论征地补偿安置争议的法律救济途径
征地补偿安置争议是当前多发的一类典型行政争议，我国现行法律对这类行政争议的法律救济渠道规定得十分明确。实践当中，由于有的地方和部门对国务院《偿安置争议的法律救济途径 土地管理法实施条例》规定的补偿标准争议裁决性质存在不同理解
方军：论征地补偿安置争议的法律救济途径
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方军
内容摘要：
征地补偿安置争议是当前多发的一类典型行政争议，我国现行法律对这类行政争议的法律救济渠道规定得十分明确。实践当中，由于有的地方和部门对国务院《土地管理法实施条例》规定的补偿标准争议裁决性质存在不同理解，相对人依法寻求法律救济的权利受到不合理的限制。为了保障被征地相对人的合法权益，亟需在对征地补偿安置争议法律关系全面研究的基础上，对相关法律法规的规定作出协调一致的解释，明确政府对征地补偿安置争议的裁决具有行政复议性质，相对人同时有权就该类行政争议直接提起行政诉讼。
关键词：征地 补偿 安置 争议 法律救济
一、导言：四个案例背后显现的法律难题
案例之一：安徽芜湖市鸠江区湾里镇的袁家芝和胡起东是“老信访”，他们从1999年10月以来一直为增加被征用的800多亩土地补偿款到各个政府部门上访。2005年，他们得知了一个新渠道：让省政府“裁决”。虽然他们并不知道“裁决”到底是什么，但问题还真解决了。安徽省国土资源厅当年12月22日裁定：每亩6000元标准，发放到户，芜湖市政府收到裁决之日60天内，查清支付、发放情况，进行监督。据了解，截止2004年底，安徽省作为全国三个试点地区之一，已经建起了征地补偿安置争议裁决制度。而另外两个地区湖南和重庆则于2001年就开始“试水”。目前，三省的征地补偿争议裁决，都由国土资源部门承担。而征地补偿标准的确定，也与国土资源部门相关。根据土地管理法实施条例的规定，征地补偿、安置方案是市、县国土资源部门根据经批准的征地方案拟订，并报经市、县人民政府批准后实施。由国土资源部门来裁决征地补偿争议，不免给人既当“运动员”、又当“裁判员”的感觉。湖南省国土资源厅法规处相关工作人员龙舟告诉记者：在裁决制度草创之初，湖南省曾提出由省政府法制办承担裁决工作，但最终还是由国土部门负责。争议双方不服裁决时，还要到省政府法制办申请复议，相当于由同一级政府裁决了两次，无形之中把国土部门推到尴尬的境地。龙舟说：“争议裁决最好由相对中立的机构承担。”［1］
案例之二：2003年11月25日，重庆市政府作出渝府地［2003］1030号批复，批准征用渝北区回兴街道上湾十二社任敬银等村民使用的农用地共计43.0523公顷。2004年1月13日，渝北区国土资源局以自己名义发布征地补偿安置公告，并附具了征地补偿安置方案（该方案未提及是否经过区政府批准）。渝北区国土资源局公告要求：“被征地的农村集体经济组织和农民如对公告之‘补偿标准’有争议，限于2004年2月15日前向重庆市现代农业开发园管委会或渝北区国土资源局提出，由渝北区人民政府依法组织协调，直至报市人民政府裁决。”2004年3月10日，任敬银等认为具体补偿数额过低，向重庆市政府申请行政裁决。2004年12月21日，市政府作出不予受理决定，并将此案转由渝北区政府进行行政协调。2005年5月11日，渝北区政府作出行政协调意见书，认定原补偿安置方案符合有关规定，该意见书中同时明确：“如果仍对补偿安置方案及本协调意见有异议，可向重庆市人民政府申请行政裁决”。2005年5月25日，任敬银等向重庆市政府提交行政裁决申请书，请求增加征地补偿数额。2005年8月8日，重庆市政府作出《征地补偿安置争议裁决决定书》（渝府地裁［2005］16号），仍然认为征地补偿安置方案符合有关规定，该“裁决决定书”又告知任敬银等“若对本决定不服，可以自收到之日起可按有关规定依法向我府提出行政复议或三个月内依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。”2005年9月3日，任敬银等又根据重庆市政府“裁决决定书”的告知，针对该“裁决决定书”向重庆市政府申请行政复议。2005年9月6日，重庆市政府作出《不予受理行政复议申请通知书》，认为“市人民政府作出的渝府地裁［2005］16号征地补偿安置争议裁决决定已具有行政复议性质。根据《中华人民共和国行政复议法》第五条‘公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼’规定，对已具有行政复议性质的征地补偿安置争议裁决决定不能再申请行政复议。根据《行政复议法》第十七条第一款规定，市人民政府决定：不予受理。”任敬银等对重庆市政府不予受理行政复议申请不服，向国家有关机关申诉，要求责令受理。
案例之三：2001年12月25日，经国务院批准，国土资源部发出国土资函［2001］559号批复，批准征用沈阳市于洪区北陵乡史洪学等人使用的农用地205.7661公顷。辽宁省政府随后转发了该批复。2002年1月14日，沈阳市于洪区政府发布《征用土地方案公告》，3月12日沈阳市规划和国土资源局于洪分局发布《征地补偿安置方案公告》和《征地补偿安置方案》。随后，史洪学等有关行政诉讼案件中，要求撤销沈阳市规划和国土资源局于洪分局制定的征地补偿标准。法院认为，根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对征地补偿标准有异议，应当由批准征地的辽宁省政府进行裁决，于是驳回了史洪学等的诉讼请求。2003年1月7日，申请人向辽宁省政府递交征地补偿标准裁决申请，辽宁省政府委托省国土资源厅受理裁决。2003年12月19日，辽宁省国土资源厅函告史洪学等，称有关征地“系国务院批准，对补偿标准有争议的，由批准征地的人民政府进行裁决”。2005年5月24日，在经历多次诉讼的投诉无果的窘境后，史洪学等向国务院提出申请，要求国务院“依法对申请人被征土地的地上物补偿争议作出裁决”。
案例之四：2002年安徽省亳（州）阜（阳）高速公路建设征用农民土地13000亩。据亳州市谯城区杨守初、陈治法等自称代表2000余户农民反映，有关方面征地过程中未出示征地合法批文，未与有关农民集体组织协商，单方面确定永久性用地每亩补偿6000元，取土坑临时用地每亩补偿4000元。后因农民抗争，有关方面将永久性用地补偿提高到每亩10500元，实发每亩9500元。杨守初、陈治法等认为不符合法规，向上级有关单位上访，后向亳州市中级法院提起行政诉讼。2004年4月，亳州市中级法院以不属于法院审理范围为由将此案转给政府处理。有关方面最后确定永久性用地补偿每亩13500元，实发12500元，取土坑临时用地每亩补偿10000元。当事人认为该补偿标准仍然明显低于法规规定和本地区其他征地征偿的标准，向安徽省政府申请行政复议，直至2005年11月，安徽省政府法制办告知杨伟峰、杨守初等人，认为当事人提出的行政复议申请涉及的是征地补偿标准争议，根据省政府有关负责同志的批示要求，已将有关材料转省国土资源厅协调处理。2006年4月14日，安徽省国土资源厅作出《亳阜高速公路征地补偿标准争议协调意见》（皖国土资函［2006］380号），认定“亳阜高速公路征地经国务院批准，征地补偿按国务院批准的补偿标准执行”，“你们要求撤销《关于高速公路用地补偿有关问题的通知》，没有法律依据”。农民对此协调意见不服，不得已向国务院申请最终裁决。
征地补偿安置争议是当前社会各方面高度关注的热点问题，也是长久以来被征地农民反映强烈的难点问题。由于这些问题涉及特定弱势群体切身利益的维护，国家理应为这类人群提供及时、有效、便捷的法律救济途径，以体现法律对他们的关怀，以利于失地农民得到他们应有的利益补偿，使他们的基本生活获得必要的保障，从而营造和谐安宁的社会秩序。与这种应然的法律需求相比，以上四个案例却使我们感到另外一番困惑：一是，在公民对行政机关制定的征地补偿安置方案持有异议时，公民无论是求诸于行政复议或是行政诉讼，都无一例外地被拒之门外；二是，行政复议机关和法院拒绝公民提出的法律救济请求，共同的理由都是《土地管理法实施条例》第二十五条对征地补偿安置争议规定了“裁决”制度，因而公民只能申请“裁决”，不能依法申请行政复议和提起行政诉讼；三是，征地补偿安置争议的“裁决”属于什么性质、适用什么程序、裁决机构由谁充当，有关法律规范未作明确规定，致使许多相对人望裁决而却步。少数敢于吃螃蟹者也往往发现自己陷入裁决的程序迷宫，尽管费尽周折，也难以及时获得他们期盼的法律救济。
面对征地补偿安置争议处理方面遇到的法律难题，笔者感到，理论界和实务界都有必要对此进行认真深入的研究，按照合法、公正、公开、及时、便民的原则寻找破解这一难题的可行之道。
二、有关征地补偿安置争议处理的制度规定及不同解读
（一）我国征地制度的基本内容
征地补偿安置争议处理是我国征地制度体系的组成部分。研究征地补偿安置争议，离不开对征地制度体系的整体了解，因此对我国征地制度加以简要的介绍是必要的。根据《土地管理法》和国务院《土地管理法实施条例》（下文称为《实施条例》）的规定，我国征地制度包括征地审批、征地补偿安置标准和征地补偿安置争议处理三大具体制度。
1．关于征批审批制度
征地审批制度是在《土地管理法》中规定的。为了严格保护耕地，1998年8月29日全国人大常委会对原有《土地管理法》作了修订，取消了省辖市、自治州、县的征地审批权，规定只有国务院和省、自治区、直辖市政府按照各自权限具有征地审批权。其中，省、自治区、直辖市政府征用土地的范围只限于35公顷以内的耕地和70公顷以内的非耕地，超过这一范围的土地征用均应由国务院批准。
2．关于征地补偿安置标准制度
征地补偿安置标准制度也是在《土地管理法》中规定的。按照该法规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物的和青苗的补偿费，相应的标准为：（1）征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍；（2）每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍，但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均亩产值的十五倍；（3）被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定；（4）征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定；（5）依照有关规定支付耕地的土地补偿费和安置补偿费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市政府批准，可以增加安置补助费，但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍；（6）国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。从这些规定看，征地补偿安置标准有些是《土地管理法》直接确定的，有些则是国务院及省、自治区、直辖市根据法律原则进一步确定的。在法律地位上，它们都是对不特定相对人普遍适用的，在性质上属于立法规范或者抽象行政行为的范畴，而不是具体行政行为。
3．征地补偿安置争议处理制度
《土地管理法》未对征地补偿安置争议处理制度作出规定。《实施条例》第二十五条则规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”
综合上述规定，从行政执法的角度看，可以看到整个征地过程中，存在征地审批和征地补偿安置两个不同的具体行政行为，其中征地审批行为在先，征地补偿安置行为在后；征地审批行为的主体是国务院和省级政府，征地补偿安置行为的主体则是被征用土地所在地的市县政府；征地审批行为是以国务院和省级政府批准有关征地文件的方式进行的，征地补偿安置行为是以有关市县政府批准征地补偿安置方案的方式进行的。
（二）《实施条例》规定的补偿标准争议协调裁决机制的不同解读及评析
《实施条例》第二十五条在规定征地补偿安置程序的同时，进一步规定相对人“对补偿标准有争议的”，通过县级以上地方政府协调和征地审批机关裁决解决。令立法者始料未及的是，正是这里规定的补偿标准争议的协调裁决制度，有关部门各自作出不同解读，这种分歧又成为当今妨碍相对人通过法律救济机制及时解决征地补偿安置争议的主要症结。
解读之一：裁决是仅适用于征地补偿争议的一种独立的纠纷解决机制
这种理解倾向于按照《实施条例》的有关文字界协调裁决制度的性质及适用范围。因为《实施条例》中既使用了“征地补偿、安置方案”和“征地补偿、安置争议”的概念，同时又有“补偿标准有争议”的表述，并且对补偿标准争议设定“协调”、“裁决”程序，似乎不难得出以下两点结论：一是，存在征地补偿安置争议与补偿标准争议两种不同争议，相对人不服征地补偿安置方案的争议是征地补偿安置争议，不服补偿标准的争议则是补偿标准争议；二是，补偿标准争议适用协调裁决程序解决，即先由县级以上地方政府进行协调，协调不成则征地批准机关裁决。“裁决”一词的使用表明这是一种独立的纠纷解决机制。
然而，这种观点没有厘清补偿标准争议与征地补偿安置争议的关系，因而并没有解决具体操作中的问题。笔者认为，如果按照这种观点持有者对法条所使用的字面解释方法，那么将补偿标准争议理解为针对有关立法规范或者抽象行政行为的争议更为合适，这就将补偿标准争议与征地补偿争议区分开来。原因在于，按照我国的征地补偿标准制度，补偿标准要么由《土地管理法》直接规定，要么由国务院和省里作出规定，因此补偿标准都体现为立法规范或者抽象行政行为。《实施条例》作为《土地管理法》的实施性法规，补偿标准的含义理应与法律保持一致。但我们又看到，如果《实施条例》规定的补偿标准争议是针对立法规范或者抽象行政行政行为的话，《实施条例》确立的协调裁决程序就有值得探讨之处。一是，针对立法规范和抽象行政行为的争议，依照有关法律规定应当适用备案程序处理，备案程序与《实施条例》规定的协调裁决程序在处理主体、处理程序和处理方式上都大相迳庭。按照《实施条例》操作，不仅在制度上与备案制度不符，在执行中甚至可能出现下级行政机关越权协调裁决上级行政机关相关规定甚至行政机关越权协调裁决权力机关立法规范的问题（在补偿标准由国务院规定、征地审批机关却是省级政府的情况下，就要由市县政府对国务院规定进行协调、省级政府对国务院规定进行裁决；在补偿标准属于法律直接规定、征地审批机关是国务院的情况下，就要由市县政府对法律规定进行协调、国务院对法律规定进行裁决）；二是，立法规范和抽象行政行为并不直接影响相对人的权利义务，只有具体行政行为才可能侵害相对人的合法权益，因此征地实践中通常发生的争议，包括征地审批争议和征地补偿安置争议，都是由具体行政行为引起的。由于补偿征地相对人自身的法律素质局限，在尚未出现征地补偿安置行为的情况下，他们对抽象行为的关注是极其有限的。《实施条例》专门针对补偿安置争议规定协调裁决程序，其立法意图和必要性不能不令人疑惑。笔者从各地了解到的所谓补偿标准争议案件，实际上针对的都是征地补偿安置争议。这也从另一个层面说明，将《实施条例》规定的协调裁决机制理解为针对抽象的补偿标准争议的专门解决机制，并无太大的实际意义。
解读之二：裁决是适用于征地补偿安置争议的第二次行政执法
这种观点看到了相对人关注的焦点是政府的征地补偿安置行为，因此将《实施条例》第二十五条规定的补偿标准争议扩大解释为征地补偿安置争议。同时，这种观点又剔除了对争议的裁决所应有的法律救济性质，对“裁决”作了限缩解释，认为裁决是一次新的具体行政行为，是二次执法。因此，这种观点的核心内容是，相对人不服政府征地补偿安置行为，必须经由有关行政机关以“裁决”形式第二次作出具体行政行为后，才能申请行政复议和提起行政诉讼。简而言之，相对人对征地补偿安置行为这种具体行政行为不得直接寻求法律救济。
以上这理解，主要是由土地管理部门所阐发的。国土资源部2006年7月发布了《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》，内容包括了以下六个方面。一是，“征地补偿安置争议协调裁决制度，是《中华人民共和国土地管理法实施条例》为解决征地补偿安置争议确立的专门制度。”二是，“推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是法规有要求，现实有需要，实践有经验，应当加快进行。”三是，“必须规范协调和裁决的程序。在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。未经协调的案件，不能进行裁决。”四是，“协调裁决的范围是针对被征地农民与实施征地的市、县政府在补偿安置方面的争议。协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼。协调裁决的范围主要有：对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的。”五是，“省、自治区、直辖市国土资源管理部门在机构编制比较紧张的情况下，要按照转变国土资源管理方式，强化国土资源管理职能的要求，通过内部调剂，为协调裁决机构增加编制，充实人员。”六是，“当事人对裁决机关作出的裁决决定不服的，可以在法定期限内依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定申请行政复议或者提起行政诉讼。裁决决定中应当告知当事人诉权。”可见，国土资源部通知虽然提到裁决虽不替代行政复议和行政诉讼，但是行政复议诉讼权只在“裁决决定”中告知相对人，这就明确排除了相对人就征地补偿安置争议直接申请行政复议和提起行政诉讼的可能。由于法定行政复议诉讼范围限于具体行政行为，国土资源部通知也意味着明确了征地补偿安置争议裁决的二次执法性质。裁决机关虽然是国务院和省级政府，但裁决活动由土地管理部门主导和具体承办，这也排除了裁决不同于行政复议的运作特点。
对土地管理部门将征地补偿安置争议裁决当作土地管理部门主导的二次执法的观点，笔者也有不同认识，因为这种观点无论在法律层面还是操作层面都有严重问题。一是，将行政法规与相关法律作了相互对立的理解。依照《行政复议法》、《行政诉讼法》的明文规定，相对人对具体行政行为不服，可以直接申请行政复议和提起行政诉讼，无需经过二次执法。换言之，相对人对具体行政行为直接请求法律救济，是法律赋予他们的权利，行政法规无权加以限制和剥夺。如果将《实施条例》的裁决规定理解为二次执法后才有法律救济请求权，不仅搞乱了法律关系，割裂了我国统一的法律救济制度，而且给人以行政法规与相关法律相抵触的印象。二是，大量本应解决在地方的行政争议将会被引向中央政府。按照我国法律救济制度的规定，由基层政府具体行政行为引发的行政争议，应当通过行政复议、行政诉讼机制及时公正地在本地方予以化解，避免争议久拖不决引发新的问题［2］。征地补偿安置争议是由有关市县政府的具体行政行为所引起的，又是当前社会各界普遍关注的热点问题，更加需要依法通过行政复议和行政诉讼程序处理，以把这类突出矛盾化解在基层、化解在初发阶段［3］。国土资源部通知却要求将市县政府的具体行政行为转化为省级政府甚至是国务院的具体行政行为后才能申请行政复议或者提起行政诉讼，这势必将这类数量巨大的基层群体性行政争议引向中央政府，主要担负决策职能的中央政府客观上没有足够的精力应对这类争议。［4］三是，将会极大地加重相对人程序负担。总体上看，被征地相对人知法用法的水平不高，求诸法律程序的经济能力有限，征地补偿安置争议又涉及其基本生存权利，需要相对简便的法律程序提供有效的法律救济。但是，按照土地管理部门的理解，相对人对征地补偿安置争议必须经过二次执法才能获得法律救济权利，在二次执法前还必须接受一次性质不明的协调，而无论是协调还是裁决都既无时限规定，也无程序约束，这带给相对人的程序负担必将难以估量。四是，缺乏超脱地位的协调裁决难以保证这一制度的公正性。法律之所以规定行政争议应当由行政复议和行政诉讼渠道解决，是因为这种法律救济机制具有裁决机构超脱、裁决程序规范和裁决过程公开的法律特性，公正裁决也因而获得了必要的保障，法律救济机制也因而能够达到定纷止争、案结事了的法律效果和社会效果。从一些地方以“协调裁决”为名实施的二次执法看，事先参与作出行征地行为或者征地补偿安置行为的部门主导着协调裁决活动，相对人争议的事项与这些部门有着直接间接的关联，协调裁决活动难以具备基本的公信力，解决争议的可能性也因而大打折扣。“运动员”充当“裁判员”的尴尬，使这些部门的工作人员也发出“争议裁决最好由相对中立的机构承担”的感慨。［5］从本文援引的几个例证看，不少征地补偿安置行为明显都有这样那样的违法问题，但是在协调裁决中却得不到纠正，也与具体协调裁决机构地位难以超脱有必然关系。
解读之三：裁决是对征地补偿争议的行政复议
这种观点认为，《实施条例》第二十五条中关于征地补偿安置程序的具体规定，综合该条三款内容的前后逻辑关系和相关法律制度来理解，这里规定的补偿标准争议，似与有关补偿标准的立法规范及抽象行政行为的争议无关，而是指有关市县政府征地补偿安置方案对相对人确定的具体补偿数额。不服这种补偿标准的争议，显然是对具体行政行为不服的行政争议。根据我国的法律救济制度，对具体行政行为引起的争议，应当通过行政复议和行政诉讼的渠道解决。其中，上级行政机关依据相对人申请对具体行政行为进行的审查裁决，性质上就是行政复议。因此，《实施条例》第二十五条规定的补偿标准争议的裁决程序，就是行政复议程序。至于该条规定的协调，并不是正式的法律救济机制，不应当影响相对人依法申请行政复议或者行政诉讼的权利。此外，《实施条例》第二十五条中虽未规定征地安置争议的处理程序，相对人依法也可以就这类行政争议直接申请行政复议或者提起行政诉讼。强令相对人放弃法律救济权利，而去接受行政机关以“裁决”为名实施的第二次行政执法，是没有法律依据的。
这种观点符合我国的法律制度，有利于依法及时化解征地补偿安置争议。但是，由于《实施条例》第二十五条的表述确实存在不够清晰之处，因此对诸如“裁决”为什么应当适用行政复议程序之类的问题，还需要寻求进一步的论据。
三、征地补偿安置争议处理的应然路径思考
如前文所述，征地补偿安置争议，是被征地的农民和集体经济组织不服被征土地所在地的市县政府批准的征地补偿安置方案所引发的争议。这是一类典型的因具体行政行为引起的行政争议。按照我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，行政争议应当通过行政复议和行政诉讼的法律救济机制处理，不存在对具体行政行为通过二次执法进行处理的纠纷解决机制。征地补偿安置争议作为一种行政争议，其处理路径也不应例外。
那么，是否如有的部门所解读的，《实施条例》对征地补偿安置争议作了与法律不一致的处理路径？其实，只要关注一下《实施条例》出台时的法律背景，即使将补偿标准争议理解为征地补偿安置争议，也会发现把裁决理解为二次执法其实在法律上和法理上都不能成立。至于裁决之前的协调，则根本上不构成一项法律救济机制［6］，而裁决则完全可以理解为行政复议的性质。
笔者之所以得出这样的结论，不仅基于我国法律救济制度的规定，还基于以下理由：
第一，从总体制度框架上看，我国行政复议是对行政系统内部自我纠正错误的法律制度的概括，公民不服具体行政行为申请上级行政机关审查裁决的活动，无论是单行法律法规如何表述，性质上都属于行政复议，而不应当作其他理解。这有建国以来许多行政法律法规的规定作为例证［7］。
第二，用语选择上看，《实施条例》对有关行政争议所使用的“裁决”一词，正是当时行政复议的同义表述。《实施条例》制定于1998年，正处于国务院《行政复议条例》施行期间，《行政复议条例》将“行政复议”与“裁决”是作为同一概念加以使用的。《行政复议条例》第四条明确规定：“本条例所称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。”该条例其他条文还多次出现行政复议机关对行政复议事项作出裁决的表述。
第三，从裁决机关看，《实施条例》规定的裁决机关符合当时《行政复议条例》的规定。《实施条例》规定由国务院和省作为裁决机关，这与现行《行政复议法》关于“上一级行政机关管辖原则”不尽一致，但是这一规定却与当时的《行政复议条例》保持一致，因为《行政复议条例》认可单行法律、法规对行政复议管辖所作的具体规定［8］。当然，将裁决界定为行政复议，在《行政复议法》施行后，根据该法第四十一条关于“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”的规定精神，征地补偿安置争议的行政复议机关需要《行政复议法》的有关规定作出相应调整，即征地补偿安置争议由市县政府的上一级政府依法受理，不再由中央政府作为这类案件的行政复议机关。
第四，从法理上讲，法律上使用的“裁决”概念，其性质和含义必须根据其所在法律部门和法律关系的内容来加以界定，不能随意解释［9］。比如，我国《仲裁法》第五十一条中规定的仲裁庭的裁决，实际上是民商事仲裁的性质；又如，原《治安管理处罚条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼”，这同一条规定提到的裁决，根据具体的法律关系就具有两种不同的性质，其中公安机关和乡（镇）政府作出的治安管理处罚裁决属于行政执法的性质，而上级公安机关对治安管理处罚裁决申诉的裁决则属于行政复议的性质；此外，现行《行政复议法》第十四条规定的国务院对不服省部级行政机关具体行政行为申请行政复议案件的裁决，也属于行政复议的性质。可见，由行政机关实施的“裁决”活动，如果是以直接处理相对人权利义务为内容，则应定性为行政执法，如果是以直接处理行政争议为内容，则应归入行政复议的范围。
基于以上分析，笔者提出以下建议：
（一）尽管通过法律解释方式，明确征地补偿安置争议的处理途径。针对征地补偿安置争议的相对人遭遇的法律困挠，有权机关要尽快根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，对《实施条例》第二十五条规定的“裁决”的性质作出符合法律救济体制的相应解释，以澄清各方面的歧见，畅通使征地补偿安置争议的法律救济渠道。具体解释意见是：相对人对有关市县政府批准的征地补偿安置方案不服的，可以申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以提起行政诉讼；相对人也可以直接提起行政诉讼。为了充分保障有关相对人的法律救济权利，行政机关在作出征地补偿安置行为时，必须告知相对人依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利。
（二）有关立法机关要及时研究对征地制度和征地补偿安置制度的修改，除了删除备受争议的补偿安置标准争议的协调裁决内容外，要着重规范市县政府实施征地补偿安置的程序。具体思路是：要根据公开、公平、公正的要求，提高征地补偿安置方面的依法行政水平，从源头上预防和减少行政争议的发生。根据一些学者提出的借鉴英国土地裁决所完善我国征地补偿安置程序的想法，可以考虑改变目前由土地管理部门主导征地补偿安置行为的单方模式，引入补偿安置标准的评估机制和补偿安置措施的公开听证机制，确保补偿安置行为的合法规范，维护相对人的基本权益，同时也相对人进一步寻求法律救济奠定良好的基础。［10］
［1］参见//news.xinhuanet.com/politics/2006-04/05/content_4386266.htm
［2］如《行政复议法》规定，对地方政府的具体行政行为不服，向上一级政府申请行政复议；《行政诉讼法》也规定，除法律特别规定的情形外，第一审行政案件由基层法院管辖。
［3］2004年1月10日，乐山市沙湾区政府批准一份征地安置补偿方案，确定了对徐加林等879人的征地补偿安置措施。徐加林等879人认为乐山市沙湾区政府没有按照国家规定实地调查年产值数据，也未按基本农田补偿原告，补偿标准并低于乐山市政府规定的1200元/亩的标准，从而向乐山市沙湾区法院提起行政诉讼，请求判决被告批准的征地补偿安置方案无效。一审法院认为，被告作为市属区级政府，有权批准征地安置补偿方案；现行法律没有明确规定法院对政府批准的征地安置补偿方案中的补偿标准的合法性享有司法审查权，因此法院受理此类案件于法无据。遂裁定驳回起诉。徐加林等879人不服，向四川省乐山市中级法院提起上诉。二审法院审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，徐加林等879人对乐山市沙湾区政府批准的征地补偿安置方案中的补偿标准不服，应由县级以上地方政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。未经政府裁决，径直向法院提起行政诉讼，不具备法定的起诉要件，一审裁定驳回起诉理由不当，但处理结果正确。徐加林等879人上诉请求撤销一审裁定，撤销乐山市沙湾区政府批准的征地补偿安置方案的上诉理由不能成立。据此，乐山市中级法院2005年9月3日裁定驳回上诉，维持原裁定。从此案可以发现，有的法院认为对征地补偿安置标准争议案件应当实行行政裁决前置，法院不能直接受理这类案件。然而，对照《行政诉讼法》第三十七条的规定，我国行政诉讼中并没有所谓行政裁决前置的制度；同时，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，也没有实行行政复议前置的规定。法院不受理徐加林等人的起诉，在法律依据上是值得商榷的。参见//www.lawyer-sh.com.cn/ReadNews.asp?NewsID=1567
［4］根据国土资源部通知的规定，裁决要依法告知当事人行政复议权。根据这一规定，如果征地批准机关是省级政府，就应当先由省级政府裁决征地补偿安置争议，对裁决不服，可以向省级政府申请原级复议，仍然不服的，可以向国务院申请最终裁决。如果征地批准机关是国务院，一旦发生征地补偿安置争议，相对人就可以直接向国务院申请裁决，对国务院裁决不服，还可以再要求行政复议。对照国土资源部的规定，从理论上看，所有的征地补偿安置争议都可以请求国务院处理；从目前我国公民期望提升处理机关层级的的倾向看，一旦按照国土资源部的通知操作，许多征地补偿安置争议都会实际涌向国务院。
［5］国土资源部在没有法律依据和合法授权的情况下，按照本部门的单方理解自行发文规定由国土部门具体承办国务院和省级政府的裁决工作，也可能涉及是否越权的问题。按照我国有关组织法的规定，国土资源部无权自行对政府的工作进行具体部署。
［6］从立法技术层面而言，《实施条例》第二十五条中规定的协调，即使作为一种调解机制，也有进一步斟酌之处。一是，调解应当建立在双方当事人自愿基础之上的，如果规定为一种普遍的前置措施，则有违自愿调解的本质，有可能限制相对人依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利；二是，该条规定由县级以上政府进行调解，而市县政府正是作出征地补偿安置方案、引起行政争议的行政主体，让争议的一方当事人对另一方当事人进行调解，是否可具操作性和合理性令人生疑。因此，《实施条例》第二十五条规定的协调，除了使各方当事人徒增纷挠，并没有太大的实际意义。
［7］如《外国人入境出境管理法》第二十九条规定：“受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼”，这里规定的“申诉”，实际上就是行政复议。
［8］国务院《行政复议条例》第十二条虽然规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服申请的复议，由上一级人民政府管辖。但同时该条例第二十二条又规定：“其他复议管辖，依照法律、法规和规章的规定”。可见，《土地管理法实施条例》第二十五条规定由国务院或者省级政府管辖因市、县政府具体行政行为引起的行政复议案件，与《行政复议条例》的规定并没有任何冲突。
［9］按照同样的逻辑，仅仅因为《行政诉讼法》使用了判决和裁定的提法，就应当将人民法院对具体行政行为的审查活动定性为判决和裁定制度，而不是行政诉讼制度；仅仅因为《立法法》规定全国人大及其常委会审议法律案，就将全国人大制定法律规范的活动界定为审议制度，而不是立法制度。显然，这种逻辑是极其荒唐的。
［10］土地裁决所是英国行政裁判所体系的组成部分。英国行政裁判所制度（tribunal system）是在行政系统设立的一种准司法制度，由于不同法律体系的区别，大陆法系国家对这一制度无法简单照搬，而必须根据本国的制度特点作相应的对比研究和有针对性的借鉴。根据我国法律体系来审视英国行政裁决所职能，行政裁判所主要裁决两类争议案件，一是行政争议案件，这是多数行政裁决所的职能，履行这一职能的行政裁判所的活动相当于我国的行政复议；二是民事争议案件，主要是与公共权利有关的民事案件，履行这一职能的行政裁决所的活动相当于我国学者所说的行政裁决，即处理民事纠纷的行政执法活动。土地裁判所的职能是属于裁决民事争议案件的职能，从借鉴的角度研究，它应当用于规范行政执法行为、改进行政执法程序，而不是限制相对人寻求法律救济的权利、挤压行政复议和行政诉讼制度的运作空间。
作者：方军（国务院法制办公室行政复议司副司长）
征地补偿安置争议是当前多发的一类典型行政争议，我国现行法律对这类行政争议的法律救济渠道规定得十分明确。实践当中，由于有的地方和部门对国务院《土地管理法实施条例》规定的补偿标准争议裁决性质存在不同理解
方军：论征地补偿安置争议的法律救济途径
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方军
内容摘要：
征地补偿安置争议是当前多发的一类典型行政争议，我国现行法律对这类行政争议的法律救济渠道规定得十分明确。实践当中，由于有的地方和部门对国务院《土地管理法实施条例》规定的补偿标准争议裁决性质存在不同理解，相对人依法寻求法律救济的权利受到不合理的限制。为了保障被征地相对人的合法权益，亟需在对征地补偿安置争议法律关系全面研究的基础上，对相关法律法规的规定作出协调一致的解释，明确政府对征地补偿安置争议的裁决具有行政复议性质，相对人同时有权就该类行政争议直接提起行政诉讼。
关键词：征地 补偿 安置 争议 法律救济
一、导言：四个案例背后显现的法律难题
案例之一：安徽芜湖市鸠江区湾里镇的袁家芝和胡起东是“老信访”，他们从1999年10月以来一直为增加被征用的800多亩土地补偿款到各个政府部门上访。2005年，他们得知了一个新渠道：让省政府“裁决”。虽然他们并不知道“裁决”到底是什么，但问题还真解决了。安徽省国土资源厅当年12月22日裁定：每亩6000元标准，发放到户，芜湖市政府收到裁决之日60天内，查清支付、发放情况，进行监督。据了解，截止2004年底，安徽省作为全国三个试点地区之一，已经建起了征地补偿安置争议裁决制度。而另外两个地区湖南和重庆则于2001年就开始“试水”。目前，三省的征地补偿争议裁决，都由国土资源部门承担。而征地补偿标准的确定，也与国土资源部门相关。根据土地管理法实施条例的规定，征地补偿、安置方案是市、县国土资源部门根据经批准的征地方案拟订，并报经市、县人民政府批准后实施。由国土资源部门来裁决征地补偿争议，不免给人既当“运动员”、又当“裁判员”的感觉。湖南省国土资源厅法规处相关工作人员龙舟告诉记者：在裁决制度草创之初，湖南省曾提出由省政府法制办承担裁决工作，但最终还是由国土部门负责。争议双方不服裁决时，还要到省政府法制办申请复议，相当于由同一级政府裁决了两次，无形之中把国土部门推到尴尬的境地。龙舟说：“争议裁决最好由相对中立的机构承担。”［1］
案例之二：2003年11月25日，重庆市政府作出渝府地［2003］1030号批复，批准征用渝北区回兴街道上湾十二社任敬银等村民使用的农用地共计43.0523公顷。2004年1月13日，渝北区国土资源局以自己名义发布征地补偿安置公告，并附具了征地补偿安置方案（该方案未提及是否经过区政府批准）。渝北区国土资源局公告要求：“被征地的农村集体经济组织和农民如对公告之‘补偿标准’有争议，限于2004年2月15日前向重庆市现代农业开发园管委会或渝北区国土资源局提出，由渝北区人民政府依法组织协调，直至报市人民政府裁决。”2004年3月10日，任敬银等认为具体补偿数额过低，向重庆市政府申请行政裁决。2004年12月21日，市政府作出不予受理决定，并将此案转由渝北区政府进行行政协调。2005年5月11日，渝北区政府作出行政协调意见书，认定原补偿安置方案符合有关规定，该意见书中同时明确：“如果仍对补偿安置方案及本协调意见有异议，可向重庆市人民政府申请行政裁决”。2005年5月25日，任敬银等向重庆市政府提交行政裁决申请书，请求增加征地补偿数额。2005年8月8日，重庆市政府作出《征地补偿安置争议裁决决定书》（渝府地裁［2005］16号），仍然认为征地补偿安置方案符合有关规定，该“裁决决定书”又告知任敬银等“若对本决定不服，可以自收到之日起可按有关规定依法向我府提出行政复议或三个月内依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。”2005年9月3日，任敬银等又根据重庆市政府“裁决决定书”的告知，针对该“裁决决定书”向重庆市政府申请行政复议。2005年9月6日，重庆市政府作出《不予受理行政复议申请通知书》，认为“市人民政府作出的渝府地裁［2005］16号征地补偿安置争议裁决决定已具有行政复议性质。根据《中华人民共和国行政复议法》第五条‘公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼’规定，对已具有行政复议性质的征地补偿安置争议裁决决定不能再申请行政复议。根据《行政复议法》第十七条第一款规定，市人民政府决定：不予受理。”任敬银等对重庆市政府不予受理行政复议申请不服，向国家有关机关申诉，要求责令受理。
案例之三：2001年12月25日，经国务院批准，国土资源部发出国土资函［2001］559号批复，批准征用沈阳市于洪区北陵乡史洪学等人使用的农用地205.7661公顷。辽宁省政府随后转发了该批复。2002年1月14日，沈阳市于洪区政府发布《征用土地方案公告》，3月12日沈阳市规划和国土资源局于洪分局发布《征地补偿安置方案公告》和《征地补偿安置方案》。随后，史洪学等有关行政诉讼案件中，要求撤销沈阳市规划和国土资源局于洪分局制定的征地补偿标准。法院认为，根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对征地补偿标准有异议，应当由批准征地的辽宁省政府进行裁决，于是驳回了史洪学等的诉讼请求。2003年1月7日，申请人向辽宁省政府递交征地补偿标准裁决申请，辽宁省政府委托省国土资源厅受理裁决。2003年12月19日，辽宁省国土资源厅函告史洪学等，称有关征地“系国务院批准，对补偿标准有争议的，由批准征地的人民政府进行裁决”。2005年5月24日，在经历多次诉讼的投诉无果的窘境后，史洪学等向国务院提出申请，要求国务院“依法对申请人被征土地的地上物补偿争议作出裁决”。
案例之四：2002年安徽省亳（州）阜（阳）高速公路建设征用农民土地13000亩。据亳州市谯城区杨守初、陈治法等自称代表2000余户农民反映，有关方面征地过程中未出示征地合法批文，未与有关农民集体组织协商，单方面确定永久性用地每亩补偿6000元，取土坑临时用地每亩补偿4000元。后因农民抗争，有关方面将永久性用地补偿提高到每亩10500元，实发每亩9500元。杨守初、陈治法等认为不符合法规，向上级有关单位上访，后向亳州市中级法院提起行政诉讼。2004年4月，亳州市中级法院以不属于法院审理范围为由将此案转给政府处理。有关方面最后确定永久性用地补偿每亩13500元，实发12500元，取土坑临时用地每亩补偿10000元。当事人认为该补偿标准仍然明显低于法规规定和本地区其他征地征偿的标准，向安徽省政府申请行政复议，直至2005年11月，安徽省政府法制办告知杨伟峰、杨守初等人，认为当事人提出的行政复议申请涉及的是征地补偿标准争议，根据省政府有关负责同志的批示要求，已将有关材料转省国土资源厅协调处理。2006年4月14日，安徽省国土资源厅作出《亳阜高速公路征地补偿标准争议协调意见》（皖国土资函［2006］380号），认定“亳阜高速公路征地经国务院批准，征地补偿按国务院批准的补偿标准执行”，“你们要求撤销《关于高速公路用地补偿有关问题的通知》，没有法律依据”。农民对此协调意见不服，不得已向国务院申请最终裁决。
征地补偿安置争议是当前社会各方面高度关注的热点问题，也是长久以来被征地农民反映强烈的难点问题。由于这些问题涉及特定弱势群体切身利益的维护，国家理应为这类人群提供及时、有效、便捷的法律救济途径，以体现法律对他们的关怀，以利于失地农民得到他们应有的利益补偿，使他们的基本生活获得必要的保障，从而营造和谐安宁的社会秩序。与这种应然的法律需求相比，以上四个案例却使我们感到另外一番困惑：一是，在公民对行政机关制定的征地补偿安置方案持有异议时，公民无论是求诸于行政复议或是行政诉讼，都无一例外地被拒之门外；二是，行政复议机关和法院拒绝公民提出的法律救济请求，共同的理由都是《土地管理法实施条例》第二十五条对征地补偿安置争议规定了“裁决”制度，因而公民只能申请“裁决”，不能依法申请行政复议和提起行政诉讼；三是，征地补偿安置争议的“裁决”属于什么性质、适用什么程序、裁决机构由谁充当，有关法律规范未作明确规定，致使许多相对人望裁决而却步。少数敢于吃螃蟹者也往往发现自己陷入裁决的程序迷宫，尽管费尽周折，也难以及时获得他们期盼的法律救济。
面对征地补偿安置争议处理方面遇到的法律难题，笔者感到，理论界和实务界都有必要对此进行认真深入的研究，按照合法、公正、公开、及时、便民的原则寻找破解这一难题的可行之道。
二、有关征地补偿安置争议处理的制度规定及不同解读
（一）我国征地制度的基本内容
征地补偿安置争议处理是我国征地制度体系的组成部分。研究征地补偿安置争议，离不开对征地制度体系的整体了解，因此对我国征地制度加以简要的介绍是必要的。根据《土地管理法》和国务院《土地管理法实施条例》（下文称为《实施条例》）的规定，我国征地制度包括征地审批、征地补偿安置标准和征地补偿安置争议处理三大具体制度。
1．关于征批审批制度
征地审批制度是在《土地管理法》中规定的。为了严格保护耕地，1998年8月29日全国人大常委会对原有《土地管理法》作了修订，取消了省辖市、自治州、县的征地审批权，规定只有国务院和省、自治区、直辖市政府按照各自权限具有征地审批权。其中，省、自治区、直辖市政府征用土地的范围只限于35公顷以内的耕地和70公顷以内的非耕地，超过这一范围的土地征用均应由国务院批准。
2．关于征地补偿安置标准制度
征地补偿安置标准制度也是在《土地管理法》中规定的。按照该法规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物的和青苗的补偿费，相应的标准为：（1）征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍；（2）每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍，但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均亩产值的十五倍；（3）被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定；（4）征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定；（5）依照有关规定支付耕地的土地补偿费和安置补偿费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市政府批准，可以增加安置补助费，但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍；（6）国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。从这些规定看，征地补偿安置标准有些是《土地管理法》直接确定的，有些则是国务院及省、自治区、直辖市根据法律原则进一步确定的。在法律地位上，它们都是对不特定相对人普遍适用的，在性质上属于立法规范或者抽象行政行为的范畴，而不是具体行政行为。
3．征地补偿安置争议处理制度
《土地管理法》未对征地补偿安置争议处理制度作出规定。《实施条例》第二十五条则规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”
综合上述规定，从行政执法的角度看，可以看到整个征地过程中，存在征地审批和征地补偿安置两个不同的具体行政行为，其中征地审批行为在先，征地补偿安置行为在后；征地审批行为的主体是国务院和省级政府，征地补偿安置行为的主体则是被征用土地所在地的市县政府；征地审批行为是以国务院和省级政府批准有关征地文件的方式进行的，征地补偿安置行为是以有关市县政府批准征地补偿安置方案的方式进行的。
（二）《实施条例》规定的补偿标准争议协调裁决机制的不同解读及评析
《实施条例》第二十五条在规定征地补偿安置程序的同时，进一步规定相对人“对补偿标准有争议的”，通过县级以上地方政府协调和征地审批机关裁决解决。令立法者始料未及的是，正是这里规定的补偿标准争议的协调裁决制度，有关部门各自作出不同解读，这种分歧又成为当今妨碍相对人通过法律救济机制及时解决征地补偿安置争议的主要症结。
解读之一：裁决是仅适用于征地补偿争议的一种独立的纠纷解决机制
这种理解倾向于按照《实施条例》的有关文字界协调裁决制度的性质及适用范围。因为《实施条例》中既使用了“征地补偿、安置方案”和“征地补偿、安置争议”的概念，同时又有“补偿标准有争议”的表述，并且对补偿标准争议设定“协调”、“裁决”程序，似乎不难得出以下两点结论：一是，存在征地补偿安置争议与补偿标准争议两种不同争议，相对人不服征地补偿安置方案的争议是征地补偿安置争议，不服补偿标准的争议则是补偿标准争议；二是，补偿标准争议适用协调裁决程序解决，即先由县级以上地方政府进行协调，协调不成则征地批准机关裁决。“裁决”一词的使用表明这是一种独立的纠纷解决机制。
然而，这种观点没有厘清补偿标准争议与征地补偿安置争议的关系，因而并没有解决具体操作中的问题。笔者认为，如果按照这种观点持有者对法条所使用的字面解释方法，那么将补偿标准争议理解为针对有关立法规范或者抽象行政行为的争议更为合适，这就将补偿标准争议与征地补偿争议区分开来。原因在于，按照我国的征地补偿标准制度，补偿标准要么由《土地管理法》直接规定，要么由国务院和省里作出规定，因此补偿标准都体现为立法规范或者抽象行政行为。《实施条例》作为《土地管理法》的实施性法规，补偿标准的含义理应与法律保持一致。但我们又看到，如果《实施条例》规定的补偿标准争议是针对立法规范或者抽象行政行政行为的话，《实施条例》确立的协调裁决程序就有值得探讨之处。一是，针对立法规范和抽象行政行为的争议，依照有关法律规定应当适用备案程序处理，备案程序与《实施条例》规定的协调裁决程序在处理主体、处理程序和处理方式上都大相迳庭。按照《实施条例》操作，不仅在制度上与备案制度不符，在执行中甚至可能出现下级行政机关越权协调裁决上级行政机关相关规定甚至行政机关越权协调裁决权力机关立法规范的问题（在补偿标准由国务院规定、征地审批机关却是省级政府的情况下，就要由市县政府对国务院规定进行协调、省级政府对国务院规定进行裁决；在补偿标准属于法律直接规定、征地审批机关是国务院的情况下，就要由市县政府对法律规定进行协调、国务院对法律规定进行裁决）；二是，立法规范和抽象行政行为并不直接影响相对人的权利义务，只有具体行政行为才可能侵害相对人的合法权益，因此征地实践中通常发生的争议，包括征地审批争议和征地补偿安置争议，都是由具体行政行为引起的。由于补偿征地相对人自身的法律素质局限，在尚未出现征地补偿安置行为的情况下，他们对抽象行为的关注是极其有限的。《实施条例》专门针对补偿安置争议规定协调裁决程序，其立法意图和必要性不能不令人疑惑。笔者从各地了解到的所谓补偿标准争议案件，实际上针对的都是征地补偿安置争议。这也从另一个层面说明，将《实施条例》规定的协调裁决机制理解为针对抽象的补偿标准争议的专门解决机制，并无太大的实际意义。
解读之二：裁决是适用于征地补偿安置争议的第二次行政执法
这种观点看到了相对人关注的焦点是政府的征地补偿安置行为，因此将《实施条例》第二十五条规定的补偿标准争议扩大解释为征地补偿安置争议。同时，这种观点又剔除了对争议的裁决所应有的法律救济性质，对“裁决”作了限缩解释，认为裁决是一次新的具体行政行为，是二次执法。因此，这种观点的核心内容是，相对人不服政府征地补偿安置行为，必须经由有关行政机关以“裁决”形式第二次作出具体行政行为后，才能申请行政复议和提起行政诉讼。简而言之，相对人对征地补偿安置行为这种具体行政行为不得直接寻求法律救济。
以上这理解，主要是由土地管理部门所阐发的。国土资源部2006年7月发布了《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》，内容包括了以下六个方面。一是，“征地补偿安置争议协调裁决制度，是《中华人民共和国土地管理法实施条例》为解决征地补偿安置争议确立的专门制度。”二是，“推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是法规有要求，现实有需要，实践有经验，应当加快进行。”三是，“必须规范协调和裁决的程序。在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。未经协调的案件，不能进行裁决。”四是，“协调裁决的范围是针对被征地农民与实施征地的市、县政府在补偿安置方面的争议。协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼。协调裁决的范围主要有：对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的。”五是，“省、自治区、直辖市国土资源管理部门在机构编制比较紧张的情况下，要按照转变国土资源管理方式，强化国土资源管理职能的要求，通过内部调剂，为协调裁决机构增加编制，充实人员。”六是，“当事人对裁决机关作出的裁决决定不服的，可以在法定期限内依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定申请行政复议或者提起行政诉讼。裁决决定中应当告知当事人诉权。”可见，国土资源部通知虽然提到裁决虽不替代行政复议和行政诉讼，但是行政复议诉讼权只在“裁决决定”中告知相对人，这就明确排除了相对人就征地补偿安置争议直接申请行政复议和提起行政诉讼的可能。由于法定行政复议诉讼范围限于具体行政行为，国土资源部通知也意味着明确了征地补偿安置争议裁决的二次执法性质。裁决机关虽然是国务院和省级政府，但裁决活动由土地管理部门主导和具体承办，这也排除了裁决不同于行政复议的运作特点。
对土地管理部门将征地补偿安置争议裁决当作土地管理部门主导的二次执法的观点，笔者也有不同认识，因为这种观点无论在法律层面还是操作层面都有严重问题。一是，将行政法规与相关法律作了相互对立的理解。依照《行政复议法》、《行政诉讼法》的明文规定，相对人对具体行政行为不服，可以直接申请行政复议和提起行政诉讼，无需经过二次执法。换言之，相对人对具体行政行为直接请求法律救济，是法律赋予他们的权利，行政法规无权加以限制和剥夺。如果将《实施条例》的裁决规定理解为二次执法后才有法律救济请求权，不仅搞乱了法律关系，割裂了我国统一的法律救济制度，而且给人以行政法规与相关法律相抵触的印象。二是，大量本应解决在地方的行政争议将会被引向中央政府。按照我国法律救济制度的规定，由基层政府具体行政行为引发的行政争议，应当通过行政复议、行政诉讼机制及时公正地在本地方予以化解，避免争议久拖不决引发新的问题［2］。征地补偿安置争议是由有关市县政府的具体行政行为所引起的，又是当前社会各界普遍关注的热点问题，更加需要依法通过行政复议和行政诉讼程序处理，以把这类突出矛盾化解在基层、化解在初发阶段［3］。国土资源部通知却要求将市县政府的具体行政行为转化为省级政府甚至是国务院的具体行政行为后才能申请行政复议或者提起行政诉讼，这势必将这类数量巨大的基层群体性行政争议引向中央政府，主要担负决策职能的中央政府客观上没有足够的精力应对这类争议。［4］三是，将会极大地加重相对人程序负担。总体上看，被征地相对人知法用法的水平不高，求诸法律程序的经济能力有限，征地补偿安置争议又涉及其基本生存权利，需要相对简便的法律程序提供有效的法律救济。但是，按照土地管理部门的理解，相对人对征地补偿安置争议必须经过二次执法才能获得法律救济权利，在二次执法前还必须接受一次性质不明的协调，而无论是协调还是裁决都既无时限规定，也无程序约束，这带给相对人的程序负担必将难以估量。四是，缺乏超脱地位的协调裁决难以保证这一制度的公正性。法律之所以规定行政争议应当由行政复议和行政诉讼渠道解决，是因为这种法律救济机制具有裁决机构超脱、裁决程序规范和裁决过程公开的法律特性，公正裁决也因而获得了必要的保障，法律救济机制也因而能够达到定纷止争、案结事了的法律效果和社会效果。从一些地方以“协调裁决”为名实施的二次执法看，事先参与作出行征地行为或者征地补偿安置行为的部门主导着协调裁决活动，相对人争议的事项与这些部门有着直接间接的关联，协调裁决活动难以具备基本的公信力，解决争议的可能性也因而大打折扣。“运动员”充当“裁判员”的尴尬，使这些部门的工作人员也发出“争议裁决最好由相对中立的机构承担”的感慨。［5］从本文援引的几个例证看，不少征地补偿安置行为明显都有这样那样的违法问题，但是在协调裁决中却得不到纠正，也与具体协调裁决机构地位难以超脱有必然关系。
解读之三：裁决是对征地补偿争议的行政复议
这种观点认为，《实施条例》第二十五条中关于征地补偿安置程序的具体规定，综合该条三款内容的前后逻辑关系和相关法律制度来理解，这里规定的补偿标准争议，似与有关补偿标准的立法规范及抽象行政行为的争议无关，而是指有关市县政府征地补偿安置方案对相对人确定的具体补偿数额。不服这种补偿标准的争议，显然是对具体行政行为不服的行政争议。根据我国的法律救济制度，对具体行政行为引起的争议，应当通过行政复议和行政诉讼的渠道解决。其中，上级行政机关依据相对人申请对具体行政行为进行的审查裁决，性质上就是行政复议。因此，《实施条例》第二十五条规定的补偿标准争议的裁决程序，就是行政复议程序。至于该条规定的协调，并不是正式的法律救济机制，不应当影响相对人依法申请行政复议或者行政诉讼的权利。此外，《实施条例》第二十五条中虽未规定征地安置争议的处理程序，相对人依法也可以就这类行政争议直接申请行政复议或者提起行政诉讼。强令相对人放弃法律救济权利，而去接受行政机关以“裁决”为名实施的第二次行政执法，是没有法律依据的。
这种观点符合我国的法律制度，有利于依法及时化解征地补偿安置争议。但是，由于《实施条例》第二十五条的表述确实存在不够清晰之处，因此对诸如“裁决”为什么应当适用行政复议程序之类的问题，还需要寻求进一步的论据。
三、征地补偿安置争议处理的应然路径思考
如前文所述，征地补偿安置争议，是被征地的农民和集体经济组织不服被征土地所在地的市县政府批准的征地补偿安置方案所引发的争议。这是一类典型的因具体行政行为引起的行政争议。按照我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，行政争议应当通过行政复议和行政诉讼的法律救济机制处理，不存在对具体行政行为通过二次执法进行处理的纠纷解决机制。征地补偿安置争议作为一种行政争议，其处理路径也不应例外。
那么，是否如有的部门所解读的，《实施条例》对征地补偿安置争议作了与法律不一致的处理路径？其实，只要关注一下《实施条例》出台时的法律背景，即使将补偿标准争议理解为征地补偿安置争议，也会发现把裁决理解为二次执法其实在法律上和法理上都不能成立。至于裁决之前的协调，则根本上不构成一项法律救济机制［6］，而裁决则完全可以理解为行政复议的性质。
笔者之所以得出这样的结论，不仅基于我国法律救济制度的规定，还基于以下理由：
第一，从总体制度框架上看，我国行政复议是对行政系统内部自我纠正错误的法律制度的概括，公民不服具体行政行为申请上级行政机关审查裁决的活动，无论是单行法律法规如何表述，性质上都属于行政复议，而不应当作其他理解。这有建国以来许多行政法律法规的规定作为例证［7］。
第二，用语选择上看，《实施条例》对有关行政争议所使用的“裁决”一词，正是当时行政复议的同义表述。《实施条例》制定于1998年，正处于国务院《行政复议条例》施行期间，《行政复议条例》将“行政复议”与“裁决”是作为同一概念加以使用的。《行政复议条例》第四条明确规定：“本条例所称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。”该条例其他条文还多次出现行政复议机关对行政复议事项作出裁决的表述。
第三，从裁决机关看，《实施条例》规定的裁决机关符合当时《行政复议条例》的规定。《实施条例》规定由国务院和省作为裁决机关，这与现行《行政复议法》关于“上一级行政机关管辖原则”不尽一致，但是这一规定却与当时的《行政复议条例》保持一致，因为《行政复议条例》认可单行法律、法规对行政复议管辖所作的具体规定［8］。当然，将裁决界定为行政复议，在《行政复议法》施行后，根据该法第四十一条关于“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”的规定精神，征地补偿安置争议的行政复议机关需要《行政复议法》的有关规定作出相应调整，即征地补偿安置争议由市县政府的上一级政府依法受理，不再由中央政府作为这类案件的行政复议机关。
第四，从法理上讲，法律上使用的“裁决”概念，其性质和含义必须根据其所在法律部门和法律关系的内容来加以界定，不能随意解释［9］。比如，我国《仲裁法》第五十一条中规定的仲裁庭的裁决，实际上是民商事仲裁的性质；又如，原《治安管理处罚条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼”，这同一条规定提到的裁决，根据具体的法律关系就具有两种不同的性质，其中公安机关和乡（镇）政府作出的治安管理处罚裁决属于行政执法的性质，而上级公安机关对治安管理处罚裁决申诉的裁决则属于行政复议的性质；此外，现行《行政复议法》第十四条规定的国务院对不服省部级行政机关具体行政行为申请行政复议案件的裁决，也属于行政复议的性质。可见，由行政机关实施的“裁决”活动，如果是以直接处理相对人权利义务为内容，则应定性为行政执法，如果是以直接处理行政争议为内容，则应归入行政复议的范围。
基于以上分析，笔者提出以下建议：
（一）尽管通过法律解释方式，明确征地补偿安置争议的处理途径。针对征地补偿安置争议的相对人遭遇的法律困挠，有权机关要尽快根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，对《实施条例》第二十五条规定的“裁决”的性质作出符合法律救济体制的相应解释，以澄清各方面的歧见，畅通使征地补偿安置争议的法律救济渠道。具体解释意见是：相对人对有关市县政府批准的征地补偿安置方案不服的，可以申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以提起行政诉讼；相对人也可以直接提起行政诉讼。为了充分保障有关相对人的法律救济权利，行政机关在作出征地补偿安置行为时，必须告知相对人依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利。
（二）有关立法机关要及时研究对征地制度和征地补偿安置制度的修改，除了删除备受争议的补偿安置标准争议的协调裁决内容外，要着重规范市县政府实施征地补偿安置的程序。具体思路是：要根据公开、公平、公正的要求，提高征地补偿安置方面的依法行政水平，从源头上预防和减少行政争议的发生。根据一些学者提出的借鉴英国土地裁决所完善我国征地补偿安置程序的想法，可以考虑改变目前由土地管理部门主导征地补偿安置行为的单方模式，引入补偿安置标准的评估机制和补偿安置措施的公开听证机制，确保补偿安置行为的合法规范，维护相对人的基本权益，同时也相对人进一步寻求法律救济奠定良好的基础。［10］
［1］参见//news.xinhuanet.com/politics/2006-04/05/content_4386266.htm
［2］如《行政复议法》规定，对地方政府的具体行政行为不服，向上一级政府申请行政复议；《行政诉讼法》也规定，除法律特别规定的情形外，第一审行政案件由基层法院管辖。
［3］2004年1月10日，乐山市沙湾区政府批准一份征地安置补偿方案，确定了对徐加林等879人的征地补偿安置措施。徐加林等879人认为乐山市沙湾区政府没有按照国家规定实地调查年产值数据，也未按基本农田补偿原告，补偿标准并低于乐山市政府规定的1200元/亩的标准，从而向乐山市沙湾区法院提起行政诉讼，请求判决被告批准的征地补偿安置方案无效。一审法院认为，被告作为市属区级政府，有权批准征地安置补偿方案；现行法律没有明确规定法院对政府批准的征地安置补偿方案中的补偿标准的合法性享有司法审查权，因此法院受理此类案件于法无据。遂裁定驳回起诉。徐加林等879人不服，向四川省乐山市中级法院提起上诉。二审法院审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，徐加林等879人对乐山市沙湾区政府批准的征地补偿安置方案中的补偿标准不服，应由县级以上地方政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。未经政府裁决，径直向法院提起行政诉讼，不具备法定的起诉要件，一审裁定驳回起诉理由不当，但处理结果正确。徐加林等879人上诉请求撤销一审裁定，撤销乐山市沙湾区政府批准的征地补偿安置方案的上诉理由不能成立。据此，乐山市中级法院2005年9月3日裁定驳回上诉，维持原裁定。从此案可以发现，有的法院认为对征地补偿安置标准争议案件应当实行行政裁决前置，法院不能直接受理这类案件。然而，对照《行政诉讼法》第三十七条的规定，我国行政诉讼中并没有所谓行政裁决前置的制度；同时，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，也没有实行行政复议前置的规定。法院不受理徐加林等人的起诉，在法律依据上是值得商榷的。参见//www.lawyer-sh.com.cn/ReadNews.asp?NewsID=1567
［4］根据国土资源部通知的规定，裁决要依法告知当事人行政复议权。根据这一规定，如果征地批准机关是省级政府，就应当先由省级政府裁决征地补偿安置争议，对裁决不服，可以向省级政府申请原级复议，仍然不服的，可以向国务院申请最终裁决。如果征地批准机关是国务院，一旦发生征地补偿安置争议，相对人就可以直接向国务院申请裁决，对国务院裁决不服，还可以再要求行政复议。对照国土资源部的规定，从理论上看，所有的征地补偿安置争议都可以请求国务院处理；从目前我国公民期望提升处理机关层级的的倾向看，一旦按照国土资源部的通知操作，许多征地补偿安置争议都会实际涌向国务院。
［5］国土资源部在没有法律依据和合法授权的情况下，按照本部门的单方理解自行发文规定由国土部门具体承办国务院和省级政府的裁决工作，也可能涉及是否越权的问题。按照我国有关组织法的规定，国土资源部无权自行对政府的工作进行具体部署。
［6］从立法技术层面而言，《实施条例》第二十五条中规定的协调，即使作为一种调解机制，也有进一步斟酌之处。一是，调解应当建立在双方当事人自愿基础之上的，如果规定为一种普遍的前置措施，则有违自愿调解的本质，有可能限制相对人依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利；二是，该条规定由县级以上政府进行调解，而市县政府正是作出征地补偿安置方案、引起行政争议的行政主体，让争议的一方当事人对另一方当事人进行调解，是否可具操作性和合理性令人生疑。因此，《实施条例》第二十五条规定的协调，除了使各方当事人徒增纷挠，并没有太大的实际意义。
［7］如《外国人入境出境管理法》第二十九条规定：“受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼”，这里规定的“申诉”，实际上就是行政复议。
［8］国务院《行政复议条例》第十二条虽然规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服申请的复议，由上一级人民政府管辖。但同时该条例第二十二条又规定：“其他复议管辖，依照法律、法规和规章的规定”。可见，《土地管理法实施条例》第二十五条规定由国务院或者省级政府管辖因市、县政府具体行政行为引起的行政复议案件，与《行政复议条例》的规定并没有任何冲突。
［9］按照同样的逻辑，仅仅因为《行政诉讼法》使用了判决和裁定的提法，就应当将人民法院对具体行政行为的审查活动定性为判决和裁定制度，而不是行政诉讼制度；仅仅因为《立法法》规定全国人大及其常委会审议法律案，就将全国人大制定法律规范的活动界定为审议制度，而不是立法制度。显然，这种逻辑是极其荒唐的。
［10］土地裁决所是英国行政裁判所体系的组成部分。英国行政裁判所制度（tribunal system）是在行政系统设立的一种准司法制度，由于不同法律体系的区别，大陆法系国家对这一制度无法简单照搬，而必须根据本国的制度特点作相应的对比研究和有针对性的借鉴。根据我国法律体系来审视英国行政裁决所职能，行政裁判所主要裁决两类争议案件，一是行政争议案件，这是多数行政裁决所的职能，履行这一职能的行政裁判所的活动相当于我国的行政复议；二是民事争议案件，主要是与公共权利有关的民事案件，履行这一职能的行政裁决所的活动相当于我国学者所说的行政裁决，即处理民事纠纷的行政执法活动。土地裁判所的职能是属于裁决民事争议案件的职能，从借鉴的角度研究，它应当用于规范行政执法行为、改进行政执法程序，而不是限制相对人寻求法律救济的权利、挤压行政复议和行政诉讼制度的运作空间。
作者：方军（国务院法制办公室行政复议司副司长）
