【出处】《政治与法律》2009年第10期
【摘要】自治性问题是我国推行公共行政组织民间化改革的主要内容，合理建构国家与公共行政组织的法律关系，需要将之置于行政法视野和行政法层面的权利义务架构下加以分析，解析其现存根本矛盾与基本问题，探讨自治性问题引发的行政权与公民权的冲突与对峙。以温州民间商会为考察对象，可以看出，公共行政组织自治的发展必由之路，应该是一个在法律框架下，由自治到合作的多中心治理过程。
【关键词】温州民间商会；自主治理；行政法治；多中心治理
【写作年份】2009年


【正文】

公共行政组织的自治性问题，涉及公共行政组织的基本法律权益保障问题，是公共行政组织能否在规范的法律秩序下得以健康发展，政府主管部门能否合法有效地引导和规制的根本问题。因此，自治性问题成为国内外学者关注的焦点问题，也是目前我国推行商会民间化改革的主要内容。[1]

从法学的角度来看，公共行政组织的自治应具有其形式和实质的标准。就其形式标准而言，必须存在一个公法意义上的组织体，它不同于一般的结社组织。就其实质标准而言，国家或者公共行政的任务经由这一特定的行业协会或者商会来完成，公权力主体的经济活动被排除在外。公共行政组织的自治概念符合传统法律制度的范畴，自治行为是国家在公共事务包括经济领域管理中辅助性的表现。显然，这种自治性、辅助性的思想是经济自由主义的基础。[2]我国选择了市场经济导向的法律制度，这种法律制度保障和加强了经济和社会公共事务管理的基本权利，因此，公共行政组织的自治也是经济界和行政法学界对于公共事务管理及其实现其经济利益所承担的自我责任和共同责任的体现。

公共行政组织与国家保持着一定的距离，同时密切联系着经济和社会生活，所以被恰当地称为国家和社会之间的中间人。公共行政组织自治性治理是社会的一项重要治理机制，“在现代市场经济中发挥着越来越重要的作用，如果他们的这种集体自治行动缺乏相应的法律和政策保障，则单个的个体经营者所获得的直接利益，很可能因为外部制度成本过高而受到不同程度的侵蚀”。[3]实践证明，公共行政组织的自治能够经受考验，这种形式对于我国公民社会的建构、民主自治意识的培植、民主程序价值的弘扬能够起到很好的促进作用。在行政治理过程中，公共行政组织主体地位的确立及其民主自治实践，对现有行政机关是一种有效的制衡和监督。

然而，人们经常对公共行政组织的自治任务和法律地位提出疑问，有时候人们还要求对其进行公有化或私有化改革。也有一些学者对公共行政组织自治机制建构中一些根本性问题及其作用发挥时受到的局限给予了客观的反思和关注，他们从不同角度提出了我国公共行政组织自治管理欠缺治理文化的积淀，民主治理机制基础薄弱，凸显精英治理而非法律契约治理，以及法治资源匮乏等问题。[4]

基于法学实践性的品质，我们有必要对公共行政组织自治过程中现存的根本矛盾与基本问题进行探讨，分析公共行政组织自治所涉及的行政权与公民权、自治与管制、政府与公共组织之间的关系等问题，从而论证公共行政组织自治的发展应建立在法治框架之下，强调一种由自治到合作的多中心治理过程。本文试图从实证的角度出发，以温州民间商会为考察视角展开讨论。

一、公民权与行政权的冲突与对峙：行政法治视野下的公共行政组织自治

关于我国公共行政组织的产生及其自治性问题的理论背景分析，学者们主要基于这样两个维度而展开：市场失灵与政府失灵理论以及国家与社会关系理论。

人类社会发展的历史和实践表明，市场和政府时常出现失灵。埃菲诺·奥斯特罗姆认为，利维坦或者私有化均不是唯一有效的解决方案。人类社会中的自我组织和自治，实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。[5]公共行政组织自主治理是特定的群体自己组织起来，在不依赖外部代理人的情况下，为解决群体所面临的共同问题，增进共同利益而进行自主协调，并由此制定相应有效的制度安排。[6]公共行政组织的自治及其自治调节机制的建构，处于市场与政府之间，在这一中间地带，既有国家权力的管制，也有公民权利的行使，而且还会出现多种社会权利（力）的交织。因而，公共行政组织的自治实质建构在多重权力（利）叠加与复合基础之上。行政权与公民权的叠加与交织必然导致：我们强调行政机关的领导将会弱化公共行政组织自治，强调公共行政组织的权利就会弱化行政机关领导的二元悖论，也就是出现传统行政法律关系中所谓的行政权力和公民权利对峙格局。在这种行政法律关系中，行政机关与公共行政自治组织的权力界限模糊，二者之间存在权力与权威的矛盾和冲突，以致在实践过程中相互试图侵占对方权力（利）。

国家与社会关系，是当下市民社会理念复兴的核心话题。[7]国家和社会的矛盾和摩擦，最集中地体现为自治方面问题。国家强调的是权力的统一和完整，社会的逻辑主要强调的是主权在民、承认抵制国家权力，主张基层组织的自主与自治。在一定程度上，国家与社会关系的紧张除了二者之间利益交割和争夺之外，还在于它们的权力运行机制不同，前者是自下而上型，后者为自上而下型。公共行政组织恰恰处于这两种运行机制的交接点，为了坚持公共行政组织的自治，公共行政组织必然会对主管行政机关的不合法、不合理的强制性行政命令和任务采取抵制和防御手段。而行政主管机关为了贯彻上级的指令和任务就必须干预商会自治的一些事项，这正是行政机关一公共行政组织关系紧张的关键所在；行政机关与公共行政组织关系的内在矛盾实际上是一种具体利益的矛盾和冲突，主管公共行政组织的行政机关主要代表国家利益或以国家名义运用其权力，而公共行政组织的自治主要反映和表达集体和商会会员的意愿和要求，当这三者的利益关系紧张时，冲突就会显现。

遵循国家权力与自治权关系的研究路径，[8]分析当前我国公共行政组织自治所面临的困境，能够较好把握公共组织自治问题的首要矛盾和基本特征；但是基于对现实问题和状况的反思，需要追问的是：为什么公共行政组织自治会受到来自行政机关力量的掣肘和制约？学者在讨论这一问题时，常常使用“关系不顺”、“理顺关系”等话语，[9]这表明，在他们的头脑中可能隐含着这样一种逻辑假设，即公共行政组织应该是一个以商会为边界的独立行使权力的市场法律实体；如是，则为关系顺，如不是，则为关系不顺。于是，许多学者在讨论当前公共行政组织自治实践中存在的问题后，紧接着就提出了相应的改进建议，以期“关系理顺”。如果他们从根本上认为公共行政自治组织就应该完全彻底地听命服从于主管行政机关的领导和控制，或行政的双重管理，就不会提出“关系不顺”——说了。

笔者认为，当我们讨论公共行政组织自治的意义、作用及问题时，首先应该特别强调公共行政组织自治的法律主体性问题，在政府与商会组织所构成行政法律关系中，自治权缺乏独立完整法律主体性的推动，权利就无法实现，也没有必要实现。正如杜兹纳所指出的：“没有法律主体这个重要的概念，权利就不能存在，法律主体是个高度抽象的定义，法律主体的骨髓附着些许义务之肉和无色的权利之血”。[10]公共行政组织具有独立完整的法律主体概念，最终将自治权奠定了本体基础，从而也使客观上法律的权利义务规定能够转换为实际的自治行为。没有公共行政组织的法律主体的存在，权利就失去了基本的凭籍，当然也就失去了存在的意义。商会自治组织应该具有如下的本质特征——法律自治主体性，即能够有效参与并决定特定社会公共事务管理，特别是针对商会组织体内部及会员切身利益的事务享有决策权；能够与其他独具法律主体地位的组织或个人平等谈判和交涉相关利益问题；能够保护并捍卫自身的合法权益不受侵犯。

对照上述主体性的内容可以看出，当前公共行政组织自治实践中暴露出来的权力与权威的矛盾冲突，其实质主要不是行政管理运行操作中出现的问题，而是现有关于公共行政组织法律管理制度本身固有的内在矛盾冲突的反映，从根本上说，就是公共行政组织还真正缺乏一个严格法律意义上的、独立主体所应具备的本质特征。如果我们对行政机关与公共行政组织关系作进一步考察就不难发现，根据1998年颁布的《社团登记管理条例》的规定，包括行业协会在内的各类社会团体必须接受登记管理机关和业务主管单位的双重管理。国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关；国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。

根据该条例规定，我国对社会团体实行“分级管理、双重管理”的模式，由民政部门进行登记管理，各政府部门进行业务管理。这里明确指出了民政部门等行政机关与公共行政组织是领导与被领导关系。此外，尽管最新一些政策和立法动向，设定的行政机关和公共行政组织将是一种指导与被指导关系，[11]但行业商会在各级省市县内的发展，都是得到了地方党委的大力支持甚至直接推动。显然，在我国现行政治体制下，行业组织以及其他社会团体如果得不到执政党的支持，最终将很难得到发展。由此推论，作为公共行政组织自治组织的自治实际也是可以通过设置在内的党支部直接或间接地接受来自行政机关及其上级党政部门的一元化领导和控制；公共行政组织内部的党政与商会关系的性质，基本上等同于公共行政组织外部的一元化命令服从关系，其实质可以概括为一种公权力与自治权的权利义务结构的不对等关系。

在我国，公共行政组织的自治权限主要是国家权力通过适度分权得以实现的，法定的自治空间比较有限。国家仍然能够掌握对绝大多数商会组织及其会员的控制权，组织会员并不能成为一种与国家分享公共事务管理权力的自主力量。即使存在不受国家公权力支配的自治权，也不能说明公共行政组织的自治就不是国家公权力之下的一个符码，而是具有一定自主性和自治意义的地域。公共行政组织掌握的能和政府交换的资源十分有限，势力微弱，很难真正取得与政府的谈判权，只能是请求权。学者们都意识到公共行政组织自治权的重要性，在讨论国家、社会和公共行政组织关系时虽然没有明确地提出主体性的问题，但是可以看出，他们都是把公共行政组织作为与国家特别是国家行政机关的相对应的一方，即独立主体来看待的。不仅如此，他们对当前这一主体的法律主体自治性的看法也是大多持保留态度的，差别只是程度不同而已。

本文试图将公共行政自治组织作为一个独立的法律主体，将其放在行政法层面的权利义务架构之下，着重就温州民间商会自治组织的法律主体性问题展开深入探讨，以便为当前该领域的研究提供一个真实可靠的基础，也使我们在把握公共行政自治组织的性质、评价它的意义及作用时，能够减少盲目性，保持更为冷静客观的态度。

二、自治实践及其缺陷分析：以温州民间商会为考察视角

一些对温州民间商会的实证研究表明，这种“公”、“私”混合的自治性团体，在经济生活中替代许多过去政府部门的工作，改善了地方政府的治理结构，是一种能够较为有效解决市场和国家失灵的武器。依据上文确立的行政权一自治权关系的研究路径，考察研究温州民间商会在现实生活中表现出来的法律主体性问题，情况并非如前所述。根据近些年来我们对温州民间商会组织的实地调查和实证资料的总结分析，温州民间商会在发挥自治作用、实施自治机制时，存在如下许多难以突破的问题。

1、自治权的法律属性及其主体地位尚待明确

公共行政组织的法律主体地位的获得，决定民间商会自治组织能够有效参与并决定特定社会公共事务管理，特别是针对行业组织体内部及会员的切身利益享有决策权；能够与其他独具法律主体地位的组织或个人平等谈判和交涉相关利益问题；能够保护并捍卫自身的合法权益不受侵犯。但就温州民间商会的自治实践看，其法律主体地位尚不明确。

自治权的法律属性不明确，导致法律主体地位的不明确。公共行政组织自治权的行使，无法用纯粹的公法或私法区分它，正如昂格尔所说：“日益明显的是这些组织以准公共方式行使的，影响其内部成员生活的权力使人们更难保持国家行为与私人行为之间的区别”。[12]因此，目前，将公共行政组织的行为视为公法行为，还是私法行为，抑或公权和私权的混合体，国内学者尚存争议。温州民间商会存在同样的问题，尽管温州市行业组织协会管理办法第31条规定了民间商会16项职能，但对于商会自治权的法律属性，这个地方性规范性文件并没有作出明确规定。

中国行政法学界讨论行政主体的目的，主要是为了解决行政诉讼中“被告确认”的问题，不同于德国等国的行政法学讨论本问题的目的在探究谁可以行使行政权的问题。[13]行政法学界似乎达成了这样的共识：公共行政组织如果能够得到法律、法规及规章的明确授权，可以成为授权性的行政主体。[14]换言之，如果公共行政组织可以通过法律法规的授权，参与行政管理活动，在一定的条件下可能成为一种积极的法律主体，介入行政法律活动过程，发挥其公共行政管理的功能。但现有《行政诉讼法》及其司法解释并没有专门对此作具体规定，公共行政组织作为行政主体参加行政法律关系活动，对我国行政主体理论提出了挑战。

2、自治权力的来源缺乏法律依据

百余年前，德国著名行政法学者奥托·迈耶倡议“依法律行政”，特别就其中要素提出了积极意义的法律保留原则，以符合民主主义、法治国及权力分立原理，保障人民权利，防止行政之恣意滥权。这是德国经典意义的“无法律无行政”的依法行政原则。尽管这一公法原则有其时代背景为其造因，且“俟时移势异，人民就灵敏的改弦更张，以求适应”，[15]但法律保留原则作为行政法的一个基本原则和核心要素，已广为我国行政法学界所认同。

就目前看，民间商会享有的一些管理权力，还不能称其为真正意义上的行政管理权力。尽管温州市政府为促进民间商会的发展，不失时机地出台一系列地方性“红头文件”，[16]“授予”或者是“委托”商会一系列行政管理职权，但是这种授权或是委托缺乏严格意义的法律依据。这些所谓的“授权”或是“委托”，仅仅是一种享有法定管理权限的行政机关的主动退让或者让渡出一部分的公共管理职能，而并非法律的直接规定。不仅如此，政府规制权的性质就其方向上看是单向的，即国家行政权可以渗透进入公共行政组织，从而削减公共行政组织的自治功能，公共行政组织的自治权却不可能对国家采取同样的举动。

3、自治权力的行使缺乏自主性

法律意义上自治权意味着，在法律框架内，任何法律主体可以保护自己，防范他人。在国家与公共行政组织的关系中，一方若不能具有一个法律意义上的独立主体资格，那么，二者之间的交换就没有多少平等可言，他们不会形成相互的依赖关系，只能是一方对另一方依附的关系。在转型时期，随着温州民营经济的发展壮大，温州的民间商会得到长足发展，成为地区乃至全国具有典型意义的公共行政组织。温州行业协会被誉为是“真正的民间商会”。[17]但调查资料表明，温州大多数商会自治权的行使具有明显的依附性，这主要体现在以下几方面。

其一，组织上缺乏自主性。温州的民间商会（或者行业协会），有许多基本实现了精英的治理模式，民间商会的会长等主要负责人，采取了较为民主的选举方式产生。[18]但是，也有相当一部分商会的领导人员都是相关主管部门派出或批准的，甚至还享有一定行政级别。如温州市食品协会、机械协会等。此外，政府还会根据经济社会发展的需要，在行业协会的成立及其组织上采取或多或少的政策或是法律控制措施。如温州市煤炭协会，正是由于政府的政策导向，在短短几年时间内，由盛而衰，发展出现萎缩，陷于瘫痪。因而，行业协会组织不得不对政府产生较大的依附性。

其二，经费上缺乏自主性。温州大多数的商会经费主要来源于会员的缴纳。此外，还有一些特定成员的个人赞助、企业提供的赞助和项目经费。通常，在一些运作较好的商会，新当选的领导人员或者是理事单位的赞助经费也会占到一定比例。但是在温州还有一些商会，由于发展规模较小，会员单位或者人数较少，经费上存在问题。商会的运作和发展，仍然需要依赖于政府财政拨款和补贴、政府提供的项目经费、营业性收入。

4、自治权行使的法律权益保障机制尚不完善

温州民间商会的成长与发展，客观上讲是一种利益代表、利益聚合和利益表达的组织化或制度化过程。温州政府及其民间商会的主管部门对民间商会组织的规制与管理过程，究其实质，是一个政府引导和放松规制民间商会组织发展的过程。在这一过程中，许多民间商会及其商会会员单位奋力争取政府解除规制，并且要缩小他们认为本来不合法的公共政策的规模，减弱公共行政的势力。但是从另一角度看，过度放任的政策，可能逐渐使政府失去对私人企业的有力控制。因而，就温州规制民间商会发展的基本态势来看，虽然一系列的关于行政规制的原理和实践得到发展，它较好地协调了新兴的政府权力主张与传统存在的对私人（或是民营经济组织）自由商业行为的支持与关怀，然而，尽管这种由政府主导放松规制，协调民间商会发展的模式得到广泛的关注和赞誉，但伴随着各级商会组织的发展壮大，如何建构合理的自治权行使的法律保障体系，仍存在许多亟待解决的问题。例如政府如何健全有效规制与放松规制手段，以促进民间商会组织的发展？如何将民间商会组织发展过程中的法律权益保障机制纳入法治的轨道，进行有效的调控等。

温州市行业协会的两大主要的业务主管单位：市经贸委和市工商联，都将自身准确地定位在规范和引导上，而不是具体的干预协会内部的治理。正是温州的业务主管单位相对“放松规制”的管理模式使得温州民间商会表现出其他地区少有的活力和自治性。因此，各级政府应该积极进行制度创新，探索符合市场经济要求的社团管理体制，充分发挥工商联在组织和引导民间商会发展中的作用，积极创造条件促使民间商会走向真正的自治。但是，对于温州来说，在还无法改变社团双重管理体制的大格局下，如何理顺两大业务主管部门之间以及业务主管部门与民间商会之间的关系，建构长效的法律保障机制，设置合理的权益保障制度，是温州商会健康发展的必然要求。

诚然，温州民间商会组织的法律权益保障机制的建构，是基于维护自身的权益和解决其与行政机关或其他行政法律关系当事人之间的争议，向国家机关依法提出行政复议、诉讼等权利体系。由要求自治权到形成行政法律意义上的救济权，再到全面长效的法律权益保障权的建构过程，必然在商会和行政机关部门间展开博弈。但是，当我们再次把公共行政组织作为一个独立的法律主体放在行政法层面的权利义务架构下考察其法律主体性时就会发现，它的法律主体性是极不完善的，它在与国家行政机关的这场博弈中明显处于弱势地位。这种弱势地位的生成逻辑是：一方面，由于其自治权法律属性的模糊性，使它无法确立完整独立的法律主体资格，以抗拒来自外部特别是来自上级行政机关的权力渗透，而这种权力渗透的同时，往往又伴随着政府行政意志的贯彻和利益要求的下达，此时公共行政组织自治中民主机制的运行主要不是其自主意志的体现，而成为服从、贯彻上级意图的工具；另一方面，由于公共行政组织自治权益的法律保障机制尚待完善，公共行政组织为维护自身的权益，解决其与行政机关或其他行政法律关系当事人之间的争议，向国家机关依法提出行政复议、诉讼等权利，尚缺乏长效的法律救济途径。当自治权需要得到行政法律救济时，法律权益保障与行政机关的权力行使必然形成一种博弈和对峙。孱弱的自治权面对国家行政权力入侵，它只能以服从的“自主性”，将这种外来矛盾输入公共行政组织内部化解，如要抗拒博弈，结果只能是注定的输局。

三、自治的路径选择：基于宽容、互信、合作的多中心治理过程

缺乏行政法层面的权利义务架构，使公共行政组织的自治与政府的规制行为之间的矛盾无法得到令人满意的解决。温州发展中的民间商会组织所遭遇的困境和面临的现实问题，再次事实地证明这一矛盾的深刻存在与制度障碍。F·W·梅特兰（F. W. Maitland)指出，“法律将容忍一种实际困难，而不能容忍不一致或逻辑上的谬误”。[19]借用这句经典法学老话，笔者认为，面对公共行政组织自治权与行政管制权日益显现的矛盾冲突，引入一种行政法层面的权利义务架构分析来解决这一难题，尽管可能会遭遇各种实际困难，但是这种行政法治意义上的制度安排，必将有力地满足和应对当下一些困扰公共行政组织自治过程中的“逻辑上的谬误”和制度上的障碍。因此，一系列行政法治的原理和制度需要得到发展，以协调新兴的政府权力主张与长期存在的对公共行政组织自治的关怀，而这种协调所使用的各种控制方式既限制这种权力又使其合法化，其基本组成要素如下。

其一，限制性和策略性的宽容的行政法治。反思现行的双重监管体制所导致的公共行政组织自治法律管理制度的矛盾冲突，笔者认为，在大力提倡现代行政法治过程中，应积极推进政府转型，对待发展成长中公共行政组织的自治问题，应该适度采取一种“低姿态”。从而在这一前提下，形成一种宽容的行政法治，这种宽容，就其实质应该是一个采取限制性和策略性的宽容的行政法治过程。限制性既包含针对自治权的行政规制的适度放松，也应该涵盖公共行政组织自治权行使的自我限制和自律管理；策略性表明行政权对自治权的规制应该是宏观策略的监控，而不是侵略性的压迫式管制方式。

其二，健全的互信互动的行政协商沟通机制。“自我管理与国家干预之间的对立是在有关政治秩序的谈论中经常被提到的，现在这种二分法已经过时。” [20]通过温州民间商会组织自治性问题的调查可以看到，商会在进行自治管理的过程中，制定自治规则大多是建立在国家行政权与商会自治权之间的资源相互转换基础之上。商会自治性规则的运用及其解决问题的能力，应该以国家行政权和商会自治权的相互合作为框架。一方面，公共行政组织的自治权在与政府的行政协商沟通中形成，并且通过二者的互信互动的过程获得法律的形式；另一方面，自治的实质就在于这种行政协商沟通过程得以法律建制化的形成条件之中。

其三，由自治到行政法治的多中心治理过程。由自治到行政法治的过程，必然涉及许多宏大而错综复杂的利益和法律要素，这些利益和要素相互交织，形成一个复杂的网。拉动其中任何一根网线都要经过复杂的压力模式，并对公共行政组织的自治行为和政府的行政规制活动产生影响，这就是一个关于自治权治理的“多中心”情形。[21]因此，妥当处理自治权与行政权的关系，既是一个由自治到行政法治的过程，也必然是一个多中心治理的过程。这个多中心治理运作的主要表现为：政府进行强有力的行政指导和宏观监控，利用一定的组织优势进行调控和协作，以政府法律规制为中心，设置长效的法律权益保障体系作为支撑，充分发挥公共行政组织的自治权和自治职能对于经济社会的能动作用和创造精神。通过政府和民间商会等多种力量自上而下和自下而上的动态协作，形成一种互动式的治理模式来开创公共行政组织发展的新格局。

四、结语：公共行政组织的自治发展需要法治框架下的行政合作

本文所探讨公共行政组织的自治问题，是以温州的民间商会组织为研究样本。温州民间商会的发展及其自治实践，一方面源于温州民营经济发展过程中诸多要素的情势调适，它是一种由自生自发的“有序化的力量（spontaneous ordering forces)”[22]产生出来的：另一方面，温州民间商会组织的发展也离不开温州地方政府为保证这种自治秩序正常运行所提供的服务和协作。

与此同时，研究也表明，温州民间商会的发展，由于现行法律与行政体制还缺乏一种行政法层面的权利义务架构与设计，使公共行政组织的自治与政府的规制行为之间的矛盾无法得到令人满意的解决。在此背景下，公共行政组织自治就其拓展的经济关系和行政法律关系的有效运作而言，最低程度的行政合作机制的建构是必要的，与行政机关的协作是合作性的，基于互信、合意的行政活动的表现。在这里，行政合作以承认公共行政组织的法律自治主体独立为前提，双方不需要放弃自治与规制的意志和理性，“但要用自己的意志和理性去成就共同的事业”。[23]

我国民间商会的自治尽管还存在一些制度上的障碍，但是随着我国行政法治建设的深入，公共行政组织的自治必将得到进一步的发展。公共行政组织自主治理过程，应是一个与行政机关之间直接而连续不断地合作过程，是一个不断激励双方采取有力措施，确保双方确实遵守法律规则、互信合作的过程。政府和民间商会等多种力量的动态协作过程，最终将形成一种多中心、互动式治理模式，从而为开创公共行政组织发展的新格局奠定坚实的法治基础。




【作者简介】
肖磊，温州大学法政学院教师。


【注释】
[1]目前，我国的上海、深圳和温州等地都在推行商会组织的民间化改革。如《上海市上海市行业协会暂行办法》规定，行业协会的拟任法定代表人应当在国家机关无现任公职。《广东省行业协会条例》也明确规定，行政机关工作人员不得在行业协会任职。
[2][德]罗尔夫·施托贝尔：《经济宪法与经济行政法》，谢立斌译，商务印书馆2008年版，第511页。
[3]余晖：《行业协会组织的制度动力学理》，《经济管理》2001年第4期。
[4]郁建兴、江华：《商会发展中的问题与挑战——温州行业商会、协会调查》，《中国改革》2006年第10期；郁建兴、徐越倩、江华：《温州商会的例外与不例外：中国公民社会的发展与挑战》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2007年第6期；江华：《民间商会的失灵及其矫正——基于温州行业协会的实证研究》《经济体制改革》2008年第1期。
[5][美]埃菲塔·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版。
[6]陈剩勇、马斌：《温州民间商会：自治治理的制度分析——温州服装商会的典型研究》，《管理世界》 2004年第12期。
[7]邓正来、[美]亚历山大(AlexanderJ.C)主编：《国家与市民社会：一种社会理论的研究路径》（增订版），上海人民出版社2006年版。
[8]公共行政组织自治性问题应该包括国家权力一自治权和自治权—协（商）会会员权利两方面，但本文主要围绕前一个问题展开讨论。
[9]朱英：《论发展商会和行业协会需要解决的几个问题》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2002年第4期。
[10][英]科斯塔斯·杜兹纳：《人权的终结》，郭春发译，江苏人民出版社2002年版，第255页。
[11]2005年2月24日，国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公经济发展的若干意见》，其中第14条中提出要“按照市场化原则，规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。”同年1月和6月，温州市与深圳市相继出台文件，明确要求行业协会从人事、机构、财物和职能等方面与政府脱离，实现行业协会的真正“民间化”。这些文件的出台，表明我国对民间协（商）会的管理将逐渐由直接领导关系转为指导关系。
[12]参见[美]昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章，周汉华译，中国政法大学出版社1994年版。
[13]陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第84页。
[14]此外，公共行政组织经有关行政主体的委托，还可以成为委托行政组织。
[15]吴万得：《论德国法律保留的要义》、《政法论坛》2000年第4期。
[16]1999年4月15日，温州市人民政府以第30号令发布了《温州市行业协会管理办法》，赋予行业协会16项职能。2004年10月19日，温州市人民政府发布了《关于鼓励和支持行业协会实行安全生产自律管理的意见》（温政发【2004】62号)。2005年1月28日，温州市政府办公室又发布了《关于进一步促进行业协（商）会规范化发展的若干意见》（温政办【2005】17号）。
[17]参见浦文昌等：《市场经济与民间商会》，中央编译出版社2003年版。
[18]陈剩勇、马斌：《温州民间商会：自治治理的制度分析——温州服装商会的典型研究》，《管理世界》2004年第12期。
[19]Introduction to Publications of the Selden Society,VII(London,1903),xviii-xix(VoL I of the yearbooks of Edw.Il).转引自【美】E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1998年版。
[20]俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第214页。
[21]L Fuller. The Forms and Limits of Adjudication,Harv.LR,1978,p353.朗·富勒提出的著名论断是：一定的问题，他称之为“多中心”问题，就其本质不适宜用裁判方式加以解决，这些问题涉及利益和因素相互交织的复杂的网。
[22]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》（第一卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第61页。
[23][法]托克维尔：《论美国的民主》(上卷),董果良译，商务印书馆1997年版，第221页。