宪政条件下的党权运行模式
发布日期：2004-10-20 文章来源： 互联网
江泽民同志在十六大报告中指出：发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一起来。必须加强和完善党的领导，党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织与党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。
简而言之，依法执政就是执政党依据法律进行执政活动，党不是在国家政权之外也不是在国家政权之上，而是进入到国家政权之中按照宪法和法律规定的国家政权的运作方式来掌握国家政权。[1]这意味着即使是执政党也必须遵守宪法和法律，党只能根据宪法和法律的规定执政，行使执政权，而不能凌驾于法律之上或享有法外权力。
明确地提出“依法执政”，作为坚持和完善党的领导方式和执政方式的重要内容，是中共十六大的重大理论创新，它标志着中国共产党在研究“共产党执政的规律”这一重大课题上认识的不断深化，并通过实践取得了新的理论成果，必将为我党在制度上和法律上坚持和完善党的领导，推进依法治国进程发挥重要作用。
我们认为，依法执政是我国走向法治型宪政的必由之路。关于宪政的发展模式以及依法执政对于我国宪政的重要意义笔者将另撰文进行讨论，在此先阐明几个前提性的问题：即党权的性质是什么？党的领导权与执政权关系怎样？党的领导与人民主权关系如何？
显然，如果党权是一种国家权力，那么在宪政国家的构架中其势必应当受到限制；如果党权只是一种政治上的民主权利，则应允许其在法律下自治。因此，弄清党权的性质是讨论其在宪政国家条件下的行为模式的前提。
一、关于党权性质的论争及相关概念的厘清
综合现有认识，对于党权大概有以下几种观点：
第一种观点认为，党权是一种权力。列宁指出：从前，我们党还不是正式有组织的整体，而只是各种集团的总和，所以在这些集团间除了思想影响之外，别的关系是不可能有的。现在，我们已经成为有组织的政党，这也就是说成了一种权力，思想威信变成了权力威信，党的下级机关应该服从党的上级机关。[2]显然，列宁所说的权力是指针对党员和党的下级组织的权力。有学者指出，党的领导是一种以号召力、说服力、影响力为特征，以人民的自觉拥戴和自觉服膺为标志的政治权力，不同于国家权力是以强制服从为标志的法律权力。[3]有学者认为：在权力体系中，政党权力隶属于社会权力范畴，政府权力隶属于国家权力范畴。[4]有学者则认为：在现阶段以及今后相当长的时期内，中国共产党对国家的领导不能离开权利领导，但党的领导首先是一种权力，是一种国家权力。[5]
第二种观点认为，党的领导权既是思想政治上的领导权威，又是执政党的政治权利，必须经过法律程序才能转化为国家权力，但对于党组织和党员来说则是一种直接权力。[6]
第三种观点认为，党对国家政治生活有领导权，这个“权”不是也不应当是国家权力，但又决不仅仅是权威，主要应当是政治权利。[7]
显而易见，要解决上述分歧首先需要厘清以下几个概念：即权力、政治权力、国家权力、社会权力和政治权利。关于权力，也许最有影响力的定义是马克斯。韦伯（Max Webber）所做出的：权力意味着在一种社会关系里哪怕遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。[8]也有学者将权力定义为：权力是某些人对他人产生预期效果的能力。[9]但，无论如何定义，权力总是表现为一种特殊力量，其特殊性在于强制力、支配力、影响力浑然一体，其核心是改变被支配者的意志。[10]
政治权力是与经济权力、文化权力相对而言的，这种分类的依据在于权力的客体不同。政治权力的客体是政治路线和政治设施，它是阶级国家统治的核心力量。
国家权力是与个人权力、集体权力相对而言的，这种分类的依据在于权力的主体不同。个人权力是凭借个人知识、素质、才能或其他优势所获得的权力；集体权力是介于个人权力与国家权力之间的一切集合权力，包括政党权力、社会团体和自愿结合群体的权力。执政党的权力就是一种集体权力。国家权力则是统治阶级凭借其统治地位所建立并运用其来实现本阶级统治的特殊力量。它以阶级统治为前提，以国家机关为其承担者。
社会权力即社会主体以其所拥有的社会资源对社会的支配力。社会资源包括物质资源、精神资源，还包括各种社会群体、社会组织（如政党）、社会势力对社会的影响力。[11]
政治权利是与非政治权利相对而言的，其分类标准是权利是否涉及国家政治生活。[12]
根据以上概念的界定，可以看出：政党作为一种政治参与的制度化途径，在民主社会里享有参与政治的政治权利应当是无异议的；政党对于其内部组织和党员享有支配力，这是一种直接权力，而主要作用于政治方面，又是一种政治权力，这也是顺理成章的；政党作为一种集体主体和社会主体，凭借其组织化的力量，也就享有了集体权力和社会权力。因此，问题的关键在于，政党是否享有国家权力？
二、中国共产党与国家权力关系的演变
一般而言，政党作为一种社会组织是不应当享有国家权力的，国家权力只能以国家机关为载体，而在我国之所以会出现争议，是因为中国共产党在国家和社会中的特殊地位决定的。
在建国以前，共产党并没有掌握整个国家政权，因此也不可能享有国民党领导的资产阶级的国家权力，在大多数情况下，共产党被认为是一种“非法”组织。只有在苏区、革命根据地和解放区才既有社会权力，又掌握部分地区的“国家”权力。[13]
从法律与政策的关系看，我们党的执政方式可分为依法执政和依政策执政两种；从党与国家权力的关系看，我们党的执政方式又经历了从“政党直接指挥”型的执政方式的初步探索到“政党取代”型的执政方式的短期畸变和当前的“政党引导”型的科学的执政方式。[14]
1949年新中国的成立，标志着中国共产党在全国范围内执政地位基本确立，党从一个领导革命的党转变为掌握政权和领导建设的执政党，在随后的十七年中，我们党逐渐形成了“政党直接指挥”型执政方式，即党不仅是领导核心，而且以国家权力核心的形态，直接指挥国家政权机关的运行。[15]党与国家权力的关系为党直接指挥国家政权机关行使国家权力。
1966年“五一六”通知和“十六条”的出台，标志着“文化大革命”的全面发动，在随后的十年里，党的执政方式蜕化为“政党取代”型，即中国共产党作为执政党，其组织行政化，越过、架空、抛开国家权力机关，直接行使行政、司法等国家权力，向非党组织和非党群体发号施令，将国家和社会全面整合进党的领导体系和组织体系，实行“党领导一切”。党与国家权力的关系表现为党直接掌握国家权力。
中国共产党十一届三中全会的召开，标志着我国进入新的历史时期。通过健全民主集中制，恢复各级党委的集体领导，健全党规党法，严肃党纪，党内民主开始健康发展，国家政治生活也逐步恢复正常。改革开放以来，我们党抛弃了“政党取代”型执政方式，先将执政方式向“政党直接指挥”型回归，然后以制度建设为依托，向“政党引导”型转变，即党虽然居于国家权力之中，控制并参与国家权力的运作，但通过规范自己的活动方式，努力将自己的权力收缩在合理的边界之内，不再直接指挥国家权力的运作，而是通过国家政权机关对国家权力的运作进行引导。当然，这一转型过程仍在进行之中。
总之，从我国党权的现实看，党权除了是一种政治权利、政治权力、社会权力之外，仍然包括一部分国家权力。在国家政治生活中，仍然存在大量的党直接行使国家权力的情况，如不经人大的决议，党委直接罢免政府官员。但，这种现状本身并不能证明它的合理性，也是与依法治国、建设社会主义法治国家的战略目标与依法执政的应然执政方式相悖的。
三、依法执政：宪政条件下的党权运行模式
正如纯粹的法治理论是研究政府与公民行为关系的理论，并不涉及政党因素一样，[16]纯粹的宪政理论也较少讨论政党问题，其关注的核心问题是如何建构有效制约国家权力的制度。之所以中国宪法学尤其应该研究执政党的行为，这是因为它也直接行使一部分国家权力，这种国家权力也有可能造成对公民权的侵犯，因此，宪政理论也要求对它进行规范、制约。
依法执政要求党依据法律参与政治、执掌政权，不具有法外权力，党只能通过其成员进入国家政权机关才能行使国家权力，党权与政权是分开的。
那么，从法理上讲，党政为什么要分开呢？党政分开意味着党不能直接行使国家权力。对于全部国家权力一般可以分为立法权、司法权和行政权。现代国家中，人民主权已成为广为接受的政治理念，权力来源于神或来源于专制君主的观念已为大多数人所抛弃。因此掌权者只能经过委托，通过民主的形式被选举上台才能够行使国家权力。现实政治生活中，立法权是由民主选举的议员或人大代表集体行使的；行政权来源于宪法和法律的授权，体现了人民的意志；司法权是法官依法裁判案件的权力，在法官做出判决的时候，法官是法律的奴仆，而法律体现的是人民的意志，其民主性也得到了保障。如果党直接行使国家权力，而党只是一种政治组织，即使是中华民族中的先进分子，在未经人民授权的条件下行使国家权力也是对人民主权原则的一种违背，更何况党行使国家权力是由一个个具体党员来实现的，他既未经过民主选举，也没有落选下台的压力，一旦受到特殊利益集团的影响，就很难真正的做出对人民有利的负责任的决定。
正如汉密尔顿所言，如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来或内在的控制了。[17]江泽民同志强调指出，要加强对权力的制约和监督，实在是对千百年来人类历史政治经验教训的精辟总结。党的领导权是历史形成的，对党的信任就是基于党在历史上带领人民所取得的伟大成就，是基于党以为人民服务为宗旨这一前提，然而现实生活中的一个个党员都是有七情六欲的人，他们一旦掌握着不受监督的权力就难免异化。党政合一就体现为党直接享有国家权力，而不承担由于国家权力运行所带来的任何后果，党所承担的最多的是政治责任（即历史上的合法性资源逐渐受到侵蚀），而不承担任何法律责任。
总之，从国体上讲，党的领导权不属于主权，因而党并不直接享有国家统治权；从政体上讲，党组织并不是整个国家机构、政权组织的一部分，并不具有法律上的国家权力。因此，党政应当分开。党政分开以后，党不再直接享有国家权力。
党依法执政决定了党权的运行模式：党只有在它的成员经选举进入国家政权机关以后，通过对党员的领导才能实现对国家政权的领导，而不能直接行使国家权力。依法执政还要求党也不再享有法律之外的国家权力。从这个角度讲，党权就只是政治权利、政治权力、社会权力，而不再包括国家权力。而国家政权机关的权力都来源于法律，受制于法律，这实在是我国宪政发展历程上的里程碑式的巨大进步。
参考文献：
[1] 参见张晓燕：《依法执政-中国共产党执政方式的历史性跨越》，载《中国党政干部论坛》2001年第9期。
[2] 《列宁全集》（第七卷），人民出版社1959年版，第360页。
[3] 郑卫铭：《党的领导权与国家权力关系的宪法学思考》，载《青海师范大学学报》（哲社版）1997年第2期。
[4] 江启疆：《执政党与国家职能权力的三维剥离及执政权的实现》，载《广东社会科学》2002年第1期。
[5] 匡克：《论法治国家与党的领导的法治化》，载《社会科学》1999年第7期。匡克只是笔名，该文作者就是提出“党主立宪制”的刘大生先生。
[6] 郭道晖：《权威、权力还是权利-对党与人大关系的法理思考》，载《法学研究》1994年第1期。
[7] 童之伟：《论适应市场经济社会的宪政秩序调整》，载《法商研究》1997年第1期。
[8] [德]马克斯·韦伯著：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第81页。
[9] [美]丹尼斯·#朗著：《权力论》，陆震纶等译，中国社会科学出版社2001年版，第3页。
[10] 陆德山著：《认识权力》，中国经济出版社2000年版，第19页。
[11] 郭道晖：《国家权力与社会权力-人民与人大关系的法理思考》，载《法制与社会发展》1995年第2期。
[12] 李龙主编：《法理学》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2003年版，第261页。关于政治权利还可参见翁文刚、卢东陵主编：《法理学论点要览》，法律出版社2001年版，第73页以下。
[13]郭道晖：《领导权与人民主权》，载郭道晖著：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版，第356页-.
[14]吴家庆、彭正德：《中国共产党执政方式的历史演进》，载《湖南师范大学社会科学学报》2003年第3期。
[15] 如1949年11月，中共中央先后通过了《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。前者规定在中央人民政府内建立中共党委会直接受中央政治局领导；后果规定在政务院建立中共党组直属中央政治局领导，凡中央有关政府工作的决定，必须保证不得违反，行政中一些重大问题通过党组向中央政治局请示、报告，接受指令。参见梁琴、钟德涛著：《中外政党制度比较》商务印书馆2000年版，第210-213页。
[16] 周叶中：《宪法至上：中国法治之路的灵魂》，载《法学评论》1995年第6期。
[17] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第264页。
