【学科分类】世界贸易组织法律制度
【出处】中国社会科学报
【关键词】WTO规则；自然资源贸易规则
【写作年份】2012年


【正文】

　　【核心提示】中国应在遵守WTO规则的前提下，建立对稀缺资源的国内外同时保护体系。例如，适当集中重要资源的开采权，由相关部委或者国务院进行统筹协调，形成统一的利益协调机制。

　　“贸易与环境”问题常被认为是由经济问题引起的法律问题。WTO一成员方根据国内变化的情势而采取相应的环境保护政策，极有可能会影响其他成员在WTO项下的权利和利益。2012年3月13日，美国、欧盟和日本就中国稀土等原材料出口限制措施诉诸WTO争端解决机制，就很能说明这一问题。

　　稀土素有“工业味精”的美誉，在工业领域的应用价值日益凸显。多年来，在开放生产、开放供应的政策指导下，中国境内的稀土资源一直处于无序开发、廉价出口的状态，并以牺牲环境为代价。近年来，在全球气候变化问题上，发达国家对发展中国家环保政策和行动不力的频繁指责，也迫使发展中国家不得不加强环境管制，建立相应的环境标准，提高环保水平。在WTO框架内，这显然会导致成员方提高环境保护水平的国内政策与WTO规则下的义务之间的冲突。

　　原材料出口限制引发争端

　　中国与美国、欧盟等WTO成员在原材料出口限制问题上的冲突历来存在。2004年1月，中国推出焦炭出口许可证制度，招致中欧就焦炭出口限制问题产生激烈冲突。尽管后来中欧经谈判就焦炭贸易问题达成协议，但2009年，美国、欧盟、墨西哥相继就中国限制部分工业原材料出口向WTO提出申诉，再一次将全球目光聚焦于WTO框架内的出口限制措施。该案争议焦点主要围绕中国对矾土、焦炭、氟石、镁、锰、碳化硅、金属硅、黄磷和锌9种原材料所实施的出口限制措施是否符合中国的入世承诺和WTO规则。

　　专家组于2011年7月5日发布报告，支持中方关于案件审查范围、出口配额分配及管理、出口许可证发放等方面的大部分观点和立场，然而，专家组裁定中方涉案的出口关税和出口配额措施不符合中方加入WTO的承诺和有关WTO规则，且未满足保护可用尽自然资源等例外条款的条件。其中，专家组裁定，根据《加入议定书》，中国并不被允许援引GATT第20条一般例外条款以使其不符合WTO规划的出口关税得以正当化。专家组同时指出，即使中国可以参照WTO规则中的某条例外条款，也未能满足这些例外条款的前提条件。2012年1月30日，WTO上诉机构对该案发布裁决报告。值得注意的是，尽管上诉机构在几个重要问题上支持中方的上诉请求，但上诉机构仍然维持专家组关于GATT 第20条不能适用于出口关税抗辩等部分裁决。

　　满足GATT第20条g款的要求是关键

　　中国目前对稀土资源实施的出口限制措施主要包括以下几个方面。

　　首先，出口配额。出口配额是指一国政府在一定时期内对某些出口商品的出口数量或金额规定一个最高限额的制度。中国对稀土资源实行出口配额制度，出口配额数量逐年减少。

　　其次，出口许可证。出口许可制度使得政府能够有效地控制出口商品的国别和地区、数量和价格。中国对稀土资源出口实施出口许可证制度，及时公布稀土出口企业名单。

　　最后，出口税。在出口环节中，中国政府对出口稀土加征15%至25%不等的出口关税，将稀土原矿和41种稀土产品列入加工贸易禁止类目录。

　　中国在《加入议定书》和《加入工作组报告书》这两个文件中就出口限制问题向WTO作了承诺。具体而言，《加入议定书》第7条，《加入工作组报告书》第157段、第162段、第165段及第170段等均体现了中国对出口限制措施所作的承诺内容。

　　与原材料案相似，稀土出口限制争端中也可能涉及普遍取消数量之争、出口税义务之争以及损害正当贸易权之争。其中，出口税义务之争是抗辩重点。虽然成员方对出口产品征收出口税并不违反GATT第11条的规定，但由于中国的特别承诺，稀土不属于《议定书》附件6所列84种允许征收出口关税的产品，因此，中国要证明其措施符合WTO规则，必须满足附件6注释所规定的条件，即“中国确认将不提高现行实施税率，但例外情况除外。如出现此类情况，中国将在提高实施税率前与受影响的成员方进行磋商，以期找到双方均可接受的解决方法”。如果没有相关迹象表明稀土出口税率的提高与有关国家进行过磋商，DSB（WTO争端解决实体）很可能依据《加入议定书》第11.3条的措辞作出不利于中国的裁决。

　　GATT第20条g项允许WTO成员方为了保护可用竭的自然资源而采取措施，但要求相关措施必须同时符合四项独立的要求：一是可用竭的自然资源，二是与保护自然资源相关，三是能够限制国内的生产或消费，四是符合GATT第20条引言的规定。GATT/WTO 以往争端解决实践表明，DSB在认定上述第一、第二项要求时较为宽松，稀土属于不可再生的自然资源，可能因为人类活动而耗竭是不争的事实，因此，援引重点将主要围绕第三、第四项要求展开。在1996 年美国汽油标准案中，上诉机构认为，对为保护可用竭的自然资源而实施出口限制时，对该资源的国内生产或消费的限制应当不偏不倚，同时实施。但是，在“国内生产限制”和“国内消费限制”措施中，只要有某一项实施即可；“同时实施”既不要求待遇完全相同，也不要求效果相同。在稀土出口限制争端中，“与国内限制生产与消费的措施相配合”这一要求也应是中国援引GATT 第20条g项进行抗辩的关键所在。

　　GATT第20条引言的规定既是实体要求也是程序要求。中国稀土出口限制是否符合GATT第20条前言的要求，具体判断标准包括：一方面，不在情形相同的国家之间构成任意或不合理的歧视；另一方面，不是对国际贸易的变相限制。在 1998 年海龟-海虾案中，上诉机构明确表示，在美国汽油标准案中先分析某项措施是否符合GATT第20条子项规定，再根据第20条引言进一步分析该项措施的顺序并不是随意的选择，而是第20条基本的结构和逻辑的体现。具体到本案，中国可能受到两方面的质疑：中国在采取出口限制措施之前是否曾试图通过谈判与受影响成员方达成解决方案？出口限制措施是否具有足够的公开性？在这两方面，都需要中方积极举证。

　　根据前述原材料出口限制案的专家组和上诉机构报告，如何争取使得中国稀土出口限制措施满足GATT第20条g款的前提条件和要求，将是决定本案胜败的关键。

　　建立对稀缺资源的国内外同时保护体系

　　在原材料案中，DSB对中国对GATT/WTO例外条款的援引权利的裁决不仅将主导该案的裁决结果，也将对涉及中国“超WTO义务”的申诉产生深远影响。如果DSB肯定中国对例外条款的援引权，中国将可能在今后类似争端解决中保留一定的回旋余地。如果DSB否定中国的援引权，那么今后中国不得不“带着镣铐”与其他WTO成员方周旋。当然，即便DSB认定中国有权援引GATT第20条，中国在抗辩中仍将面临其他困难，比如是否能证明出口限制措施与对国内生产或消费的限制之间构成“平衡的处理”，或者是否能证明符合GATT第20条引言的要求。

　　中国应在遵守WTO规则的前提下，建立对稀缺资源的国内外同时保护体系。首先，适当集中重要资源的开采权，由相关部委或者国务院进行统筹协调，形成统一的利益协调机制。其次，推进资源税改革。根据资源稀缺程度或重要程度不同，征收不同的资源税税率，通过税收杠杆提高重要资源价格，进而加强资源节约和管理。最后，对部分濒临用竭的资源，在必要的情况下，可以通过立法明确限产乃至禁止开采。




【作者简介】
孙雯，单位为南京大学法学院。