浅析和谐语境下多元纠纷解决机制之理想状态
【内容提要】论文从完善多元化纠纷解决机制高度，归纳出民商事纠纷解决的7种路径，分析其特点；结合实际，探讨我国民商事纠纷解决路径的现状；提出解决民商事纠纷的七个层次，即民商事纠纷自行解决或通过宗教解决的第一层次，通过他人协调解决的第二层次，通过群团、社会组织解决的第三层次，通过行政机关解决的第四层次，通过议会、政党解决的第五层次，通过仲裁解决的第六层次，通过司法解决的第七层次，进而将第一、二层次划分为低层次，第三、四、五层次划分为中层次，第六、七层次划为高层次；设想多元化民商事纠纷解决机制的理想状态是从第一层次到第七层次形成上窄下宽的金字塔型，大多数纠纷经低层次、中层次路径解决，少数或极少数纠纷经高层次路径解决；并从8个方面提出促进多元民商事纠纷解决机制理想状态形成的对策；最后，较全面阐述人民法院对促进多元化民商事纠纷解决机制理想状态形成的独特作用。
党的十六届六中全会作出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，为了更好地贯彻落实《决定》，充分发挥人民法院的职能作用，为构建社会主义和谐社会提供有力的司法保障，最高人民法院于2007年1月发布了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，明确要求“强化诉讼调解，完善多元化纠纷解决机制。……加强对人民调解委员会的指导，支持人民调解委员会在调解纠纷、化解矛盾中发挥重要作用”。党的十七大再次强调和谐社会建设。中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康同志在《求是》杂志上撰文指出“以定纷止争为目标，充分利用调解手段解决社会矛盾”。“要在党委和政府领导下，建立健全人民调解、行政调解、司法调解的协调机制”。为此，笔者以民商事纠纷解决路径入手，对构建理想的民商事纠纷解决路径，即多元纠纷解决机制的理想状态进行分析探讨，抛砖引玉，以期对多元化纠纷解决机制的完善有所裨益。
一、民商事纠纷解决路径之现状分析
民商事纠纷当事人对解决纠纷路径的选择，因当事人的身份、地位，纠纷的性质、种类、复杂程度，组织机构的公信力、健全程度以及社会对纠纷解决路径的导向等不同而不同。一般而言，农民和居民间发生民商事纠纷，多通过人民调解委员会解决；商人间发生商事纠纷多通过仲裁或司法机关解决，特别是涉外商事纠纷通过仲裁和司法机关解决比例更大；国家机关、企事业单位工作人员间发生民商纠纷，多由其所在的国家机关、企事业单位解决，这在20年前表现明显，近几年有所下降；外地人与本地人，国家机关、企事业单位工作人员与农民、居民发生民商事纠纷，多由司法机关解决。
美国学者麦宜生等人通过对北京市区1124位居民调查发现，43%的市民面临纠纷时首选自我解决。鄢斌对湖北阳新县627位农村居民调查表明，选择“私了”方式解决纠纷占36.8%，选择法院解决的占30.8%。李培林等人对全国31个城市15000位居民调查显示，城市居民在自身利益受损时，23.6%选择忍让。[1]
当前，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步巨大活力，也带来不少矛盾和问题，主要是城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善，民主法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重等。解决因这些矛盾和问题引发的民商事纠纷，表现在解决路径选择上，有如下特点：
一是当事人发生纠纷后，不是主动地分析纠纷产生的根源，寻找纠纷解决的最佳路径，而是牵怒于社会、牵怒于党政机关。直接结果是纠纷当事人通过自我解决、他人协调解决、群团、社会组织路径解决大量减少，而选择人大机关、政党机关、行政机关解决增多，特别突出的是选择通过上述机关上访、信访的日益增多。
二是法治进程与人民群众的法律素养不对称。近几年来，我国的法治建设由上至下推进，法治环境有所改善，但人民群众的法律素养与国家法治建设进展形成了一定差距。当事人一方面渴望用法律武器保护自己，另一方面却不明了用法律解决纠纷的方法及风险，导致大量案件涌进司法机关，司法机关压力增大。
三是在由人治向法治转变过程中仍存在不少人治手段、方法和环节，导致上访、信访大幅上升。我国长期的封建人治，在法治建设中仍有一定程度的体现，表现为政党组织、政府机关、人大机关过分看重自己解决纠纷的能力，过多地参与具体纠纷的解决。同时，当事人对政党组织、政府机关、人大机关解决纠纷期望高，且成本低，因而导致当事人选择政党机关、政府机关、人大机关解决纠纷的路径急剧增长，且多以上访、信访的形式出现，对正常生产生活秩序和社会安宁造成较大影响。
四是仲裁机构不太健全，仲裁权威尚未树立，当事人选择仲裁路径解决纠纷的数量极为有限。如商事仲裁受理的数量有限，没能充分发挥其解决纠纷的作用；劳动仲裁组织机构不够健全，人员素质不高，审理程序不规范，导致劳动仲裁质量不高；人事仲裁多数地方尚未开始工作；农村土地承包合同仲裁法律法规、组织机构不健全，仲裁案件极少，未能发挥作用。
五是由于法院体制、机制尚需进一步完善，以及审判人员素质有待进一步提高等，致使审判质量、效率及最终效果与当事人的心理预期有较大差距，司法公信力不高，影响了人民法院解决纠纷的职能作用。
二、多元化民商事纠纷解决机制的理想状态
按范愉教授的见解，在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调地共同存在，所结成的一种互补的，满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统，就是多元化纠纷解决机制。[2]一个理想的状态应当是将有限的社会资源合理地分配给各种纠纷解决方式，按照不同纠纷各类的特殊要求及当事人的意思自治，将数量庞大的纠纷分配给一同的纠纷解决程序。[3]从而实现法治的可持续发展。
民商事纠纷解决路径由各自特点决定了内在的逻辑联系，按纠纷解决的历史文化传统、成本、程序繁易以及纠纷性质、难易等，将纠纷解决路径划分为七个层次：自我解决和通过宗教解决为第一层次，通过他人协调解决为第二层次，通过群团、社会组织解决为第三层次，通过行政机关解决为第四层次，通过议会、政党解决为第五层次，通过仲裁为第六层次，通过司法解决为第七层次。
从社会正义和公平以及解决后效力角度，由弱到强排序，与上述层次走势基本相仿，但由于第一、二、三、四层次系当事人在自愿的基础上进行的和解、调解，也体现着程序正义，尚不能简单地低估其正义性和公平性，第五层次从严格意义上讲不是直接解决纠纷的正当路径，通过政党、议会直接解决纠纷只是我国当前的权宜之策，第六、七层次应为同一层次。
当前，在改革发展的关键期，社会矛盾突显，在倡导当事人选择纠纷解决路径时，要正确评估纠纷解决的价值取向。笔者认为，可将上述七层次再划分为低中高三层次，即第一、二层次为低层次，第三、四、五层次为中层次，第六、七层次为高层次。以民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会为总要求，民商事纠纷解决路径的理想状态应该是从第一层次到第七层次形成上窄下宽的金字塔型，大多数纠纷经低层次、中层次路径解决，少数或极少数纠纷经高层次路径解决。这样，既能体现我国民众对纠纷解决路径的接受程度，又能兼顾公平、正义与效率。司法掌握的应是纠纷的最后裁断而不是最先解决权，甚至也不是最优解决权。我们应当摒弃司法中心化的立场，更多地强调非司法性纠纷机制的建设。[4]在美国，通过ADR制度解决纠纷占到了纠纷数量的90%[5]就是实证。
三、多元化民商事纠纷解决机制理想状态的形成和完善
如何形成金字塔型的民商事纠纷解决路径呢？总的来讲，可从以下几方面入手：
第一，大力推进依法治国进程，加强法治宣传教育，使广大人民群众学法、知法、懂法、守法，在发生纠纷后，使当事人能自行认识自己的问题，促进当事人理性选择纠纷解决路径，提高自我解决纠纷的比重，将纠纷化解在萌芽状态，使纠纷解决零成本。
第二，认真贯彻落实国家的民族宗教政策，特别在少数民族地区，真正实行宗教自由，充分发挥宗教在化解民商事纠纷中的作用。
第三，提高全民和谐社会构建意识，逐步形成请求他人参与解决纠纷和乐意、善意为他解决纠纷的良好氛围。
第四，发挥群团、社会组织在解决纠纷过程中的重大作用。加强人民调解委员会的组织建设，强化业务指导，提高其解决纠纷的能力。调动群团、社会组织解决纠纷的积极性，不断提高群团、社会组织在解决纠纷中的比重和成功率，力争将纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。
第五，行政机关要充分利用管理本机关人员的优势，以“管好自己的人，看好自己的门”的负责精神，做好本机关人员的纠纷解决工作。司法行政机关要切实履行职责，健全基层司法所组织体系，将司法所的职能与法律服务所的职能彻底分开，强化司法所的民事纠纷调解职能和指导人民调解职能，完善解决纠纷的工作机制，不断提高人民群众对基层司法所调解纠纷的公信力。
第六，完善相关法律法规，促进商事仲裁、劳动仲裁、人事仲裁、农村土地承包合同仲裁健康发展，提高仲裁在人们心目中的地位和影响，增加仲裁在解决纠纷中的比重，发挥仲裁在解决纠纷中的重要作用。
第七，充分发挥党组织、人大机关对纠纷解决的宏观指导作用。逐步淡出具体纠纷的处理，把解决纠纷的工作重心放在宏观指导、决策以及重大案件的协调上，在消化信访积案，畅通上访、信访渠道的基础上逐渐减少上访、信访，使纠纷解决回归到正常路径上来。
第八，司法机关认真履行宪法和法律赋于的职权，严格司法，切实体现司法为民，努力办好每一起案件，力争案结事了，树立司法权威。
多元化纠纷解决机制的形成与完善，是全社会的共同责任，只有全国上下，各组织、各部门齐抓共管、综合治理才能实现。
四、人民法院在推进多元化民商事纠纷解决机制理想状态形成和完善中的独特作用
人民法院是国家的审判机关，是当事人选择民商事纠纷解决的重要路径之一，也是当事人寻求公平正义，解决一切民商事纠纷的最后方式，为维护社会稳定，促进社会进步、和谐发展起着十分重要作用。因此，人民法院要认真履行审判职能，坚持公正与效率的工作主题，解决好每一起民商事纠纷。同时，人民法院还要认真贯彻落实《全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定》及其他职能，为推进多元化民商事纠纷解决机制形成和完善发挥重要作用。
(一)积极参与社会治安综合治理
《全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定》赋予人民法院应用审判职能参与社会治安综合治理，这是人民法院参与与推进多元化民商事纠纷解决机制形成和完善的重要法律依据。人民法院通过公开审判、巡回办案、以案说法等形式和方法，加大法治宣传力度，扩大办案效果，促进公民法律意识的增长，减少纠纷的发生。法律知识的丰富必然使当事人理性看待纠纷，合理选择低中高层次纠纷解决路径。
（二）以审判工作为中心，适当前移、后伸工作职能
人民法院要积极探索司法职能前移，在参与社会治安综合治理中，与社会治安综合治理机构及成员单位建立工作联系机制，定期通报工作、排查治安隐患，并与综治成员单位形成联动，整合力量，努力将矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。通过审理案件，发现普遍性、典型性问题要及时向党委、人大汇报，争取党委、人大对全局进行指导、协调。对行政机关越权处理、不当处理民事纠纷，人民法院要及时纠正，必要时提出司法建议。
(三)认真履行基层人民法院指导人民调解的职能，充分发挥人民调解在多元化民商事纠纷解决机制中的基础性作用
指导人民调解是法律赋予基层人民法院的职能，基层人民法院特别是人民法庭要从以下几个方面切实做好指导人民调解工作：一是与基层司法所密切配合，建立健全人民调解组织及调解网络，为做好人民调解工作提供组织保障；二是通过开办法律培训班，点评调解文书，邀请旁听庭审，巡回审判，现场指导调解等多种措施，加强对人民调解员的业务指导，为做好人民调解工作提供智力支持；三是依法确认人民调解协议效力，为人民调解提供法律支持。
（四）充分、合理利用党委、人大及各种社会资源，促进多元化民商事纠纷机制理想状态的形成和发展
第一，最高人民法院《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》已明确要求各级人民法院积极探索完善多元化纠纷解决机制，条件成熟可提出修改《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》的立法建议，扩大人民调解的范围，提高人民调解协议的效力，将部分纠纷的人民调解作为诉讼的前置条件，规范人民法院诉前调解程序等等，完善多元化纠纷解决机制。
第二，地方人民法院适时向当地党委、人大汇报，积极争取领导和重视，条件成熟可建议有立法权的人大制定地方法规，规范、完善多元化纠纷解决机制。因为，从今后的发展的来看，地方的自主权和灵活性将越来越大，最终将形成国家法的统一性与地方差异性相结合的格局。[6]厦门市人大常委会通过的《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》即是先例。无权制定地方法规的，可建议地方党委制定实施关于完善多元化纠纷解决机制的指导意见。也可与司法行政机关在自己职责范围内共同制定关于完善多元化纠纷解决机制的实施意见，在本辖区本部门内实施。
第三，扩大《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的适用范围。《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》明确规定人民调解协议系经人民调解委员会调解达成的协议，未将除此外通过第一、二、三、四、五层次路径解决纠纷达成的其它调解协议纳入人民调解的范围，不利于民商事纠纷解决路径理想状态的形成。依法理，民商事纠纷当事人在自愿、合法原则下，自由对自己的权利行使处分权而形成的调解协议或和解协议，无论是人民调解委员会主持下形成的，还是自行达成的或在其他组织、机构主持下形成的，只要不违反法律禁止性规定，都应具有民事合同性质。因而，不影响在司法实践中，将所有通过第一、二、三、四、五层次路径解决纠纷达成的调解协议视同人民调解协议，在诉讼中确认民事合同效力。
第四，人民法院在民事诉讼的诉前、诉中、执行各阶段、各环节，切实贯彻执行“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的工作方针，大力采取委托调解、协助调解、协调调解等方式，与行政机关、妇联、共青团等组织、基层群众性自治组织、人民调解委员会协作，充分利用其资源，将诉讼调解与人民调解、行政调解等有机融合、对接，构建大调解格局。
第五，人民法院可针对某类或某几类突出纠纷，在充分论证的基础上，适时与有关机关、部门配合，采取相应措施，促进该类纠纷解决路径理想状态的形成。如有的地方农村土地承包合同纠纷突出，法院可与有关部门在充分调研的基础上，与村民委员会、乡（镇）人民政府、农业行政主管部门协商、协调，采取措施，利用可以利用的一切资源，促进纠纷向当事人自行解决、通过他人协调解决、人民调解委员会调解、行政调解等低中级解决路径倾斜，有条件的可加强农村土地承包合同仲裁组织建设，强化仲裁，增加仲裁的比重，使少量疑难复杂案件进入诉讼程序，尽量将纠纷化解在基层，化解在萌芽状态，促进社会和谐发展。
