政府形象论纲
发布日期：2004-10-25 文章来源： 互联网
政府形象是一个自有政府以来就始终存在的客观现象，是与人们关系极其密切的一种特殊形象。然后，尽管人们经常接触政府形象，却很少从理论上研究什么是政府形象，它有哪些要素和特征，它是怎样形成的，应当如何对它进行控制，等等。这就必然会影响我们从本质上去把握政府形象和有意识地去塑造政府形象。因此，对政府形象问题进行深入研究在理论上和实践上无疑都是十分必要的。
一、政府形象的理论范畴
所谓政府形象，是指作为行政主体的政府在作为行政客体的公民头脑中的有机反映，是主客观相统一的产物。作为一个理论范畴，它主要有以下要素和特征。
（一）政府形象的要素
政府形象由以下三个要素构成：
1、 政府：从行政主体到认识客体
毫无疑问，政府是三要素中最重要的一个要素，是决定政府形象的主导方面，也是古今中外政治学家、法学家和行政学家研究的重点和难点。一方面，从行政管理角度看，政府是行政主体，与公民的关系是命令与服从的关系，居于主动地位，二者的法律地位不对等；另一方面，从政府形象角度看，政府则是认识客体，是公民头脑中的反映对象，居于被动地位，二者的认识地位不对等。因此，政府是根据绝大多数民众的意志（上升为法律）行使行政权，还是根据少数执政者的意志（个人专断独裁）行使行政权，就构成了影响绝大多数认识主体的看法和感情，决定政府形象好坏的本质因素。
近代以来，西方政治学家和法学家普遍认为，为了防止政府专断独裁，必须保障人民①民主和自由，必须将人民的意志上升为法律，并确立其至高无上的权威。英国著名政治思想家洛克在其名著《政府论》中认为：“处在社会中的人的自由，就是除经人们同意在国家内所建立的立法权以外，不受其他任何立法权的支配；除了立法机关根据对它的问题所制定的法律以外，不受任何意志的统辖或任何法律的约束。……处在政府之下的人们的自由，应有长期有效的规则作为生活的准绳，这种规则为社会一切成员所共同遵守，并为社会所建立的立法机关所制定。”①洛克的这一政府理论，成为英国和美国建立法治政府的基本理论。当代的英国法学家则进一步对法治政府的主要原则进行了如下概括：（1）政府的一切活动必须遵守法律；（2）法律必须尊重公民的自由和权利；（3）法律面前人人平等；（4）法律在政府与公民之间无所偏袒②。由此可见，建立在公民民主和自由基础上的法治政府的形象，必然优于专制独裁的人治政府的形象。
2、公民：从行政客体到认识主体
对公民的研究主要开始于近代以后。在专制社会，公民是纯粹的行政客体，不必要也不可能研究它对行政主体的反作用问题。到了近代社会，公民不再是纯粹被动的行政客体，而开始对行政主体产生巨大的反作用。一方面，公民作为整体是法律的最终制定者，是产生、监督和罢免政府的权力主体：“不是人民为了国家而存在，而是国家为了人民而存在。”③另一方面，公民作为个体其法律主体地位被逐步确立，在某些法律关系中，公民不仅可以作为与政府对等，而且可以作为与政府平等的法律主体进行活动，甚至比政府享有更多的权利，承担更少的义务；如在行政诉讼和行政赔偿法律关系中，中国公民可以控告政府，享有起诉权、辩护权、胜诉权和获得赔偿权等，而行政机关则必须承担只能当被告、不能当原告的义务、举证义务和违法损害赔偿义务等。④
从政府形象的角度看，公民作为认识主体具有特殊的重要性：一方面，我们所说的政府形象只能是政府在绝大部分公民整体意识中的反映，而不是政府在一部分人、甚至个别人意识中的反映；另一方面，即使是专制政府，也不能一点不顾及公民对它的信任度和服从度。因此，公民作为认识主体所反映出来的情绪和态度，会对政府形象的形成和发展产生反作用。
3、认识过程：公民脑海中的政府
政府形象正是在认识过程中逐步形成的，这一过程大致可分为以下四个阶段：
第一、偶然映象阶段。偶然映象是公民个人通过对政府零星的、初步的感知，再加上一定程度的主观推测和判断而产生的。尽管它是粗糙的、浮浅的和不稳定的，甚至可能是片面的或虚假的，但却是认识过程的第一步，是导向政府形象的门槛。偶然映象可能产生于公民对政府的某一行为或某一人员的观察，也可能产生于公民受某种传播信息的间接影响。如笔者在对辽宁省本溪市依法治市情况进行调查时，一个生动的事例使我对本溪市的警察形象有了鲜明的印象：“1995年夏天，本溪市明山分局体育场派出所年轻户警刘艳华一次乘公共汽车时，一位50多岁的男士站起来非给她让座。刘艳华感到很奇怪，哪有年长者给年轻人让座的道理？这位男士说：‘有一次我去你那里办户口，缺张介绍信，还差一元钱，你先给我办了，让我后补手续，结果没有耽误小孩上学报名。’刹那间，全车老少赞许、亲切的目光停在刘艳华身上。”刘艳华此举无疑使一车公民产生了该警察热心为老百姓服务的偶然印象。①
第二、暂时映象阶段。暂时映象是公民个人通过对政府经常、较大范围的感知，并在分析和判断基础上形成的。它比偶然映象相对稳定一些，准确一些，接近于本质形象一些。如笔者听说深圳市政府在全面推行“窗口式办文”制度，即公民、法人只要向特定行政机关的对外窗口提出办理某事的申请，到具体日期即可在该窗口领取办文结果；于是，头脑里产生了深圳市政府在扎扎实实开展依法行政和廉政建设的偶然映象。为了实地考察此事是否确实，笔者到“窗口式办文”制度的始作俑者─深圳市规划国土局进行实地考察，发现事实的确如此，于是头脑里的意象得到了强化与发展，形成了“深圳市政府的确在依法行政”的暂时映象。
第三、定型映象阶段。定型映象是公民个人通过对政府长时期的、更大范围的感知，并在深入分析和综合判断的基础上形成的。它比暂时映象更为稳定、准确，更接近于本质形象。当公民个人形成了定型映象之后，一般不会轻易改变。如某《依法治国研究》课题组通过对13个城市的数千公民进行随机问卷调查，结果表明，绝大多数公民通过对中国改革开放前后情况的对比，结合自己对中外法治理论与实践的理解，在头脑里形成只有实行依法治国和依法行政，国家才能长治久安，政府才能廉洁高效的定型印象。②
第四、政府形象阶段。政府形象是在绝大多数公民的定型映象的基础上形成的。就单个公民而言，由于受个人立场、观点的决定以及文化素质与观察条件的制约，其头脑里的定型映象可能代表着政府形象的本质，也可能与政府形象有一定的距离，甚至与其背道而驰。但就整体公民而言，定型映象的主导方面必定代表着政府形象的本质。这不仅由于政府形象的认识客体-政府是客观的，而且由于认识主体-公民的意识在整体上也是客观的。虽然从个体来看这种认识具有主观性，但从公民整体意识来看却具有客观性，不是个别人或一部分人的意志所能改变的。从这个意义上可以说，政府形象的本质具有客观性。
问题的另外一面是，在某些公民的头脑里，对政府的映象可能只是一种假象，没有反映政府形象的本质。如在少数敌视社会的犯罪分子的头脑里，可能形成政府形象糟得很的印象。即使在某些守法公民的脑海里，也可能因各种原因而对政府形象产生某些误解。如果我们处理不当，就有可能激化矛盾，影响稳定。因此，我们既要进一步改善政府工作，又要进一步加强政府与公民的沟通，提高政府的公开性与透明度，以真正树立良好的政府形象。
（二）政府形象的特征
政府形象有以下三个显著的特征：
1、政府形象具有形象性
这是一切形象所共同具有的质的规定性。但政府形象不是一种纯粹客观的直观形象和实体形象，而是主客观相统一的间接形象和观念形象。这主要表现在以下几个方面：
第一、政府形象是主观形式与客观内容的有机统一。这是由认识主体的主观性和认识客体的客观性所决定的，也是政府形象区别于一切实体形象的主要标志。从认识主体来看，公民的意识无疑是主观的；但从认识客体来看，政府本身则是客观的。尽管政府及其行为是无形的，但人们却时时处处可以感觉到它的存在和作用①，而行政人员和政府设施作为一种有形实体的存在则更证实了这一点。当然，由于政府本身不象物质实体那样具有形象性，它必须借助于公民认识的中介才能形成形象，因而它与实体形象是有区别的，即它的存在形式是主观的，它产生并定型于公民的脑海之中；但它的具体内容则是客观的，它独立于公民的意识之外。政府形象正是这种主观作用于客观的产物，是主客观的有机结合。
第二、政府形象是个体意识与整体意识的有机统一。这是政府形象区别于文学形象及其他观念形象的主要标志。尽管政府形象的存在形式是主观的，但它却不是某一个或几个公民个体意识的产物，而是绝大部分公民整体意识的结果。因此，只有代表人民普遍意志和历史发展方向的公民个体意识的总和才能构成公民的整体意识，也才能形成政府形象。而文学形象则不然。每一个读者都可能对同一个文学形象产生不同的理解，所谓一百个读者即有一百个哈姆雷特，即是文学形象这种差异性的典型说明。
第三、政府形象是现象与本质的有机统一。这是就政府形象的具体内容而言的。公民认识政府最直观的途径是观察一系列的现象。如政府廉政状况、市场物价状况、社会治安状况、经济发展状况，等等。现象虽然未必能反映事物的本质，但却是进入本质的向导，是政府形象形成过程中最活跃、给人印象最深刻的因素。单个的现象可能具有相当的偶然性，但一系列的现象则可能预示着某种必然性。如笔者1996年在对南京依法治市情况进行调查时，向出租车司机询问南京的社会治安情况，司机的话颇为生动深刻：“流窜犯未到南京就拐弯溜走了。”为了验证此话的正确性，我对南京市的社会治安状况进行了深入调查，结果有了如下数据：“南京市破获杀人等五类暴力性案件的攻坚能力一直在国内各同等城市居领先地位。1993年五类案件整体破案率达88.1%，1994年达93.1%，1995年达90.8%，1996年1—6月达93.5%.”“自1993年1月到1996年6月，南京市重大刑事案件发案率及其占全部案件的比重在全国同等城市中始终居末位，其中后者每年均低于各市平均水平近20个百分点。在全国社会治安形势十分严峻、‘北犯南逃’现象较为普遍的情况下，南京市依法治市的综合效应铸下了犯罪分子胆颤心惊的天罗地网，营造了人民安居乐业的一方净土。……根据南京市公安局1996年向各界公民发放的5800份《公民安全调查问卷》统计结果，在您对当前社会治安状况总的评价是什么的问题中，1995年认为很好的占34.5%，较好的占54%，一般的占10.8%，较差的占0.7%，很差的仅占0.1%.南京市政府以其依法治市的实际成效使社会治安较早步入了持续、稳定、良性发展的轨道，赢得了人民群众发自内心的赞扬。”①南京市社会治安的这一典型例证，不仅充分说明了在政府形象形成过程中现象与本质的关系，也说明了现象在政府形象形成过程中的地位与作用。政府形象的本质正是由成千上万的现象的总和所构成的。
2、 政府形象具有社会性
一方面，由于公民是由不同的社会阶级所组成的，政府本身也是代表特定社会阶级利益的；所以，作为主观对客观的反映，政府必然要经过公民头脑的过滤和加工，政府形象必然要打上鲜明的阶级烙印；但另一方面，政府形象的阶级性并不影响政府形象的客观性，这归根到底是由于政府形象决不是公民个人的主观臆造，而是社会绝大部分公民对现存政府形象的有机反映。因此，它是不以个别人或一部分人的意志为转移的。有时甚至会出现这样的情况：本阶级政府的官员也不得不哀叹本阶级政府的形象不佳，并不得不承认代表人民利益的敌对阶级的政府形象更好。如解放战争期间，不仅很多国民党政府官员，而且很多美国政府官员也承认国民党政府腐败无能，共产党政府清正廉洁。这无疑是政府形象客观性的有力佐证。
3、 政府形象具有动态性
动态性包括三层含义：首先，政府形象的形成是以行政行为为基础的。公民主要是从政府的所作所为来认识政府的。正因为如此，我们研究政府形象就不能象行政法学和行政管理学的一般程式那样，首先从行政机构开始，尔后到行政人员，最后才到行政行为；而必须首先从行政行为入手，第二步再到作出行为的人员，最后才到作为人员与行为物质外壳的行政机构。这种机构设置的正顺序与形象形成的逆顺序，无疑使行政机关的静态性与政府形象的动态性形成十分鲜明的对照。其次，政府形象的形成是渐进的。公民正是从政府的一系列行为中逐步地认识政府的。再次，政府形象本身是不断发展变化而非静止不动的，政府在特定时期的发展变化是政府形象发展变化的主导原因。例如，我国在十年文革期间由于“四人帮”倒行逆施，极左思潮泛滥，导致政府形象受到严重损害；经过二十余年的拨乱反正和改革开放，我国经济社会迅速发展，民主法治逐步完善，政府形象有了极大提高。又如，辽宁省本溪市公安局在1994年之前的3年，在全市民意测验中居各政府部门的倒数“老大”。但从1994年开始，市公安局的位次一跃而为第一，群众满意率分别高达1994年的78%和1995年的83%.市公安局形象变化的根本原因，是其真正实施了从严治警，其实质内容可以归结为8个字：“大胆改革，狠抓管理。”1996年7月，公安部决定在全国公安系统推广本溪市公安局的治理经验。①
二、 政府形象的物质属性
政府形象之所以具有客观性和物质性，这是由于决定政府形象本质的行政行为、行政人员和行政机构是客观的和物质的。
（一） 政府形象的行为基础
一方面，政府通过行政行为作用于行政客体，以维护政府的统治和实现政府的社会职能。政府行为只有规范化，政府只有依法行政，才可能最大限度地控制行政机关自由裁量行为的任意性、随意性、甚至违法性，从而保证行政行为规范、廉洁、高效。“根据法的合理性来制约行政的随意性”，①是各国行政法治的共同要求。在行政管理的实践中，凡是规范性和程序性要求比较严格的行政行为，自由裁量的权限就较小，就不太容易产生腐败，如行政立法行为、行政仲裁行为、行政监察行为等；反之，凡是规范性和程序性要求不太严格的行政行为，自由裁 量的权限就较大，就比较容易产生腐败，如计划、财政、规划、投资等部门的行政行为。因此，规范政府行为，实现依法行政，无疑是提高政府形象、进行廉政建设的突破口。
另一方面，行政客体又通过行政行为认识行政主体，观察政府是
否廉洁，高效，是否依法行政，是否代表人民的利益，以决定自己对政府的信任和支持程度。这就要求行政行为不仅在内容上代表人民利益，在形式上规范化、程序化，而且要求行政行为必须公开化，透明度高，以便于人民群众了解和监督。只有经过人民群众亲身体验、观察和理解后确立的信念，才是牢不可破的信念；只有人民群众在实践中通过对政府行为的体验、观察和思考后留下的印象，才是不可磨灭的印象。否则，即使政府是廉洁的，但由于政府系统过于封闭，也可能使舆论失真，谣言流传，可能导致人们将个别、局部的现象当作全面、整体的现象。十分明显，政务不公开，无疑会对塑造良好的政府形象形成心理障碍，甚至会使公民产生强烈的逆反心理。因此，行政行为的公开、公平、公正是塑造良好的政府形象的客观基础。
（二） 政府形象的人格化
良好的政府形象是在实施行政行为的过程中产生的，但行政行为的实施者却是行政人员。一方面，行政人员是行政组织的灵魂，是国家公务员；另一方面，行政人员又是普通公民，生活在群众之中。因此，行政人员无疑是沟通行政主体与行政客体的最重要的活的纽带。当公民通过行政行为来认识政府时，他们同时也在认识行为的实施者，不仅在行政人员执行公务的过程之中，而且在其执行公务之外。毫无疑问，行政行为是否公正对政府形象是否良好起着决定性的作用；但是，行政行为毕竟是行政人员作出的，因而行政人员公正与否对政府形象良好与否也显然有着巨大的反作用。在政府行为不规范的情况下尤其如此。辽宁省本溪市一个真实感人的例子典型地说明了这一点：“1995年9月，交通警察孙志强去北京参加劳模大会。在本溪总工会起程时，40多名出租车司机自发开车赶到那里，鸣笛为他送行。素有‘猫’与‘老鼠’关系偕称的交警与出租车司机之间，能有这份真诚、浓厚的感情，确是本溪市的一大特色。”毫无疑问，本溪市人民从交警孙志强身上感受到了市公安局的良好形象。①
行政人员对政府形象反作用的直接标志是政府形象的人格化。在现实中我们可以看到，公民评价各级政府及其部门是否廉洁时，往往首先是看各级行政首长及部门主管人员是否廉洁。各级行政首长在某种程度上成了各级政府的化身。在我们这样一个有着长期重人治、轻法治历史传统的国度，这种心理态势更为明显。这就决定了我国当前廉政建设的重点首先是行政人员的廉洁问题。建国之初，各级政府的行为虽然也不够规范，透明度也不十分高，但却在人民心中树立了十分廉洁的形象。一个重要原因，就是各级行政首长以及整个行政人员队伍是十分廉洁的。当然，如果将行政人员对廉洁的政府形象的形成作用夸大到决定性的程度，则无疑也是违背行政法治原则的。
（三）政府形象的物化
行政行为的作出和行政人员的存在，都不能离开行政机构。行政机构是沟通行政主体与行政客体的物质外壳。虽然政府形象是在行动中产生的，是具有人格化的，但最后却不能不落实到机构上来。因为行政行为不是政府形象，行政人员也不是政府形象，而只是政府形象生成的两个必备因素。当这种形象生成后，便被物化为行政机构，即成了行政机构的物质化身。人们之所以会误将政府形象等同于政府，原因就在于这种主客观相统一的形象常常被物化和非意识化了。行政机构的外在表现是建筑设施和办公设施等物质设备，内在表现则是行政职位、行政职权和行政职责等。
从动态的行为到活动的行为者，再到静态的机构，这反映了公民意识中政府形象的逐步生成、乃至相对固定化的过程。但是，行政机构并非对政府形象的形成毫无作用。例如，从外在表现来看，较为俭朴的建筑设施和办公设施，有利于促使行政人员保持廉洁，也有利于在公民心目中确立廉洁的政府形象；而过分奢侈和豪华的建筑和办公设施，则效果适得其反。从内在表现来看，机构精干，权力分配科学，职位设置合理，既能较好地保障行政行为的合法规范和行政人员的廉洁高效，也能更好地加强行政主体与行政客体的沟通，更易于给公民留下良好的印象；而机构臃肿，权力分配不当，职位设置紊乱，则效果适得其反。
三、政府形象的控制机制
对政府形象的控制机制主要由事先立法规范、事中执法自律、事后司法救济以及社会舆论监督等多层次、多渠道立体交叉制衡网所构成。
（一）政府形象的立法规范
立法决定着政府形象的构架和基础。“行政活动必须遵守法律。法律规定行政活动的机关、权限、手段、方式和违法的后果。”①立法既规定了执法自律的实体和程序规则，又规定了司法救济的依据、途径和强度，还规定了舆论监督的依据和方法。立法对政府形象的规范主要表现在对行政主体的规范与监督和对行政客体意识的规范与提高两个方面。一方面，公民选举出自己的代表组成了国家权力机关，通过它产生政府、监督政府和罢免政府，并通过立法使这一切民主化、程序化和制度化，使政府行为合法化与规范化。这无疑是保证政府依法行政的最重要、最有力的措施，也是调动公民的参政意识，促使公民对政府的了解，强化公民对政府的信任的最有效途径。另一方面，立法对行政客体的意识也有规范和提高作用。公民的整体意志一旦上升为法律之后，就又反过来指导和规范人们的行为与意识，并成为沟通和协调行政主体与行政客体之间关系的最好桥梁，成为规范二者行为的唯一行为准则。这就在相当程度上保证了公民能从本质上把握自己的政府，进而准确地反映政府，并自觉地信任政府。
（二）政府形象的执法自律
执法是行政行为的核心内容，是行政机关的最重要手段。美国法学家庞德认为：“法律的生命在于它的实行。”②实践证明，执法是比立法更为艰巨的社会工程。立法虽然也必须是在深刻把握事物本质的客观规律的基础上才能较好地完成，虽然也有相当的难度，但它毕竟只是纸上对行政机关与公民双方的权利义务进行分配，也毕竟只是少数立法工作者即可以从事的工作；而执法则是将纸上的权利义务予以实现，是实际调整各种社会利益、团体利益或个人利益的矛盾与冲突，它不仅需要一整套自上而下、庞大严密的行政执法机构和执法人员，而且涉及到12亿公民、几百万法人和其他组织的切身利益。因此，行政执法对政府形象的影响最大，也最直接。公民对政府印象的好坏很大程度上是从政府执法过程中感知的。立法虽然可以事先规范行政行为，司法虽然也可以事后纠正行政行为，但如果政府在执法过程中不自律、不守法、不廉洁、不文明，一言以蔽之，不依法行政，则政府必无良好形象可言。所以，政府在塑造良好的政府形象过程中无疑承担着最重要的任务，因而必须加强政府的自我约束、自我监督和自我控制机制，主要包括完善行政执法制度、行政监督制度、行政复仪制度和行政程序制度。我国1997年5月9日颁布并实施的《中华人民共和国行政监察法》，1999年4月29日颁布、10月1 日实施的《中华人民共和国行政复议法》，为完善我国的行政监察和行政复议制度奠定了基础；1996年3月17日颁布、10月1日实施的《中华人民共和国行政处罚法》，则对推动我国行政执法实体和程序制度的完善起了开创性作用，《行政处罚法》所确立的平等、公开、公正等执法原则和表明身份、出示依据、说明理由、告知权利以及听证等一系列执法程序与制度，对今后我国的《行政许可法》、《行政强制法》乃至《行政程序法》的制定均有示范意义。从我国行政法治的现状和发展进程来看，加强行政程序立法将是完善我国行政执法制度的突破口。美国最高法院的韦德法官认为：“程序公正和符合规律是自由不可让渡的实质内容。”①“对行政机关而言，遵守程序虽耗费一定的时间和金钱，但如果这能够减少行政机构运转中的摩擦也是值得的。因为程序促进了公正，减少了公众的怨言，其作用是促进而非阻碍了效率。”②这无疑是很有见解的观点。
现代政府形象的法律框架是由行政法所构成的。行政法一方面要求政府依法行政，在宪法和法律的范围内活动；另一方面要求公民依法认识政府并服从政府。正是从这个意义上说，塑造良好的政府形象，绝不能离开行政法的规范与控制。
（三）政府形象的司法救济
立法规范是事先对政府形象的控制，而司法救济则是事后对政府形象的补救。虽然立法力图构建一个最好的政府形象的框架，但却并不能保证政府的行为完全符合法律；因此，建立司法救济制度为现代法治国家所必需。正如美国著名行政法学家伯纳德。施瓦茨所尖锐指出的那样：“如果没有独立的司法审查，那么在实践中唯一的制约便是行政官员的自我制约。这样一个结果足以与法治本身相矛盾。这里不禁使人想起了以前被认为是出自拿破仑的评论：‘如果仅仅凭借行政决定就可以剥夺一个人的财产，那么，我们看不出在法国还怎么能有财产所有者。’”①同理，如果仅仅凭借行政决定就可以剥夺一个人的权利，那么，我们看不出还怎么能有个人权利。救济的实质在于确立了公民的诉权，建立了由独立的司法机关审查行政行为的机制。一个公理性的论断认为：没有诉权，就没有权利。这道出了权利保障的真谛。因为一种无法诉诸法律保障的权利，充其量只能是一种书面权利。由此可见，权利的救济重于权利的宣告，权利的实现重于权利的设定。我国自1982年开始建立行政诉讼制度以来，人民法院在纠正违法行政行为，保护公民合法权益方面起了很大作用。随着1989年以后《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的相继颁布和实施，行政诉讼和行政赔偿等权利救济制度对政府形象的补救作用越来越大。据最高人民法院统计，自1990年至1999年9月，全国各级法院共受理一审行政案件526709件。其中，1998年受案98463件，是1990年13006件的7.6倍。共审结一审行政案件498670件，结案率为94.7%，公民、法人和其他组织的胜诉率约占结案数的40%.②中国的行政诉讼制度以其有力保护公民权的显著成就卓立于世。一方面，它通过对合法行政行为的确认和违法行政行为的纠正，来推动行政机关依法行政；另一方面，它通过对公民遭受行政机关侵害的合法权益的补救，来恢复公民对政府的信任。
（四）政府形象的舆论塑造
舆论监督对塑造良好的政府形象之所以重要，就在于它直接反映了人民群众对政府的期望和要求。如果这种期望和要求能迅速被政府所了解，并妥善加以解决，人民群众就满意，否则就不满意。如中央电视台《焦点访谈》节目之所以深受政府重视和群众欢迎，就在于它善于抓住和敢于揭露人民群众十分关心的社会现实问题。节目一经播出，即在全国引起强烈反响，使问题得到迅速解决。当然，群众的舆论并不都是全面的和准确的，这就需要发挥政府舆论导向的主渠道作用和沟通作用，将群众不那么全面准确的舆论引导到正确的方面来，将群众正确的舆论立即化为政府的行动。同时，政府要注重举行各种形式的座谈会、记者招待会和新闻发布会，一方面将政府的施政措施和取得的成果及时向群众通报，另一方面要认真听取群众好的施政建议，推动政府建设。只有这样加强双向回应和多层次沟通，才能充分发挥舆论对良好的政府形象的塑造作用。
四、政府形象的凝聚力和感召力
所谓政府形象的凝聚力和感召力，是就人民政府的形象而言的。专制政府的形象本质上只有离心力和破坏力。人民政府的形象之所以具有强大的凝聚力和感召力，是由于它本身就是人民整体意识的产物和坚定信念的结晶，代表着历史的发展方向和人民的根本利益。而专制政府的形象则由于与人民的意愿和历史进程背道而驰，因而只能具有离心力和破坏力。例如在第二次世界大战期间，希特勒专制政府在战争初期似乎十分强大，但由于其反世界、反人类的本质，决定了其政府形象很快成了世界人民、包括德国人民最厌恶的形象，甚至对纳粹党成员也毫无凝聚力和感召力可言，整个法西斯统治地区一片反希特勒之声，纳粹政府迅速土崩瓦解。由此可见，政府形象是否具有凝聚力和感召力，以及这种凝聚力和感召力的大小，直接影响着政府的稳定和决定着政府的存亡。所谓“为政者在于取信于民”，“得人心者得天下，失人心者失天下”，“水能载舟，亦能覆舟”，说的都是这个道理。具体来说，政府形象的凝聚力和感召力主要表现在以下几个方面：
（一） 政府形象是引导人民胜利前进的光辉旗帜
由于人民政府的形象代表了历史的发展方向，所以它具有巨大的号召力。一方面，它可以促使政府不失时机地抓住历史发展的契机，确立新的奋斗目标；另一方面，它又可以唤起人民的热情和干劲，以保证实现这一目标。在这里，动机和效果、手段和目的达到了和谐的统一。如粉碎“四人帮”以后，我国政府作出了将工作重点转移到经济建设上来的战略决策，并采取了一系列相应的具体措施，从而得到了人民的拥护和支持，迎来了我国经济发展最为迅速的历史时期。又如辽宁省本溪市之所以80年代初在全国率先开展普法教育，80年代中又率先在全国开展依法治市，并为全国树立了“依法治警”和“依法治污”两个典范，根本原因就在于本溪市政府以人民为主体和根本动力，及时抓住了人民群众的迫切需要，在人民的有力支持和参与下，启动了具有中国特色的法治道路的探索。①
（二） 政府形象是鼓舞人民战胜困难的精神支柱
由于人民政府的形象是人民整体意识的产物，因而可以化作鼓舞人民与政府同舟共济闯过难关的巨大精神力量。凡是看过方纪的散文《挥手之间》的，一定会对毛泽东同志离开延安机场前脱帽挥手的一刹那动作印象至深。因为作者通过对毛泽东同志将拿帽的右手慢慢挥起、直至凝固不动这一动作的描写，集中表现了人民领袖置个人安危于不顾，一身系全国人民的重托和期望，前往重庆争取和平的气魄、胆略和品质，从而真实地展现了人民领袖的光辉形象。在这里，毛泽东同志决不是作为个人而存在的，而是作为中国共产党、边区人民政府和中国人民的化身而存在的。正因为如此，他的形象才具有鼓舞中国人民不被国民党嚣张气焰所吓倒的巨大凝聚力和感召力，成了中华民族争取民主与自由的希望所在。
（三） 政府形象是统一人民思想认识的客观基础
由于人民政府的形象集中反映了人民的利益和愿望，因此具有统一并升华人民的各种思想、观念和认识的重要作用。由此可见，政府形象不但是认识主体整体意识的产物，而且对认识主体的意识具有强大的反作用。一方面，它可以保证绝大部分公民能够充分理解并自觉执行政府的行政法规、规章以及其他规范性文件和决定；另一方面，它又可以促使少数暂时还不太理解的公民在严格执行与遵守行政法规、规章、其他规范性文件和行政决定的过程中能逐步将思想统一到自觉维护政府形象的基础上来，以使政府的决策在与一部分公民的局部利益和暂时利益发生矛盾时也能得到贯彻执行。如我国当前的改革正进入全面攻坚阶段，改革、发展、稳定的任务十分繁重，这就不可避免地要影响一部分人的局部利益和暂时利益。但只要我们充分发挥人民政府形象的巨大凝聚力和感召力，就一定能化解一部分群众的某些情绪和怨言，统一他们的思想认识，从而坚定不移地实现富强、民主、文明的宏图伟业。
通过前面的论述，我们可以看出，将政府与政府形象严格地区别开来，建立政府形象的科学范畴，决不是一件毫无意义的文字游戏，而是有着十分重要的理论意义和实践意义。
从理论上讲，政府形象范畴的建立填补了行政法学和行政管理学的一个范畴空白。它有助于我们改变过去那种仅局限于对政府本身作孤立考察的做法，可以推动我们将政府与其管理对象公民结合起来进行考察，特别是将研究的重心落在政府这个客观存在与公民这个主观世界的结合面上，把公民从行政客体的地位转到认识主体的地位上来，将政府从行政主体的地位转到认识客体的地位上来，以研究如何使人民群众在心理上最大限度地接受、理解、拥护、支持和参与政府，从而探讨如何塑造出主客观相统一的最佳的政府形象。
从实践上讲，政府形象范畴的建立有助于政府更加自觉地维护并改善自己的形象。而要做到这一点，就必须真正做到一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，充分保障人民群众当家做主的地位和权利。因此，我们一方面要进一步加强政府的自身建设，以充分展现人民政府的本质属性和优越性；另一方面，又要通过各种有效途径让人民对此有切实的感受和真诚的信任，惟此才能实际塑造出主客观相统一的最佳的政府形象。
