到被征地农民的切身利益和长远生计,关系到国家的建设用地,也关系到保障国家经济建设和维护社会稳定大局。征地补偿安置争议裁决是裁决制度的一种特殊形式,其案件的成因主要为新旧征地补偿标准的适用没有有效衔接,地方政府不按法定标准补偿,不按法定程序征地,征地补偿安置政策得不到落实,配套规定尚未出台等,特点为申请裁决的范围广,案件时间跨度大,办案时间长,涉案人数多,案件类型集中,处理难度大。征地补偿安置争议裁决包括平等、合法合理、及时便民、被申请人负举证责任等原则,裁决程序包括申请、受理、审查、决定等方面。
[关键词]征地补偿安置争议裁决;补偿标准;补偿安置政策;裁决原则;裁决程序
征地补偿安置关系到被征地农民的切身利益和长远生计,关系到国家的建设用地,也关系到保障国家经济建设和维护社会稳定大局。国家因公共利益需要,征收集体所有的土地,而又未能妥善安置好被征地农民的生产、生活,势必会引发社会纠纷,成为影响国家经济建设和社会稳定的不安定因素。征地补偿安置争议裁决是解决这类纠纷的有效法律手段之一。本文试图就征地补偿安置争议裁决的几个问题作些探讨。
一、征地补偿安置争议裁决的法律特征
征地补偿安置争议裁决,指的是依法享有裁决权的人民政府,应被征收土地的农村集体经济组织和农民的申请,对市、县人民政府批准的征地补偿及安置方案确定的补偿标准进行审查,并作出裁决决定的活动。就其法律特征而言,征地补偿安置争议裁决主要包括以下几个方面:
裁决主体是法律授权批准征收土地的行政机关。根据《土地管理法实施条例》(以下简称实施条例)的规定,对征地补偿安置争议进行裁决,只能由行政机关作出,其他单位和个人无权行使。又根据《实施条例》的规定,有权对征地补偿安置争议进行裁决的行政机关,只能是批准征收争议土地的人民政府。《土地管理法》规定,土地征收,必须报国务院和省级人民政府批准。因此,对征地补偿安置争议进行裁决的权力,只能归属于国务院和省级人民政府。根据《立法法》及相关法律的规定,诉讼、仲裁等基本法律制度,必须由法律设定。征地补偿安置争议裁决,属于裁决制度的一种特殊形式。因此该制度的有关内容,包括制度的性质、适用范围、执行主体、裁决程序、裁决对象等,只能由法律作出明确规定。行政法规、地方性法规、规章以及规范性文件均无权设定。裁决对象是一种行政争议。征地补偿安置争议是被征收土地的农村集体经济组织和农民,对市、县人民政府批准的征收土地补偿安置方案所确定的具体补偿标准不服而发生的争议,该争议双方当事人法律地位不平等,显然属于行政争议,而非民事争议。
裁决申请人只能是被征地的农村集体经济组织和农民。征收土地法律关系的产生是发生征地补偿安置争议,进而启动征地补偿安置争议裁决制度的前提条件。被征地的集体经济组织和农民因不服征地补偿安置方案所确定的具体补偿标准而发生争议,因此,只有被征地的农村集体经济组织和农民才有申请裁决的资格。
裁决决定不对争议双方当事人之间的权利义务进行直接分配。国务院和省级人民政府在依法办理征地补偿安置争议裁决案件时,依据法律法规确定的征收土地补偿标准、国务院和省级人民政府批准的征收土地方案,以及各市、州人民政府依法制定的具体征收土地补偿标准,对市、县人民政府批准的征地补偿标准进行审查后,作出争议标准是否合法合理的裁决决定。对被征地的农村集体经济组织和农民依法应当得到具体数额的补偿费,裁决决定并不直接涉及,也不直接进行分配。
裁决的被申请人负有举证责任。在征收土地过程中,市、县人民政府土地行政主管部门应当会同有关部门,在对被征收土地的地类、面积、用途、权属、地上建筑物和青苗、需要安置的农业人口数等进行调查,测算被征收土地前三年平均年产值后,拟订具体的征地补偿标准,并依法予以公告,听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见,最后报同级人民政府批准后组织实施。因此,征地补偿安置标准的确定是市、县人民政府实施征地的一种具体行政行为。标准的确定过程是单方面的,被征地的农村集体经济组织和农民对该标准的制定过程和制定依据、理由等并不了解。在征地补偿安置争议裁决中,如果按照民事诉讼“谁主张谁举证”的原则,要求裁决申请人对其申请事由进行举证,既不现实,也不合理。而由裁决被申请人即市、县人民政府及其土地行政主管部门负举证责任,则合理可行,符合行政法的精神。因此,征地补偿安置争议裁决,应由裁决的被申请人负举证责任。
裁决为裁决申请人提起行政诉讼的前置程序。根据《实施条例》和现行有关行政法的规定,裁决机关依法作出裁决决定后,裁决申请人对裁决决定不服的,不得再申请行政复议,只能依法向人民法院提起行政诉讼。同时,征地补偿安置争议如果未经过裁决,被征收土地的农村集体经济组织和农民不得直接向人民法院提起行政诉讼。
征地补偿安置争议裁决尽管具有裁决的一般特征,如裁决主体都是行政机关,裁决对象都是当事人之间的纠纷,裁决形式都是行政主体以第三人的身份居中裁决,裁决结果都是行政主体的一种具体行政行为等,但它既不属于行政仲裁裁决,也不属于一般行政裁决,更不属于处罚裁决,与上述三种裁决形式有着显著区别。劳动争议仲裁中的裁决是一种行政仲裁,是特定行政主体以第三方身份对劳动争议按仲裁程序作出的公断行为;治安处罚裁决实质上是行政处罚决定;行政裁决则是行政主体对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的非合同性民事纠纷作出裁决决定的具体行政行为。因此,征地补偿安置争议裁决是一种特殊的裁决形式。
二、征地补偿安置争议裁决案件的成因及特点
据调查了解,被征地农村集体经济组织和农民申请裁决的事由主要包括对具体补偿标准的适用依据、被征土地的地类和等级的认定、被征地前三年平均年产值的认定、补偿倍数的确定、地面附着物补偿及重建地的安置、征地目的的认识、征地补偿程序、征地补偿费的分配管理等方面。征地补偿安置争议裁决案件的成因主要包括以下几个方面:
新旧征地补偿标准的适用没有有效衔接。目前,各省各地适用的征地补偿安置依据主要是《土地管理法》、《实施条例》、各省制定的《土地管理法办法》和各省人民政府批准执行的由各市州人民政府制定的《征地补偿安置办法》。由于依据实施时间的不同,导致在适用依据过程中的不一致,因新的补偿标准提高,有的地方甚至存在故意规避适用新的补偿标准问题。地方政府不按法定标准进行补偿。有的市、县政府以招商引资为名,盲目上马一些建设项目,却又擅自比照国家重点工程建设项目拟订征地补偿标准,压低补偿价格;有的不按照经批准的征用土地方案实施征地,擅自变更被征土地的地类、等级、前三年平均年产值或者补偿倍数,降低补偿标准。
不按法定程序征地。有的建设项目未批先用,边批边用;有的地方政府不按照法定的“两公告一登记”制度实施征地;有的在实施征地过程中,不依法听取被征地农村集体经济组织和农民意见,不告知听证权利。
征地补偿安置政策得不到落实。一些地方政府对外承诺,凡招商引资项目均低价或“零地价”供地,但往往是“政府请客,农民买单”;有些建设项目因资金不落实,应付的征地补偿费用无法及时兑现;有的地方制定所谓的“乡规民约”、“村规民约”,征地补偿费用实行乡、村、组三级分成,真正落实到被征地农民头上的补偿费用不到总费用的60%;还有的地方制定一些不合理的征地补偿费用分配政策,比如,对违反计划生育政策的人口不予安置;对子女已安排重建地或公寓房的父母不再另行安置;对女性村民不依法安置等。
配套规定未出台导致的法律适应混乱。比如,某省实施的《土地管理法办法》规定:“国家和省人民政府兴建公路、铁路、水利工程征用土地的补偿、安置办法,由省人民政府另行规定”。而该省人民政府的“另行规定”一直未能出台,导致该省涉及到的公路、铁路、水利等重点工程项目的征地补偿标准,往往是通过政府办公会议讨论后发个“会议纪要”予以确定,有的甚至只在某些领导的会议讲话中明确。在未对被征土地的数量、面积、地类、需要拆迁安置的房屋、人数等进行具体测算的前提下,笼统地采取大包干的方式确定具体补偿标准,致使有的项目的征地补偿安置标准明显低于法律规定标准。
由征地补偿安置争议引发的问题,导致征地补偿安置争议裁决案件呈现出以下主要特点:
申请裁决的范围广。申请裁决的范围涉及到补偿倍数、土地地类和等级、平均年产值、补偿程序、补偿费的分配管理、征地目的等8个方面。
案件时间跨度大。据调查了解,争议案件基本上为历年积案。由于新的《土地管理法》自1999年1月1日开始提高了征地补偿标准,而地方的配套补偿规定未能及时制定,实施征地的时间跨度较长,绝大多数征地补偿安置争议都发生在“过渡期”,从而导致案件的时间跨度大。
办案时间长。由于每一宗裁决案件都要经过受理、协调、审查、拟订裁决决定、报审裁决决定以及送达等环节,案件办理期限一般都需要四至五个月,有的甚至长达一年。
涉案人数多。由于新法改革了征地模式,一个征地项目涉及的被征地单位和人数一般都较多。尽管有时申请裁决的当事人不多,但该项目中其他未提出裁决申请的被征地单位和农民往往持观望态度,由此及彼、引发连锁反应,从而增加办案难度,这种现象大多发生在国家和省市交通、水利等重点工程建设领域。案件类型集中。主要以不服补偿倍数、被征土地的地类等级、人均耕地面积的确定为主,据调查,此类情形,占案件总数20%左右。
处理难度大。主要原因在于国家和省市征地补偿政策实施时间不一致;有的市、县政府不重视,认识不统一,片面认为征地工作属于国土资源部门的工作,一旦发生纠纷,就简单地把问题上交给国土资源部门;现有法律法规有关解决争议的规定过于原则,只是规定对补偿标准不服的,可以申请协调和裁决,但对如何协调、如何裁决,如果不予协调、裁决的又该如何办理却没有规定,导致裁决制度的虚设;征地工作本身难度大,涉及面广、涉案人数多,并且事关被征地群众的切身利益和生命财产安全等。
三、征地补偿安置争议裁决原则
征地补偿标准争议裁决的原则是在争议裁决过程中起主导、支配作用的基本行为准则,它体现着补偿裁决的精神实质和价值取向,是征地补偿标准争议裁决制度的灵魂和核心所在。在征地补偿安置争议裁决过程中,应遵循以下基本原则:
平等原则。征地补偿安置争议的当事人一方是市、县人民政府,另一方是被征地的农村集体经济组织和村民。由于争议双方主体的特殊性,导致双方法律地位的“不平等”。因此,裁决机关在办理裁决案件时,必须超脱于争议双方。在程序上,要为双方当事人提供平等机会,使其都能向裁决机关充分表达自己的诉求,提供有关证据、依据;要严格实行回避制度,不能因为征地行为是政府行为就偏袒政府,损害被征地农民的合法权益;在实体上,要严格依据现行国土资源法律法规的规定,审查市、县人民政府发布的征地补偿安置方案确定的征地补偿标准是否合法合理,认定事实是否清楚,适用依据是否正确。在裁决中,对争议的补偿标准,申请人和被申请人都有权向裁决机关充分表达自己的真实意思,都有权提供证明自己主张的证据、依据。
合法合理原则。这是两个原则的统称。征地补偿安置争议裁决,既是对被征地的农村集体经济组织和农民进行安置补偿,也是按照批准的征收土地方案实施对征地行为的行政监督措施,它是一种具体行政行为。按照依法行政的要求,必须遵循合法原则。但是,征地补偿安置争议裁决是否还要遵循合理性原则,目前,认识不一。实践中,一些省市只对合法性进行审查。笔者认为,行政机关审查裁决案件不同于法院审理行政案件。法院审理行政案件主要进行合法性审查,而征地补偿安置争议裁决,应同时兼顾合理性审查。这是因为:一是市、县人民政府制订被征地的补偿标准是一种自由裁量行政行为,且自由裁量的幅度和空间很大,市、县人民政府制定被征地的具体补偿标准合法但不一定合理。一方面在补偿倍数标准方面,《土地管理法》第14条规定,土地补偿的倍数标准为被征地征收前三年平均年产值的四至六倍,这幅度很大。另一方面在耕地质量的认定方面,一类、二类、三类耕地的补偿金额差额很大,而认定的随意性很大。此外,年产值的认定方法、需要安置的农业人口的计算方法不同,也会影响补偿费用的高低;二是法律、法规规定的标准和省级人民政府批准的市(州)补偿标准一般都未考虑被征地区域位置的不同,而这直接影响到被征地实际价值的高低,城市近郊的补偿标准甚至是城中村补偿标准与位置偏僻、交通不便地方的土地补偿标准,理应有一定差距,否则就不合理;三是被申请人还可能因为其他因素,在制定被征地具体补偿标准时,人为地造成畸高畸低现象。为此,征地补偿安置争议裁决有必要进行合理性审查。
及时便民原则。近年来,因征地补偿安置问题引发的农民上访、上诉案件呈不断上升趋势,而且大多是群体上防,涉及面广,涉及的人数众多。上访原因大多是对征地补偿安置标准有异议抑或征地补偿安置争议迟迟得不到解决,这就要求行政机关在办理征地补偿安置争议裁决时,必须在程序上充分考虑行政效率,在确保争议得到公正解决的前提下,尽可能采取简单、迅速、灵活、便民的裁决程序,以使农民的合法权益得到及时有效的法律保护,从而维护社会稳定。被申请人负举证责任原则。由于征地补偿安置争议裁决,是因裁决申请人即被征地的农村集体经济组织和农民,对被申请人即市、县人民政府及其土地行政主管部门制定的征地补偿标准不服而发生的,争议的标的是属于被申请人单方制定的具体行政行为,因此,征地补偿安置争议裁决中,被申请人应当对争议标的的合法性负举证责任,包括应当提供制定补偿标准的依据、证据,被征收土地的地类、等级、前三年平均年产值的确定,青苗及地上附着物的统计,土地补偿费和安置补助费的计算方法等证明。这既符合行政法的精神,又与客观实际相符合,即是说合法、合理、可行。由被申请人对争议标的负举证责任,有利于保护裁决申请人的合法权益,有利于充分发挥行政主体的举证优势,有利于促进行政机关依法行政,避免行政权的滥用。
四、征地补偿安置争议裁决程序
程序是实现实体权利和义务的载体。裁决程序决定裁决结果是否公正。征地补偿安置争议裁决程序包括以下几个方面:
申请。被征收土地的农村集体经济组织和农民,向国务院或者省级人民政府申请对市、县人民政府及其土地行政主管部门制定的征地补偿安置方案中确定的具体补偿标准进行裁决,必须写出书面申请裁决的报告。申请裁决报告中应当写明申请裁决理由、主要事实和依据等。根据《土地管理法》的规定,土地行政主管部门是同级人民政府的行政职能部门,因此,裁决申请人向国务院提出裁决申请的,将申请裁决报告要提交给国土资源部;向省政府提出裁决申请的,要将申请裁决报告提交给省国土资源厅。
受理。国土资源部或省国土资源厅接到裁决申请人的申请裁决报告后,先进行审查,包括对裁决申请人主体资格、代理人、代表人资格以及争议标的的性质、实体内容、程序等的审查。对超过规定期限提出协调、裁决申请的,对土地补偿费、安置补助费分配有异议的,经过市、县人民政府协调已达成一致意见,但又以同样理由申请裁决的,裁决机关已下达准予撤回裁决申请或者裁决决定,申请人又以同样理由申请裁决的,市、县人民政府已依法支付征地补偿费,但申请人认为没有保持原有生活水平的,对公告发布之日后抢插、抢种、抢装修的,对征地目的、征地程序、征地面积等依法不由裁决机关裁决的其他事项有争议的,不予受理裁决申请。因为按照《实施条例》的规定,征收土地方案经依法批准后,市、县人民政府应当按照法律法规的规定,将批准征收土地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡镇、村予以公告。同时,市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿和安置方案,并在被征收土地所在地的乡镇、村再次予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见,报同级人民政府批准后,具体组织实施。被征收土地的农村集体经济组织和农民对补偿标准有争议的,先由县级以上地方人民政府协调。县级以上地方人民政府应当将协调结果形成书面文书,具体记载协调情况,发给参加协调的当事人。协调不成的,被征收土地的农村集体经济组织和农民才可申请原批准征收土地的人民政府裁决。因此,被征收土地的农村集体经济组织和农民,向国务院或省级人民政府申请对征地补偿和安置方案进行裁决的,必须是已经县级以上地方人民政府协调的征地补偿安置争议,未经协调的争议裁决申请不予受理。裁决机关经审查,认为申请裁决人的申请符合法律法规规定条件的,应当受理,并在一定期限内书面通知裁决申请人。认为裁决申请人的请求不符合法律法规规定的裁决受理条件的,应当在一定期限内将不予受理的理由、事实、依据等书面告知裁决申请人。
审查。裁决机关正式受理裁决申请人的裁决申请后,应当根据现行土地管理法律法规确定的征地补偿标准、批准征收方案以及各市、州人民政府制定的具体征收土地补偿安置标准,对市、县人民政府及其土地行政主管部门制定的“征地补偿安置方案”确定的补偿标准进行审查。裁决机关在审查阶段,应当充分听取裁决双方当事人的意见,并注意搜集能够证明标准是否合法合理的事实依据和法律依据。
决定。裁决机关通过审查,认为市、县人民政府及其土地行政主管部门制定的“征地补偿安置方案”确定的补偿安置标准事实清楚、证据充分、适用法律正确的,要维持被申请人就裁决申请事项作出的有关决定;认为“征地补偿安置方案”确定的补偿安置标准事实不清、证据不足、适用法律错误的,要撤销或者直接变更被申请人就裁决申请事项作出的有关决定。撤销被申请人就裁决申请事项作出有关决定的,要责令被申请人在规定期限内依法重新作出有关决定。对裁决申请受理后,经审查不符合规定受理条件的,要驳回裁决申请。裁决决定中还应当明确裁决申请人对裁决决定不服的,有依法向人民法院提起诉讼的权利。
[作者简介]吴传毅(1963-),男,湖南衡阳人,湖南行政学院法学教授,主要从事理论法学、行政法学研究.
