度，加强政府的层级监督和专门监督，提高行政监督效能；要提高行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念，形成尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围；要增强依法行政的能力，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。《纲要》从各个方面对政府行为作出了全面的要求。政府行为的民主化、科学化、法治化是政府职能转变，实现高效、规范、透明的运作机制的制度保证。政府的自身建设和社会各方的监督与制约，从根本上防止政府滥用职权，消除腐败的滋长。 总之，加强政府自身建设，加强政府行为监督，确保政府依法行政，确立和奉行司法独立制度，维护司法公正，建立现代法治社会是全社会的责任，更是法律职业人的使命和天职。 作者:洲联合律师事务所副主任 金 庆 龙 律 师 二 O O 六 年 二 月 |
