建议修改宪法：改变“两大司法机关”格局
发布日期：2004-10-21 文章来源： 互联网
党的十五大提出了“推进司法改革”的任务。所谓“推进司法改革”，是指在党的领导下，有规划、有步骤地在司法系统各部门实行渐进式的改革，使之逐步推进，实现自我完善。这是一项涉及面很宽的综合系统工程，它应包括公、检、法、司、安五个部门的机构设置、领导体制、执法工作、队伍建设、警容风纪、监督制约等各个方面的改革。
一、司法改革的深化必然涉及需要修改宪法的问题
根据党的十五大的要求，推进司法改革，就是要“保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。按照这个要求，一是保证“司法独立”，二是确保“司法公正”，以树立司法机关应有的权威，这就是司法改革的总目标。如果司法权威树立不起来，我们将会付出巨大的代价。一个实行法治的国家，如果通过司法程序，矛盾还是解决不了，最后要调动军队，那后果就不堪设想了。因此，凡是妨碍司法独立与司法公正的制度与做法，都在应当革除之列。
司法改革是整个政治体制改革中的一项重要内容，因而司法改革不是孤立进行的，它必须与政治体制改革的其他方面互相配合，同步进行。
为使司法改革能够顺利进行并取得实际的成效，应当分清轻重缓急，首先对当前最突出的或者群众反映最强烈的问题进行改革。
1998年，中央已在推进司法改革方面做了巨大的努力，其中最重要的是两项重大决策：一是严禁司法机关经商或开办企业。凡公、检、法、司和军队、武警部队开办的企业，至年底已经全部脱钩；二是严格实行“收支两条线”，禁止司法机关将罚没财物截留或者“提成”。
今后司法机关一律“吃皇粮”，其办案经费由国家财政和地方财政予以保证。此外，国家还将认真改进收费办法，堵塞收费环节的各种漏洞；并在司法机关推广干部交流制度，实行执法人员定期轮岗制；在司法部门实行公开办事制度和公开办案程序，杜绝司法工作人员吃请受贿。凡此种种，都是遏制司法腐败，树立廉洁形象的重大举措。
上述若干方面的改革措施，由于基本上都不涉及领导体制问题，相对而言，改革的难度还不算太大，近期内即可实施。但仅仅实行这些改革，还难以达到保证司法独立和司法公正的最终目的。要达此目标，还须统观全局，慎重研究，创造条件，逐步推进司法体制方面的改革。
随着司法体制改革的逐步推进，必然会涉及许多复杂的深层次问题。例如，现行宪法规定的“两大司法机关”并列的体制是否应当变更？这将是深化司法体制改革必然会遇到的问题。1998年11月在海口举行的“中国诉讼法学年会”上，有些学者已经正式提出了这个问题，看来这个问题无法回避。立法机关和宪法学界也应当及早研究，以积极的姿态，促进我国的宪法制度更加完善。
二、“两大司法机关”并列的弊端
按照我国现行宪法的规定，“一府两院”（即国务院和最高人民法院、最高人民检察院）被列为平行机构，这就形成了“一个政府，两大司法机关”的鼎立的格局。就“两高”的关系而言，由于法律授权检察机关可以对审判机关实行法律监督，甚至对于最高人民法院终审判决的案件，最高人民检察院仍然可以再提出抗诉。这样一来，似乎检察机关的法律地位更高于审判机关。
这种检察权大于审判权的体制，是建国初期按照前苏联的模式照搬过来的。除了前苏联有这样的先例以外，目前我国的这种体制在世界各国是独一无二的。
检察权的过分膨胀，产生了两个突出的问题：
其一，人民检察院作为法律监督机关，它有权对公安机关的侦查活动进行监督，而检察机关又对贪污贿赂等大量刑事案件自行侦查，却没有任何机关可以对它实行监督；
其二，人民检察院作为公诉机关，承担着控诉职能，然而它又要对法院的审判活动实施法律监督。这种双重身份，好比是运动员又兼任最终的裁判者，致使法院的判决和裁定都失去了“终审”的意义。
总之，按照现行宪法规定的国家机构设置，检察机关的权力过大，造成控、辩、审三方的诉讼法律关系失去平衡，有悖于分权制衡和诉讼公正原则。
三、建议修改宪法，确立以审判为中心的诉讼格局
为了健全诉讼法制，进一步理顺诉讼法律关系，有必要对检察权大于审判权的“两大司法机关”体制进行改革。这种改革将突破现行宪法规定的国家机构设置，因而需要修改宪法。初步设想是：
（一）设立廉政公署，将检察机关自行侦查的案件划归廉政公署管辖。
建议将国家监察部改名为“廉政公署”，归属中央纪律检查委员会和国务院双重领导。凡党政干部违法违纪的案件，都由廉政公署负责查办。将刑事诉讼法规定由人民检察院自行侦查的案件，从检察业务中划分出来，归廉政公署管辖。廉政公署对涉嫌贪污贿赂等职务犯罪的案件进行侦查，行使与公安机关相同的职权。人民检察院则负责批准逮捕和审查起诉，同时对廉政公署的侦查活动进行法律监督。这样改革，至少有三个好处：
1.严格实行侦、控分离，克服了对检察机关的自行侦查活动无人监督的弊端；
2.有利于妥善解决中央纪委查办大案要案如何依法行使侦查权的问题；
3.可以较好地解决监察部有责无权、监察乏力的困境。
（二）革除检、法并列的体制，确立以审判为中心的诉讼格局。
诉讼，是解决社会矛盾的最高的、也是最终的方式。国家设立审判机关，就是使之作为解决社会矛盾的最后一道屏障，因而审判权是国家行使统治权的最集中的体现。为了健全诉讼法制，坚持和实行“
依法治国“，我们应当参照世界各国通行的做法，确立以审判为中心的诉讼格局。
考究各国检察机构的设置，一般都属于行政机关的一部分。例如：
——英国实行审、检公署制度，在中央设法律事务部（亦译“总检察署”），该部的首脑称总检察长，由首相从该党的下议员中提名任命，但不属于内阁成员；
——美国的检察机关是隶属于政府的行政机关，联邦称其为司法部。联邦司法部长也就是总检察长，由参议院通过，由总统任命；
——法国在司法部下设总检察院，司法部长即是全国检察官员的总管，每名检察官员都由司法部长提名，由总统任命；
——日本的检察厅作为行政官厅，以法务大臣为首长，从属于法务省；
——我国香港特别行政区的刑事起诉工作，由律政司刑事检控科负责，而律政司隶属于特别行政区政府，律政司长由特别行政区行政长官提名，由中央人民政府任命。
按照日本法学家铃木茂嗣的解释：“检察官本质上是行政官，只有法官才是司法官。”[1]
我国现行“两大司法机关”的格局，与现代法治理论和诉讼原理难以协调。其主要弊端，是造成了检察权大于审判权的错觉，致使检察院处处与法院争高低，而且往往是理直气壮、不遗余力。例如，在法院开庭时，面对庄严的国徽，公诉人硬是不起立；在法庭位置的摆放上，检察机关一再坚持公诉人的座位应与审判台平列；有些案件经最高人民法院终审判决后，检察机关仍然坚持再提出抗诉，致使诉讼永无终结……其结果，是影响了法律的统一实施，损害了法制的权威，并且被外国人引为笑谈。
鉴此，有必要在司法体制上进行根本性的改革，应当革除检、法并列的体制，确立以审判为中心的格局，以保障社会主义法制的统一与尊严。具体的办法，可以考虑将最高人民检察院与司法部合并，由司法部长兼任总检察长。
这样改革，至少也有三个好处：
1.有利于克服检察院与法院“二虎相争”的弊端；
2.精减机构，理顺诉讼法律关系，突出人民法院在实行“依法治国”中的作用；
3.扩充司法部的职权，改变目前“司法部不司法”的局面。
要进行这样的改革，涉及变更宪法规定的国家机构设置，事关重大，需要慎重研究，权衡利弊，稳妥进行。
[1]见《日本刑事诉讼法的形成与特色》，法律出版社1997年3月出版，第46页。
