内容提要：政治体制改革已成为进一步推进司法独立和法治进程的关键。从“执法大检查”活动的“合法性”分析中可以看到，司法“政治运动化”、“法治表面化”的倾向还严重存在着。因此，必须进行深层的民主、法治启蒙，深化政治体制和司法体制改革，促进多元权力的分化与平衡制约，维护司法权威和促进司法公正，从而推进法治秩序的早日建立。
关 键 词：执法检查，司法独立，司法公正，法治秩序
中国具有较为浓重的人治主义传统，而民主和法治精神则十分贫瘠。虽然自晚清以来，中国一直在进行着现代化的努力，但直到上世纪90年代，才称得上真正开启了中国的法治化进程。尤其是“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标提出后，从国家领导人到平民百姓，从政府行为到日常生活，从“法律共同体”到社会公众，法治已成为一种“主流话语”。然而，在法治进程紧锣密鼓的背后，我们也会看到一些很有意思的悖反现象。比如，一方面是立法速度和数量不断加快加大，而另一方面却是执法司法状况日益下滑；一方面是对法治的普遍强调，而另一方面却是法律权威的日渐消减；一方面是对司法体制改革的不断深化推进，另一方面却是司法难以独立和司法腐败现象的凸显，等等。造成这种状况的原因自然是错综复杂的，但很重的原因无疑是政治体制改革的滞后，它对司法体制和司法过程构成了不尽的纠缠。最近，欣闻某市正在“执法为民”的旗帜下，由政法委牵头组织，掀起了由公、检、法共同参加的“执法大检查”活动，我们就难免会从中嗅到这种“味道”。
一、“执法大检查”有合法性吗？
应当说，从落实“执政为民”、“执法为民”的政策方针出发而进行“执法大检查”的初衷无疑是好的，也确实取得了一定的成绩和效果（如对超期羁押问题的清理、对违法办案问题的整改，对司法腐败的治理，等等），但是，它带给法治社会的种种影响却不能不让我们反问一句：这种“执法大检查”有合法性吗？
我们的回答是否定的。其一，“执法大检查”是对错案、冤案的纠正情况和对有举报、控告或有重大社会影响的案件进行监督检查，但“检查组”只是一个临时性机构，其机构设立、联合“大检查”活动和检查职权都缺少相应的“合法性”。也就是说，无论从宪法上还是法律上，我们都难以找到“执法大检查”的法律依据；其二，现行宪法序言中确认了中国共产党的领导地位，但党的领导无疑是一种政治领导，并不能以党代政、以党代法。而且党也应该在宪法和法律的范围内活动，并应带头守法，以维护法律的尊严。否则，将违背宪法第5条关于“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”、“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定，以及违背宪法第126条、131条和人民法院组织法第4条、人民检察院组织法第9条关于人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权，不受其他行政机关、团体和个人干涉的规定。超出法律规定的“执法大检查”，无疑有悖司法独立原则和法治原则，即便是由政法委牵头组织也是不合适的；其三，公检法相互间只有法定的分工制约的关系，而没有直接的督办、检查权力。可见，“执法大检查”是缺少合法性的。
二、“执法大检查”符合法定程序吗？
除了“执法大检查”缺少合法性之外，它也违背了法定程序。从表面上看，“执法大检查”体现了党的领导和对严格执法的督察，但是，实际上则有悖法治社会的正当程序原则。在我国，执法司法活动固然不能脱离党的领导，但人民法院、人民检察院都有自己的“党组”，这已形成了党的坚强领导，如果在此之上再加上过多的重复“领导”，导致的结果可能就不是“领导”的问题，而是“不当干预”的问题；其次，我国实行的是“两审终审制”，此外，还有审判监督程序、错案追究制、抗诉程序、法纪监督等等，这些都是对严格执法司法的重要程序保障，我们完全可以通过完善这些制度，充分发挥这些程序功能，来解决执法司法难题和遏制司法腐败。然而，“执法大检查”却是这些程序制度之外的一种“突击性”活动，它一方面打破了这种法定程序，另一方面它发现了问题还需要借助这种法定程序和公、检、法来得以解决，这既使得司法工作的正常程序受到不当干扰，也表明了“执法大检查”活动的非必要性和非正当性。
三、司法活动可以“政治运动化”吗？
在法治社会，司法不仅在机构上是独立的，而且在管理体制、运行机制和价值信念等方面，也应该是独立的，所以才会形成令人景仰的“法律共同体”，法律也就上升为居中裁判的权威规则。也只有这样，才能保证法律的至上权威和司法公正，使得从国家元首到平民百姓，都受人所共知的正义之法的“统治”，从而实现真正的法治秩序。因此，司法过程应和政治行为明确分开，司法权应该控制、平衡政治权力，而不是服从、服务于政治权力，三权分立就是这个道理。但是，受维辛斯基那种法的“统治阶级意志论”的束缚和影响，我们却往往把法律和司法机关看成是一种简单的“统治工具”，一个务实管用的“刀把子”，使司法机关变成了一种政治附庸。虽然宪法规定人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权，但这一规定却很难落到实处。我们经常看到的，不仅是法院院长、检察院检察长的人选往往是出于政治安排和考虑，并且往往由非专业的行政长官来调配充任，也不仅仅是法官、检察官的职称评定标准有太浓的行政级别化和官本位，而且，更常常看到的，还有“为经济保驾护航”、“救灾扶贫”、“社教帮扶”、“支农修路”活动等等对正常司法过程和司法活动的冲击，它贯彻的并不是法律的准则和法治精神，其实质上无疑是一种司法“政治化运动化”，甚至形成了一种“地方保护主义”。同样，“执法为民”旗帜下的“执法大检查”，很明显也是一种政治行为，而不是司法行为。包括具有“时紧时松”色彩的阶段性“严打”和特事特办的各类“专案”，都在一定程度上与法律的确定性、稳定性、普适性、权威性和法治原则有些不合拍。这种司法 “政治运动化”状况，不仅严重消减了司法独立性和法律权威性，而且也严重宰制了法治精神、原则和中国法治进程。追根溯源，无论是“为经济保驾护航”、“严打”还是“执法大检查”，很大意义上都是“严格执法司法”面纱下的“人治”痕迹。因此，要真正实现民主和法治，建立法治国家，就必须根除人治主义的思想传统和不良作风，彻底改变司法“政治运动化”倾向，确保真正的司法独立，确立法律的至上权威和实现司法公正。
四、如何正确理解“执法为民”与司法权的关系？
应当说，“执政为民”是我们党从马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”指导思想出发，并针对当代中国改革开放和社会发展的实际而提出的重大决策，也是新时期我们党和国家执政勤政的重要行动纲领，这是件得民心、顺民意的大好事。在我国，国家权力机关、行政机关和司法机关都要自觉接受党的领导，司法机关自然也要领会新时期“执政为民”的指导思想和务实精神。但是，作为以法律裁判为职能的司法权毕竟不同于行政权，因此，我们似乎不应简单地从“执政为民”中套用出 “执法为民”来，并籍此来规划司法活动、统帅甚至取代司法原则。
第一，“执政为民”固然十分正确和必要，但它毕竟是一项政治纲领和原则，而不是一项司法原则，是宏观的而不是具体的，因而不能直接应用到司法实践活动中来。而我们从 “执政为民”中演绎出“执法为民”来，并在其旗帜下进行“执法大检查”，就似乎直接把它作为一项司法原则而应用到司法活动中来了，这明显是不合适的，也不容易在司法实践中操作和落实；
第二，“执政为民”作为党的一种“公共政策”，可以通过立法环节注入法律，从而变成司法原则，使整个司法活动体现“执政为民”的精神实质。在没有变成司法原则之前，它不应具有优于法律的效力。因为党章和宪法都明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，这也是法治社会的必然要求。因此，从“执政为民”中导出“执法为民”，并以此来指导司法活动，初衷良好却不尽适宜；
第三，当下 “执政为民”的一个重要表现和要求，就是推进社会主义民主和建设社会主义法治国家。我们的法律在根本上体现了人民的意志，确认和保障了人民群众的自由和权利，因此，司法机关严格地执法司法、忠实于法律、准确运用法律，就是最好地体现了“执政为民”、“执法为民”，而且，这也是建立法治国家对司法机关的根本要求。而在此之外再另立政治标准，就很容易造成对司法权的不当干预，其结果可能会适得其反，走向“执政为民”、“执法为民”的反面。理由很简单，我们在司法活动中能不能僭越法律的规定，而根据“为民”的“定性”做出倾向或不倾向的裁判呢？比如，几个民工诉私企老板拖欠工资，在没有充分证据证明债权债务关系而应判决民工败诉的情况下，法官能根据“执法为民”的原则判决民工胜诉吗？再如，在政府拆迁工作中，几个提出不当要求的拆迁户提起行政诉讼，法官又能否根据“执法为民”的原则判决拆迁户胜诉呢？如果能，那就是“执法为民”原则僭越了现有法律，又何谈“执法”？如果不能，那就要严格执行既有法律，而严格依法办事的情况下再倡导“执法为民”又有多大必要性和可行性呢？实际上，司法实践中的“执法为民”却也很容易在法律之外，加上了谁是“民”这样一个不确定性的主观判断，法的正义、公平尺度就难免会受到一定的威胁。
当然，我们这里并不是说社会底层的老百姓的利益不需要保护，而是说法治社会的司法理念应当是保护自由和权利，通过保护自由和权利来保障私人利益和公共利益，当然包括对弱势群体的特殊保护，这是法治机制中的应有之意。然而，尽管“执法为民”的立意很好，但在司法实践中对“执法为民”的理解和运用，却多少带有“保民”、 “敬民”的传统味道，甚至潜在地把“民”当成了执法对象，这确实是不应该的，也会带来一定的不良后果。
第四，忠实于法律、公正司法，是司法机关不容置疑的神圣职责，这在国际上也是通例。而司法机关接受党的领导，一方面体现在司法原则、法律规则对党的方针政策的“法律化”上，另一方面体现在党对司法干部的组织管理上。这与司法机关忠实于法律、公正司法并不矛盾。但是，上述“执法大检查”却带有很明显的“政治运动化”倾向，如果司法机关的司法活动总是随领导人的改变而改变，随领导人的讲话、态度改变而改变，那末，就带有某种“跟风”之嫌，其实际绩效可能和领导人的初衷和意向完全相悖。这不仅不利于贯彻党、国家及其领导人的意图，也会对正常司法活动和法治国家建设构成直接的威胁。如果司法机关不能忠实于法律和公正司法，何谈“执政为民”？又如何“执法为民”呢？
第五，我们再一次强调，我们这里丝毫不能否认“执法为民”对于人民群众自由和权利保护的良好出发点，其针对的应该是“执法为权”的官本位、执法不公或司法腐败现象，从这一角度说是有进步意义的，也体现了我们党的宗旨。但是，具有较浓政治韵味和运动化倾向的“执法为民”，似乎可以“治标”却很难“治本”。就是说，我们应通过体制改革来消除以权压法、以权抗法和司法腐败的土壤与环境，这才是根本所在。另外，我们也丝毫不能否认，“执法大检查”活动的成绩是重大的，特别是对冤假错案、超期羁押、违法办案等等问题的查处和纠正。也不是说司法活动中没有亟待解决的严重问题，而是说这些问题不应该采取“运动化”的方式来解决，因为运动过后问题还会重演甚至反弹。这些问题只有通过深度的司法改革和健全制度，才能获得长期和根本的解决。
由上可见，对待“执政为民”，司法机关不能像行政机关那样具体贯彻，而应采取司法原则的形式来贯彻。至于以套用出来的“执法为民”为主旨而进行的“执法大检查”，则是明显不符合法治精神和原则的，应尽量减少或不搞。
五、司法独立、公正与法治：任重而道远
20世纪90 年代以后，中国的法治进程进入了快车道，法治建设的成就自然也不可低估。然而，另一方面我们也要看到，不仅司法“政治运动化”倾向严重存在着，法治的“表层化”现象也十分严重，并成为中国民主法治进程中的重要隐患和潜在危机。比如，我们的立法速度居高不下，给人一种法律制度快速健全和完善的直觉，但是，很多法律出台后似乎就完成了它的使命，并没有发挥其应有的作用，它在更大意义上是一种“纸上的法律”，而没有真正变成“生活中的法律”；再如，我们的司法改革也呼声甚高并稳步推进着，但是，如果不进行深层的体制改革，而仅停留在换了一身与国际接轨的“行头”，那么，握法锤的手必将还是原来的那只手，法袍之中的人必将还是原来的那个人。同时，关于法庭上法官、公诉人、律师座位高低的分歧、开庭时公诉人是否需要起立的争议等等，就已表现出司法改革中较浓的权力、地位之争，而不是法律神圣权威和司法公正精神。至于政法委、纪检委对检察院、法院、公安机关办案的直接指挥、督导和干预的情况，则较为普遍。应当说，政法委的督办、纪检委组织“专案”的查处，一方面反映了党对惩治腐败、推进法治的坚强信心，另一方面也体现了党的高度重视和领导，增强了查处力度。近年来查办了很多令百姓拍手称快的“大、要案”（包括陈希同、成克杰等具有“领导人”级别的国家要员），其成效有目共睹。但是，各级政法委、纪检委对检察院、法院的过多干预也带来一些不良后果。在个别时候、个别地方，甚至违背刑法追诉额度的规定而“指示”专案组对“××万元以下不予追究”，或不经法定程序而指令司法机关“立即放人”，等等。而有很多“专案”的罪名和刑期都是已预先定好了的，检察院和法院只有服从的份，司法程序就变成了一种形式，等等。这些都严重妨碍了司法独立和法治进程。要克服司法“政治运动化”和法治的“表层化”倾向，就必须深化政治体制和司法体制改革，促进法治的实质性建设和发展。
首先，要进行深层的民主和法治启蒙。从晚清开始，随着列强入侵和现代化文明的扩张，中华民族的民主、法治启蒙就开始了。但是，时到今日，我们虽然接受了民主、法治的话语，但并没有形成真正的民主、法治的精神。深层的思想、行为、观念甚至习惯还都是传统的。就算是先进的制度，在“传统人”手中也会变形运行。这也是我们法治“表层化”的一个重要原因。因此，要推进中国民主、法治进程，民主和法治的深层启蒙仍是重要而紧迫的。只有民主、法治精神已经注入人们的血液和灵魂之中，变成人们一种自觉行为准则的时候，法治秩序才会真正建立起来。
其次，要深化政治体制和司法体制改革。如前所述，以党代法、政治与司法不分，已成为司法独立和法治的重要障碍。因此，我们要本着对国家兴衰、民族前途命运、执政党长治久安负责的态度，拿出政治气魄和胆识，切实深化政治体制和司法体制改革，尤其是应把党的领导还原为“政治领导”，使政治与司法明确分开，不替代、不干预司法机关的正常司法活动，并使司法权成为国家权力的重要制约平衡力量，从而推进民主与法治。
再次，促进多元权力分化与平衡制约。民主和法治的基础是分权而不是集权，就是说，只有实现了对国家权力的分解制衡，才能消除专权和人治的社会根基，也才能推进民主与法治。因此，我们必须大力发展市场经济，促进社会利益和权利的多元复杂分化，形成多元社会权利对国家权力的分割分解和国家权力之间的分立、互控与平衡。只有这样，司法独立才能真正实现，法治国家才能建立起来。
最后，强化法律职业水准和监督机制，维护司法权威和促进司法公正。司法独立无疑是法治的重要标志，但并不是充分条件。人们之所以尊崇法律，相信和服从司法判决，关键在于司法的权威性和公正性。因此，我们不仅要促进司法独立，更要使独立后的司法机关不致走向专断和腐化。这可能也是中国司法改革过程中面临的一个突出而复杂的问题。这就要求我们必须建立具有良好法律素养和信仰的“法律共同体”，提高其执法司法水平和司法理念，并借鉴西方发达国家的做法，建立完善的司法监督体制和保障体制，遏制司法不公和司法腐败，切实形成社会公认的司法权威，确保实现司法公正，从而建立真正的法治秩序。
黑龙江大学法学院·马长山
