村干部侵吞土地补偿费如何定性
村干部侵吞土地补偿费如何定性
北京盈科律师事务所 张印富律师
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一、基本案情
被告人甲、乙、丙、丁、戊，原系A村委会主任、委员兼出纳员、会计、党支部书记、副主任，2010年因涉嫌犯贪污罪被公诉机关提起公诉。五被告人对起诉书指控的贪污数额没有异议，但均辩称不是贪污，是保管、使用村集体的财物。
经审理查明：2005年因修筑高速公路，A村部分土地被征用，其中征用A村便道和公用地拨付的青苗补偿款为19592元，2007年追加水浇地补偿款73602元，均未计入村委会的账务。2007年6月， A、B两村合并，时任村会计丙向村主任甲请示未入账的9万余元和高速公路赔偿专用现金账上还剩村便道和公用地征用补偿款10万余元如何处理。甲提出把款分了，其他四被告人均同意。每人得款39500元。案发后，五被告人各自向检察院退赃39500元。
一审法院认为：根据《全国人大常委会关于〈刑法〉第九十三条第二款的解释》（简称《立法解释》）规定， A村村民委员会党支部、村委会成员的五被告人，在协助政府从事土地征用补偿费用的管理等公务中，利用职务上的便利，私分土地补偿款197500元，其行为构成贪污罪。在共同犯罪中，甲作为村主任提出私分公款的犯意，起主要作用，系主犯；乙、丙作为财务管理人员，乙具体实施了分赃行为，丙在纪检、检察部门查账时，用已支出票据冲抵账务，掩盖事实，丁、戊作为村干部，共同参与分赃，均系从犯，应根据其在共同犯罪中的作用分别惩处。五被告人分赃后将赃款已实际使用，且已平账，足以证明非法占有的主观故意，当以贪污罪定罪处罚。五被告人犯罪后，能积极退赃，有酌定从轻处罚情节，个人贪污数额不足四万元，综合犯罪情节，可在法定刑以下判处刑罚，并报请最高法院核准。据此，依照《刑法》规定，以贪污罪判处被告人甲有期徒刑五年，乙有期徒刑三年六个月，丙有期徒刑三年，缓刑五年，丁有期徒刑二年，缓刑三年，戊有期徒刑二年，缓刑三年。一审宣判后，甲、乙不服，提起上诉。
二审法院认为：本案涉案款项是土地征用补偿费，但当村委会在协助镇政府给村民个人分发时才属于协助政府从事行政管理工作，该补偿费一旦分发到村民个人手中，即属于村民个人财产；当村委会从镇政府领取属于村集体的补偿费时，村委会属于收款人，与接收补偿费的村民个人属于同一性质，该补偿费一旦拨付到村委会，即属于村民集体财产。此时，村委会不具有协助政府从事行政管理工作的属性。五被告人利用职务上的便利，采取侵吞手段，将集体财产非法占为已有，数额较大，其行为构成职务侵占罪。原审判决认定事实清楚，但定性错误，量刑不当。二审法院以职务侵占罪改判上诉人甲有期徒刑三年六个月，乙有期徒刑三年，缓刑四年；原审被告人丙有期徒刑三年，缓刑五年；原审被告人丁有期徒刑二年，缓刑三年；原审被告人戊有期徒刑二年，缓刑三年。
二、主要问题
1．如何认定是否属于协助人民政府从事行政管理工作？
2．五被告人私分的款项是否属于公款？
三、法律评析
（一）在认定村基层组织人员是否属于国家工作人员时，不能机械适用《立法解释》规定，须在实质上判断行为是否体现政府的管理意志。
本案五被告人共同私分有关款项的事实清楚，争议在于主体身份和被私分款项性质的认识。主要有两种意见：
一种意见认为，五被告人构成贪污罪。理由在于：《立法解释》规定，村民委员会等村基层组织人员协助政府从事土地征收、征用补偿费用的管理等行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。土地征用补偿费用的管理，包括对国家征用土地后所发给土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等费用的管理。本案所涉及的款项属于《立法解释》规定的土地征用补偿费用，五被告人在管理土地征用补偿费用的过程中，侵吞公共财物，其行为构成贪污罪。
另一种意见认为，五被告人构成职务侵占罪。理由在于：首先，协助政府从事行政管理工作，是指与国家事务和政府事务有关的公务，而不是指村民自治范围内的村集体事务。《立法解释》规定的侵占土地征用补偿费用以贪污罪定性的情形包括两种情形：一是征用公用地、生产路等土地后，发放给集体的土地补偿费用；二是征用村民土地，国家将土地征用款发放给村民，由村委会协助将款项分发给村民个人。本案分配款虽属于土地征用补偿款，但是占用村上便道、生产路、公用地的补偿款，属于政府给集体的分配款。一旦由镇政府支付给村民小组后就属于集体财产，而不是村民小组代镇政府发给村民的土地征地款。其次，款已存于村民小组账户上，五被告人已不履行代发征地款的公务行为，而是保管村民小组补偿土地款，是行使村干部职权的行为，故五被告人利用职务便利，侵占村集体的财物，符合职务侵占罪的构成要件。
对本案正确定性，张印富律师必须对《立法解释》规定的“村基层组织人员协助政府从事土地征用补偿费用的管理等行政管理工作”有一个正确的理解。《立法解释》规定：“村民委员会等村基层组织人员协助政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征收、征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。”据此，有关村基层组织人员只有在协助政府从事上述七项行政管理工作时才属于从事公务，才以国家工作人员论。在具体案件中，认定是否属于国家工作人员时，不能机械适用《立法解释》的上述规定，必须在实质上判断其行为是否体现政府的管理意志。
村民委员会人员利用职务便利非法占有土地征用补偿费用以贪污罪论处，必须符合三个条件：一是该人员系村基层组织人员；二是系在从事公务，即协助政府进行特定行政管理工作；三是利用职务便利侵吞了公共财产。本案五被告人均系村委会干部，其所侵吞的款项来源于土地征用补偿费用，因而对其能否以贪污罪定罪的关键在于其行为是否从事公务和利用职务便利侵吞了公共财物。
（二）五被告人实施犯罪行为时不属于依法协助政府从事行政管理工作。
土地征用补偿费用在拨付和分配阶段性质不同。如果村干部是在协助政府进行土地征收补偿费用的管理阶段，侵吞了土地征收补偿费用，就符合《立法解释》规定，当以贪污罪论处；如果村干部并非在协助政府对土地征收补偿费用进行管理，村干部就不具有从事协助政府进行行政管理的职权，并非从事公务，其没有侵犯国家工作人员的职务廉洁性，即使侵吞了土地征收补偿费用，也不能以贪污罪论处。
土地征用补偿费用本质上是土地所有权由集体所有转为国家所有的利益补偿，一旦被征用方的损失依法得到填补，所有权转移的法律效果便已实现，针对土地征用补偿费进行管理的国家公权力的行使即告终止。因此，《立法解释》第四项所列的协助政府从事“土地征收、征用补偿费用的管理”的公务，应当限于协助政府核准、测算以及向因土地征用受损方发放补偿费用的环节。一旦补偿到位，补偿费就转变为因出让集体土地所有权和个人土地使用权而获得的集体财产和个人财产，之后对该款项的处理属于村自治事务和个人财产处置。此时，村干部的协助政府管理土地征用补偿费用的公务职责也就相应终结。
（三）五被告人私分的有关款项不具有公款的性质。
贪污罪与职务侵占罪的主要区别在于侵犯的财产性法益不同。贪污罪侵害的是公共财产所有权。根据刑法第九十一条的规定，在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。而职务侵占罪侵犯的是单位集体财产权。如果村干部在协助政府管理土地征用补偿费用过程中，采用虚报冒领的手段，套取超额土地补偿费用的，是利用公务便利侵吞了国家财产，故构成贪污罪；而如果村干部在土地征用补偿费用补偿到位后，没有利用公务便利，侵吞的只是属于村民集体所有的财产，故构成职务侵占罪。本案五被告人所私分的款项，虽源于政府拨付的土地补偿费用，但均依法发放和补偿到位，其在归属上当界定为村集体财产，五人的行为侵犯的是集体财产权而非国有财产权，不符合贪污罪的对象特征。
综上，在认定“协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理”时，应当准确理解立法本意，注意把握“协助”的时间点，避免作宽泛的认定。五被告人实施犯罪行为时，其协助政府管理土地征用补偿费用的工作已经完成，不属于“其他依照法律从事公务的人员”，其实施犯罪利用的是村干部的职务便利，共同私分的是村集体财产，侵犯了村集体财产权，当以职务侵占罪定罪处罚。
张印富律师，北京市盈科律师事务所（全球总部）高级合伙人，职务犯罪部主任，涉军法律事务工作委员会主任。从事法律工作二十余年，主要承办业务：刑事辩护、民商诉讼、公司法律。
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