本案不宜以土地承包经营权互换未报备案确认合同无效

发布日期：2015-12-10 作者：110网律师

【案情】
    申请再审人（一审被告、二审上诉人）王某。
    被申请人（一审原告、二审上诉人）张某。
    1989 年10月，张某用本村小学东边的承包地与王某的承包地进行了互换耕种，双方未约定互换期限，两块承包地分属某村3组和某村2组。1991年王某在互换的耕地上栽种了果树。2001年后张某多次与王某协商将双方各自的承包地换回，王某予以拒绝。2009年3月10日张某诉至原审法院，请求换回原承包土地。
【审判】
    一审法院经审理认为，张某与王某互换承包地未签订书面合同，也未报有关机关备案，且未在同一村民小组，原、被告的互换土地行为无效，故对张某的诉讼请求予以支持。由于王某在互换后的土地上种植了果树，故张某在换回承包地之后应适当给王某补偿。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条之规定，一审判决如下：一、张某与王某于2009年12月31日之前将各自的承包地换回，并清除地面附着物；二、张某一次性支付王某经济补偿款3000元。
    王某不服一审判决，提起上诉。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。
    王某不服二审判决，向陕西省高级人民法院申请再审，该院于2010年5月12日作出（2010）陕审民申字第00244号民事裁定，指令咸阳市中级人民法院对本案再审。
    咸阳市中级人民法院经再审认为：王某与张某的土地承包经营权互换行为在1989年，当时国家法律并无禁止性规定。2003年3月1日起实施的《中华人民共和国农村土地承包法》也未禁止农村村民的土地承包经营权互换行为。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律的司法解释》规定，准许采取互换方式流转土地承包经营权。该《解释》第十四条规定：承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持。故一审法院以双方未签订书面合同，也未报有关机关备案，且不在同一村民小组为由认定互换行为无效及二审以双方私自将承包地互换，违反相关法律规定为由认定该换地行为无效均不妥，一、二审判决适用法律和判处显属不当，王某的申请再审理由成立，应予采纳。故判决如下：一、撤销礼泉县人民法院（2009）礼民初字第00611号民事判决及本院（2009）咸民终字第00976号民事判决；二、驳回张某的诉讼请求。
【评析】
    我国从上世纪70年代末实行家庭联产承包责任制以来，特别是从1982年开始，中央连续五年以一号文件以及一系列政策对农民的土地承包经营权流转（含互换）作出了规定，即：在坚持土地的集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许农民对承包土地转包、转让、互换等。2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》第三十二条明确规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。第三十七条规定，采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。近年来，随着社会主义新农村建设的推进，农村城镇化的进程进一步加快，因修建农村道路及撤乡建镇，有的承包地变成了临街地、临路地，商业价值提高，有不少的发包方及互换土地经营权的相对方，以当年互换未报发包方备案为由，依据《农村土地承包法》第三十七条的规定主张互换合同无效。在审判实践中也出现了不同的判例。笔者认为，《农村土地承包法》虽然规定了土地流转应当报发包方备案，但未经备案，不能确认合同无效。这是因为：
    一、当前农村土地承包经营权流转合同的备案制度尚不完备。备案制度以存在书面合同为前提，当前，在陕西省农村地区，土地承包经营权以口头或者证人证明等方式流转的大量存在。如果将合同备案设定为合同是否生效的必备条件，不利于保护广大农民的切身利益，不利于维护农村土地承包经营权的流转秩序，也不符合当前我国农村的客观实际。此外，如果一旦发生纠纷当事人一方以合同未备案为由主张合同无效，将会导致大量农业资源的浪费，加大财产流转的成本。因此，无论是发包方、还是土地承包经营权互换相对方，仅以流转合同未报发包方备案为由请求确认合同无效的，其理由不能成立。
    二、流转合同的备案制度类似于登记制度，但又不同于登记制度，既然登记都不是流转合同生效的条件，备案制度更不能成为合同生效的必要条件。当前我国农村的土地承包经营权登记制度尚不健全，如果要求土地承包经营权流转必须登记，既不现实，也不可能。从物权公示的必要性来讲，由于流转的范围大多是同村村民，互相比较熟悉，故登记的必要性也不大。此外，备案制度从公示、公信的角度来看，具有与登记相类似的功能，既然登记都不能成为合同生效的条件，备案制度更不能成为判断合同是否有效的必要条件。
    三、最高人民法院2005年9月1日颁布施行的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条规定：承包方通过转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，未报发包方备案，发包方请求确认土地承包经营权流转合同无效的，不予支持。笔者认为，该条可以视为是对土地经营权的流转未经备案，仍然有效的明确规定。既然发包方主张流转无效都不予支持，根据举重以明轻的民法理论原则，互换土地经营权的一方当事人以土地经营权互换未经备案为由主张无效更不能成立。
    本案张某与王某系同村村民，1989年口头约定互换承包地耕种至今已二十余年，且村委会和村民小组对双方互换承包地耕种的行为多年来未提出异议，一、二审判决以双方互换土地未报发包人备案无效为由，判决张某与王某将各自的承包地换回，显属不当。咸阳市中级人民法院经再审，判决撤销原一、二审判决并驳回张某的诉讼请求是正确的。