【出处】中国法院网
【摘要】能源法有广义和狭义之分，前者指调整能源领域各种社会关系的法律规范的总称，后者指正在制定中的《中华人民共和国能源法》。根据立法目的层次结构，能源法的立法目的分为三个层次。广义的能源法的立法目的属于第一层次；狭义的能源法，即《能源法》的立法目的属于第二层次，它被语言文字明确地规定在《能源法》总则中。《能源法》立法目的的内容由其法律地位和立法需求所决定，可表述为“提高能源效率、优化能源生产和消费结构、保障能源安全、保护生态环境、促进经济社会全面协调可持续发展。”其中“保护生态环境”代表了一国能源法发展的阶段，蕴含着环境保护和应对气候变化的双重含义，是《能源法》立法目的条款中不可或缺的部分。
【关键词】能源法；立法目的；可持续发展；保护生态环境
【写作年份】2010年


【正文】

　　能源问题关系我国经济发展、社会稳定和国家安全。“十一五”期间，我国在能源法律体系建设方面成就显著。《节约能源法》的修订、《可再生能源法》的制定和修订以及《石油天然气管道保护法》的出台，无一不体现了我国在保障和实现节能减排目标方面的决心。然而，作为能源领域的综合性、基础性法律、被俗称为能源领域“小宪法”的《能源法》却仍然未能出台。其出台艰难，难就难在管理体制、政监关系、能源改革和一些重要制度上。而要想捋顺《能源法》所涉及的各种关系，协调好《能源法》与各单行法之间的联系，确保其尽快出台，就必须明确《能源法》的立法目的。作为立法者制定某部法律的出发点及欲达到的目标，立法目的一方面体现了该立法的基本功能、价值和使命，另一方面也是指导法律制定和法律解释的最高精神实质。

　　我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要指出：要坚持节约优先、立足国内、多元发展、保护环境，加强国际互利合作，调整优化能源结构，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系。这将对我国《能源法》的出台给予支持，也为我们研究《能源法》的立法目的提供了思路和帮助。

　　一、概念界定及研究方法

　　（一）能源法与《能源法》

　　根据外延不同，能源法被分为广义和狭义的能源法。广义的能源法，是指调整能源领域各种社会关系的法律规范的总称[2]。由于外延的开放性，笔者将广义的能源法视为能源法体系，包括《能源法》、《节约能源法》《可再生能源法》、《煤炭法》、《电力法》等。狭义的能源法，是指以《能源法》命名的、调整能源法律关系的综合性立法，在能源法体系中具有重要的地位。目前我国的《能源法》正在制定当中。本文所探讨的是狭义的《能源法》的立法目的。

　　（二）立法目的的层次结构

　　立法目的，是指立法者根据统治阶级的利益与需要，事先设定立法所要实现的目标，自觉地按此目标设计立法方略，确定调整的对象与方法，做出有关政策的决策，选择最优的立法方略与技术。因此，立法目的成为立法的起点，又贯穿于立法过程之中，最后体现于立法的实效上。目前我国正在制定《中华人民共和国能源法》。对《能源法》立法目的的探讨将有助于能源法基本原则、法律制度等问题的研究。

　　立法目的可以根据形式及所体现的范围分为三个层次。第一层的立法目的属于一般性目的，体现了人们在法律上的总体追求，亦即普遍的法律需要，反映了立法者带有根本性的法律意向，并且又制约着社会中全部的立法。这种立法目的不能或不可能完全用文字加以出明确表述。第二层次的立法目的是更为具体的立法目的，是人们将对法律调整社会关系的总需要与特定的法律形式相结合而生成的立法目的。经常以条文形式出现在具体的法律规范中。第三层次的立法目的是特殊性的立法目的，它在更具体的、更小的范围内有着自己特定的内容，一般只贯穿于所属部分的法律条文中。以上三个层次的立法目的可以被认为是立法目的在法律宏观、中观和微观层面的体现，它们相互联系，下一层次的立法目的体现并服务于上一层次的立法目的。本文将借助立法目的的层次结构，对能源法立法目的进行层次分析。

　　二、能源法立法目的的各层次分析

　　广义的能源法，作为一个相对独立的法律体系，包括《能源法》和其他单行能源法，如《可再生能源法》、《节约能源法》、《电力法》、《煤炭法》。《能源法》和其他各单行法的立法目的，除了要体现整个法律体系的总体需求外，还要根据各自的特点和地位，着重体现中观和微观层次的立法需求。

　　（一）能源法第一层次立法目的

　　1．能源法第一层次立法目的是能源公平和能源权

　　第一层次的立法目的存在于广义的能源法中，是社会对能源领域总体需要的法律体现。这一层次的立法目的与整个能源领域的法律关系相对，是宏观层面的立法目的，统领能源法体系的全局。第一层次的能源法立法目的是社会能源需求与法律价值的结合，因此，可以将其概括为能源公平和人们所享有的能源权。

　　第一层次的能源立法目的是一般性目的，应体现于所有能源领域的法律制度中，包括法律、行政法规、部门规章以及地方性法规；但它无法用语言完全、确切地加以表述，是存在于法的“字里行间”的、“隐形”的最高精神。

　　2．“促进经济社会全面协调可持续发展”是第一层次立法目的

　　第一层次的立法目的并非完全无法用语言表述。在能源法领域，“促进经济社会全面协调可持续发展”便是用语言可以加以表述的第一层次立法目的。

　　从内容上讲，用语言文字明确“全面协调可持续”，是必要的。“全面协调可持续发展”是科学发展观的基本要求，是以保护自然资源环境为基础，以激励经济发展为条件，以改善和提高人类生活质量为目标的发展理论和战略。在新的历史背景下，促进和实现经济社会的全面协调可持续发展是时代的要求，亦是人们对法的普遍需求。对于能源法而言，可持续发展不仅是《能源法》追求的目标，更是能源法哲学的根本点。法的价值在于公平和正义，而可持续发展本身正是对公平和正义的追求——可持续发展突破了代内公平的狭隘，以实现代际公平为要义；它尊重国家主权，但又注重国际公平；在发展的同时注重经济、环境和社会利益的平衡——所以可持续发展可以作为普遍的立法目的而存在。从形式上讲，在法律中明确规定“全面协调可持续”是可行的——它表述简单，却内涵丰富，遵循了社会规律，又彰显了时代特性，能被社会普遍理解，因此将其明确用文字固定下来具有可行性，能够起到宣誓和强调法的倾向与立场的作用。

　　在《能源法》立法时，可以考虑将“促进经济社会全面协调可持续发展”作为立法目的之一，在总则中明文规定。《能源法》是能源法体系中一部具有特殊地位的综合法，其立法目的条款中应该对一般性立法目的有所体现，这样做一方面可以再次肯定和强调《节约能源法》和《可再生能源法》的立法目的，同时又可以弥补《电力法》和《煤炭法》中没有相应立法目的的不足。

　　将“可持续发展”引入立法目的进行明确规定并不是创举，而是有经验可循的。我们的近邻日本，在其《能源政策基本法》第一条中就提到该法的立法目的是“对日本和世界经济的持续发展做出贡献”[1]。另外，由清华大学环境资源与能源法研究中心课题组编著的《中国能源法（草案）》专家建议稿，也将“促进经济社会可持续发展”作为立法目的之一[2]。

　　（二）能源法第二层次的立法目的

　　能源法第二层次立法目的是中观层面的立法目的，与狭义的《能源法》所调整的社会关系相对。这个层次的立法目的承上启下，即反应了第一层次的立法目的，又为更加具体的第三层次的立法目的打下基础，是应该在《能源法》总则中用具体条款加以规定的部分，即我们通常所说的《能源法》的立法目的。《能源法》立法目的是由其在能源法律体系中的地位和其立法需求来决定的。

　　1．能源法的法律地位

　　我国《能源法》的制定有其特殊的立法背景——是在我国已存在能源单行法，并已经初成能源法体系的情况下才开始《能源法》制定的。因此，我国《能源法》的制定并不是为能源领域提供行为规范的“基础”和“参照物”。它只是在能源法律体系的基础上所形成的一部规范能源安全、能源效率、能源管理、能源环境保护等“全局性”问题的综合性立法，同时也对其他各单行能源法不予调整的问题加以规范，所发挥的是宏观管理和对单行立法之间加以协调的作用，它的某些方面甚至具有对其他单行能源立法“拾遗补缺”的作用。

　　由于《能源法》并不是一部基本法，而是综合性立法，因此其立法目的并不能统领整个能源法领域，而是要根据社会对《能源法》的立法需求和其所容纳的内容来考察立法目的。因此《能源法》立法目的应属于第二层次的立法目的。

　　2．能源法的立法需求

　　探寻《能源法》立法目的即要从考察社会对《能源法》的需求开始。“立法需求”是一部法律立法的初衷和目的。它是人们去除了个别利益的共同需要。自“十五”以来，随着我国经济增长速度的加快，能源领域的一些矛盾进一步暴露出来。主要问题是：能源结构不合理，能源效率低下，导致环境污染严重；能源的无序开发和超能力生产导致煤矿事故频发；优质能源进口依赖度提高，对我国的经济安全构成威胁。虽然我国已经相继出台了《可再生能源法》、《节约能源法》、《煤炭法》、《电力法》等多部能源法律，并逐步形成了能源法律体系，但刚刚搭建起来的能源法体系十分脆弱——体系内容不够完整，石油、天然气、核能等领域的专门立法缺失；部分规则体系不能与世界经济体系接轨；协调性差，各单行能源法及其他相关立法都各行其是，缺乏协调和配合。因此社会需要一部能够拾漏补缺、协调各能源单行法的综合性能源立法。从实体内容上讲，人们希望通过制定《能源法》满足转变能源结构、提高能源效率、保证能源安全、保护生态环境的需求。与立法需求相对，《能源法》的立法目的，即我们要达到的目标是改善能源结构、提高能效、实现能源安全，同时保护生态环境。

　　（三）能源法第三层次的立法目的

　　第三层次的立法目的是最为具体和微观的，它不需要用文字专门表述，可能就蕴含在法律各个部分的标题中，也可能是由法律的规则、原则或者概念加以体现的。该层次立法目的由第一和第二层次立法目的决定，并在微观层次具体体现着上两个层次的立法目的。例如，在国家能源办2007年12月正式对外公布的《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》中，第九章“农村能源”是对特定区域能源领域社会关系的规制，本章规定了能源规划实施、优惠政策、农村能源保障、农村能源消费结构优化、边远农村电力扶持、农村生物质能源发展、农村节能、农村能源技术推广与服务等多项内容，从整体看，本章的内容有其特殊的立法目的，即全面保障农村能源的利用。这一目的既体现了第一层次立法目的之能源权和能源公平以及第二层次立法目的之提高能效、实现能源安全，又区别于其他章节的具体立法目的。

　　三、《能源法》总则中的立法目的条款

　　（一）对《能源法》立法目的条款的总体设计

　　从性质上讲，《能源法》总则中的立法目的条款是能源法体系中第二层次的立法目的，它以语言文字的形式表现在法律规范中，体现能源法第一层次的立法目的，并贯穿于《能源法》整部法律中。从形式上讲，它应该居于《能源法》总则之中，以起到统领基本原则、基本制度以及各章节的作用。从立法技术上讲，《能源法》立法目的在总则中用一个条款规定即可。一方面应该避免该条款过于笼统和务虚——《能源法》是综合性立法，不是凌驾于各单行法之上的“小宪法”，因此其立法目的条款不应凌驾于各能源单行法之上，而应体现其特性；另一方面应该避免该条款过于细微——否则难以与其第三层次的立法目的相区别。

　　（二）《能源法》立法目的条款的内容

　　从内容上讲，《能源法》总则中的立法目的条款应涵盖立法需求，即改善能源结构、提高能源效率、保证能源安全、保护生态环境。对于将“改善能源结构”、“提高能源效率”以及“保证能源安全”等三项内容列入立法目的条款争议不大。但是否将“保护生态环境”列为《能源法》的立法目的，却存在不同看法。笔者认为应将“保护生态环境”列入《能源法》立法目的。

　　除了转变能源结构、提高能源效率、保证能源安全外，《能源法》还担负着满足人们实现生态效益的重任。这里的“生态效益”不仅是指环境保护，还包含着减少碳排放、应对气候变化的含义。一方面，我国是以煤为主要能源的国家，近70%的原煤没有经过洗选直接燃烧，燃煤造成的二氧化硫和烟尘排放量约占排放总量的70%以上，这些大气污染物破坏了环境，对人类健康造成了严重威胁。另一方面，化石燃料燃烧造成的二氧化碳排放是我国温室气体的主要来源。在环境污染日益严重的今天，气候变化问题又接踵而至。制定《能源法》，改善能源结构，发展清洁煤技术、大力发展新能源和可再生能源，应对气候变化已经成为人们加在《能源法》身上的“历史使命”。《能源法》通过规范传统化石能源的开发利用、促进新能源和可再生能源发展，以实现低碳经济。因此保护生态环境应该是《能源法》立法目的不可或缺的组成部分。即使将来在基本原则中对其进行规定，也不能因此否定它在立法目的中的地位。具体原因如下：

　　从《能源法》自身的嬗变看，“生态化”是当代各国发生了或正在发生的一场大变革。龚向前先生在其《气候变化背景下能源法的变革》中提出：能源法形成和变迁经历了三个阶段。第一阶段以确定矿业权为内容和以促进能源开发为目的；第二阶段追求能源开发利用效率；第三阶段是能源法形成完整、统一、协调和内在逻辑结构系统的时期。在该阶段当代各国的能源法经历了（或经历着）三大变革：能源法调解模式的市场化、能源法的人本化和能源法的生态化。其中能源法的生态化是“最重要”的。这种变化意味着我们开始摆脱传统的能源工具论，从而思考能源与经济、社会、环境的交互关系。保护生态环境正是“生态化”的体现。理念的变革正在影响着制度变革。2011年4月25日新修订的《煤炭法》明确规定：开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境。当然，由于“保护生态环境”代表着能源法的变革阶段，因此将其仅仅放在单行法中、体现在微观层面均是不够的。我们应该将其提升到中观层面，明文规定在《能源法》总则的立法目的条款中。只有这样才能彰显能源法“生态化”的理念，也才是顺应人类发展规律的做法。

　　从立法逻辑关系上讲，将“保护生态环境”作为《能源法》的立法目的，是对现行《电力法》等能源立法在立法意旨上的有利补充。在上世纪90年代中、后期，乃至本世纪初制定的法律、行政法规、规章等规范性文件，以经济效益为首，而忽略对生态效益的保护。这些规范有的已经废止，有的已被修订，但也有一部分仍在沿用。为了让这些立法能够在新的社会条件和法制环境下继续发挥其价值，并符合当代能源法的第一层次立法目的——可持续发展，我们有必要在《能源法》立法目的中明确“保护生态环境”。

　　综上所述，建议将《能源法》立法目的条款表述为：为了提高能源效率，优化能源生产和消费结构，保障能源安全，保护生态环境，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。其中“提高能源效率，优化能源生产和消费结构，保障能源安全，保护生态环境”是第二层次的立法目的，“促进经济社会全面协调可持续发展”作为第一层次的立法目的，放在上述立法目的之后，起到了总结、兜底作用，并用宣誓的方式表明了《能源法》立法的基本立场和态度。




【作者简介】
温慧卿，山西太原人，（1980年-）中国人民大学博士研究生,北京青年政治学院法律系讲师，主要研究能源法、民法。


【注释】
[1]日本《能源政策基本法》第一条：鉴于能源是国民生活之安定向上及国民经济的保持和发展所不可缺少的，并且能源的利用将给地区和地球的环境造成较大影响，本法旨在通过确定与能源供需政策有关的基本方针，明确国家及地方公共团体的责任和义务的同时，规定能源供需政策的基本事项，以长期地、综合地和有计划地推进与能源供需有关的政策，并以此在对地区和地球的环境保护做出贡献的同时，对我国和世界经济的持续发展做出贡献。
[2]《中国能源法（草案）》专家建议稿》第一条：为保障能源安全，提高能源效率，构建稳定、经济、清洁的能源供应体系，保护生态环境，促进经济社会可持续发展，制定本法。