【出处】正义网
【关键词】公诉人；职业保障
【写作年份】2011年


【正文】

当前，在司法体制和工作机制改革不断深化的语境下，公诉人建设问题在司法界、学术界日益展开研究、探讨、实践。2005年6月10日高检院颁布了《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》以下称《意见》，继而2010年8月27日高检院又公布了《关于加强公诉人建设的决定》以下称《决定》。但是，《决定》中对公诉人职业保障问题论之甚少。笔者认为以探讨公诉人建设职业保障问题为视角，管中窥豹，以期对推进公诉人建设工作有所裨益，论述偏颇之处，希同仁们批评指正。

一、我国国家公诉人的由来

抗战时期，在鄂豫皖革命根据地的革命法庭中担负人民检察职能的就是国家公诉处及国家公诉员，履行职责的是国家公诉员，1931年7月1日之前，均未出现冠名为“国家公诉员”的称谓，也未明确国家公诉员的职责，鄂豫皖革命根据地的“国家公诉员”是“国家公诉人”的最直接渊源。[1]这就是现行的人民检察制度中代表国家提起公诉的国家公诉人名称的由来。

二、公诉人建设职业保障问题研究的意义

按照《决定》的精神，公诉人建设主要包括职业能力建设、职业道德与纪律建设和职业保障建设三大方面。伯尔曼说：“法律必须被信仰，否则它形同虚设。”对一份职业来说，对法律的信仰的延伸是对法律职业的信仰，而对职业的信仰必须以职业保障为前提。组织行为学家马斯洛认为，行为以需要为前提，需要包括生理需要、安全需要、爱和归属需要、尊重需要、自我实现需要五个层次，是一个由低级到高级逐级形成并逐级满足的。[2]职业保障是位阶于前两位的需要，爱比查默说，公诉人也是凡人，凡人就应该有凡人的思想，不应有圣人的思想。因此，职业保障的满足与公诉人建设浑然于一体。公诉人职业化建设思路，如果没有相应的职业保障，那么唯恐职能停留在应然状态，而不能成为实然。《决定》以“按照、、、要求”的逻辑结构对公诉人建设设计了整体框架。但笔者认为，尽管《决定》对公诉人建设描绘了详尽的美好蓝图，但每一部规范性法律文件的首次亮相必然会有不尽人意之处。正如西方法彦云：“有一百条法律，却有一百零一个问题”，问题总处于动态变化中。虽然《决定》的第六大点也体现了对公诉干警一定程度的“厚爱”，[3]这是对公诉人职业保障问题的另一种表述，但是，就如《决定》公布后记者所提问：“我们觉得当好一名公诉人很不容易，他们的工作责任重、要求高、难度大”，所以，对公诉人的职业保障依然不够，仍需我们基层的检察工作者具体领会《决定》精神，对公诉人的职业保障问题进行再探讨。

三、公诉人建设职业保障问题的探讨方向

从世界各国的法治实践来看，一般都建立了包括身份保障、物质保障和职权保障等在内的职业保障制度。[4]检察官的职业保障，是指为了保障检察官依法公正地履行职责而设定的关于检察官行使职权、检察官的身份、工资保险福利、人身财产、退休等方面的保障制度。检察官的职业保障制度在一定程度上是检察官制度是否完备的重要标志。[5]公诉人的职业保障，与检察官职业保障有交叉之处，既有检察官职业保障的内容，又有与公诉工作相关的职业保障内容。笔者着重从与公诉工作相关的职业保障的角度出发，结合公诉工作实践的领会，探讨公诉人职业保障的六个微观问题。

（一）培养公诉人批判精神、批判能力，树立精于法律、通于社会科学的终身学习理念。

1、培训与公诉人职业保障的联系及我国公诉人培训的现状。公诉人享有培训机会，提升自我能力，实现人生价值，是马斯洛需要层次理论中的最高层次，是公诉人建设职业保障的重要内涵。英国近代注明法官爱德华·柯克有一句经典名言：“法律是一门艺术，在一个人能够获得对他的认识之前，需要长期的学习和实践。”[6]我国的《公务员法》、《检察官法》都有关于公务员、检察官在职培训的规定。《意见》中也提到，“大力加强业务培训，保证公诉人每年脱岗培训时间不少于15天，促进业务知识不断更新”。笔者作为基层检察院公诉干警，深谙一定时间的脱岗培训的重要性。有时候在办案当中，遇到一些疑难杂症的问题，欲进行深入探讨，却苦于手中案牍堆积，案多人少是目前多数基层检察机关共同面临的问题，这点无需赘言。公诉人不仅忙于办案，还要参加各种各样的会议，撰写调研、信息、宣传，心得体会报告等，真正用于理论、业务学习的时间甚少，更何况脱产培训学习。例如笔者所在院公诉科，据了解，很多公诉人连检察日报摆在桌面都没有时间看，一个月看报纸的时间也只有寥寥几次，很多国内外时事当家人朋友提起时自己却全然不知。当然，有反驳者论之，学习是八个小时外的事。不否认，这是奋发有为青年的作风，但是，八小时之外毕竟是国家规定的工作外时间，久而久之，当家庭琐事、生活琐事日渐缠身，公诉人将疲惫不堪，机器人也会累，难道不是吗？据统计，越是经济发达的国家越是紧迫地体会到读书的必要性，公民年平均读书日本为4本，韩国为7本，法国为11本，而中国仅0.7本。[7]显然，中国人读书的数量离世界的中位数还差很远，这个问题的存在有“国民意识”方面的原因，但作为检察机关公诉人来说，培训对于公诉人建设是否能长效、职业化发展有着生死攸关的重要意义，因此，我们不能不正视公诉人的培训问题，不能不将其提上重要地位。

2、培养公诉人批判精神、批判能力的重要性。公诉人负责审查起诉工作，审查事实与证据，不仅仅需要谨慎的逻辑思维，也需要有良好的批判能力。批判能力，其实也是一种逆向思维能力、否定思维能力。从哲学层面说，事物是普遍发展联系的，事物的发展正是否定之否定规律的推动。批判精神，更加是一种敢碰硬、不畏权威的人格秉性，此秉性尤其在职务犯罪案件的公诉工作中更为重要。孟德斯鸠说：“写一部好书很难，评论一部著作却很容易，因为，作者要守住的是所有隘口，批评者却只有突破一个隘口就行了。所以，批评者千万不能出错，他若出错，那就不可原谅”。[8]从该表述的逻辑结构可以看出，孟德斯鸠的观点着重在于“所以”后面的内容，换一个角度分析，批评者应该具有更加敏锐的眼光，公诉人审查案件犹如评论一部著作，以一种批判的眼光去审查，突破所有可疑点（即孟德斯鸠说的隘口），一点也不能出错，只要出错，那就造成严重的后果，造成办案的不公正。如此看来，批判精神、批判能力对公诉工作来说不可少之。哲学家罗吉尔.培根说：“理解真理有四个主要障碍，它们妨碍着每一个人。无论人们如何学习，也无法获得真正智慧和学识。这些障碍是：（1）靠不住的不适当的权威的榜样；（2）习俗的长期性；（3）无知民众的意见；（4）以虚夸的智慧掩饰无知。崇拜权威是教条主义，因袭守旧是保守主义，服从一般人信念是盲目的信仰主义，夸夸其谈是不学无术的文字游戏。”[9]可见，批判精神、批判能力不仅仅对于公诉人，对任何一个需要获得智慧的“智者”都是必不可少的。

3、树立精于法律、通于社会科学的终身学习理念。北大法学院院长朱苏力说：“中国法律人的一个普遍的弱点是对法条和某些“好词”太专注，太迷信，缺乏经济学、社会学、政治学知识，缺乏常识，因此没法关心后果，也没法超越个人偏好关心整体中国的问题，这个欠缺主要源自中国的法学教育。”[10]此话语耐人寻味，不容忽视，中国的法学教育在本科阶段设置法学本科，毕业生须通过司法考试方可踏入法律职业的门槛，因此，大二的学生就开始复习司法考试，背法条、做试题，围绕着司法考试转。欲考公务员者更甚之，除了围绕着司法考试，也围绕着公务员考试，此两考为大考、难考，整个人的全部精力都放在复习考试之上。高中之前，学的都是基础学科，大学期间又忙于围绕着两考，忽视了与适应社会密切相关的其他社会科学的学习，如政治学、经济学、心理学、组织行为学等。作为公诉人，承办案件错综复杂，常常需要除了法律知识之外其他综合知识的运用，因此，公诉人树立既精又通的终身学习理念关系到公诉队伍的长期发展。

（二）形成公诉人“代谢”机制，提高公诉人职级待遇

目前，我国的公诉队伍（尤为西部地区基层）普遍存在干警老化、年龄断档、青黄不接的现状，该现状影响了公诉队伍的专业化、职业化建设。即使在东部发达地区，退出机制的不健全，也成为了公诉队伍的“瓶颈”，阻碍了公诉队伍正常的新陈代谢。谈五点设想：1、对于书记员，可采用聘用制，拓宽进出的渠道。2、对于公务员编制类老公诉人，应根据年龄和其技能情况，适当地调往其他部门，如监察、纪检、办公室、政工、研究室、监所、控申等，控申部门处理群众工作，尤其需要经验丰富的老检察官。3、遵从个人意愿，对于不愿意留在公诉部门的公诉人，应适当考虑双向选择。4、对于身患疾病无法继续工作的，允许提前退休，交由社会保障机构保障其权益。5、加大考核力度，对犯严重错误或连续三年考核不称职的公诉人，调离本岗位或停职反省。新陈代谢问题解决了，留下来的都是能胜任本岗位工作的公诉人，进而要考虑的就是提高职级待遇问题。按照《决定》精神，应扎实落实如下三点，一是在晋级晋职、评先评优时优先考虑主诉检察官；二是落实公诉部门出庭补贴；三是增加专项资金用于公诉部门购买业务书籍。

（三）完善公诉人的控告申诉制度，建立有限的职务豁免制

公诉人从事专业的法律工作，其专业化、精英化道路也要求公诉人有严格的身份保障，非因法定事由、非经法定程序不被免职、降职、辞退或者处分。公诉人对检察机关的免职、降职、辞退或者处分决定不服的，可以依法提出申诉或者控告。《检察官法》第四十七条、第四十八条规定，检察官对关于本人的处分、处理不服的可以进行申诉，检察官有权提出控告，但都是些原则性规定，内部性规定，没有具体的可操作性。劳动者与企业发生纠纷有《劳动法》保护，政府部门的聘用人员、事业编制人员若出现人事纠纷有人事仲裁委员会裁决（虽然在目前的国情下没有发挥多大的作用），而公务员若出现合法权益受到侵害，则只能向本单位、同级监察、人事部门、上级单位申诉，似乎没有可行性，可不可以有一种第三方的仲裁机构来处理公务员的申诉？希望有配套规定出台。在我国目前的执法环境和司法决策运行体制下，造成司法判断错误的原因很复杂，检察官即使恪尽职守也有可能办错案。[11]检察官也是凡人，难免有取错证，抓错人的时候，为防止他们瞻前顾后、畏首畏尾，法律允许检察官在特定情况下，可以与法官、陪审员、议员一样，享有绝对豁免权。立法者认为，纵使检察官犯错，也总比临事不决与无所作为好。[12]因此，建立公诉人有限的职务豁免是有必要的。

（四）建立公诉人出庭、办案安全工作机制

公诉人既是国家提起公诉、指控犯罪的代表，又是社会微弱的个体。谓之微弱，主要指人身安全方面。作为公诉人以及其他司法工作人员，其工作性质决定了更具有遭受犯罪嫌疑人、被告人及其家属、刑满释放人员等进行人身攻击的可能性。我国刑法第309条规定了扰乱法庭秩序罪，但是，该条规定太过笼统，导致可操作性不细。笔者认为，有必要制定相关文件，加强对公诉人人身安全的保障。

1、相关部门应对“扰乱法庭秩序罪”作出司法解释，扩大此罪的内涵与外延。司法解释应详细规定此罪的立案标准、犯罪构成、处罚办法，扰乱法庭秩序罪的内容必须区别于治安处罚方式。通过在法律层面加大打击，才能形成震慑力，更好地保护公诉人及其他司法工作人员的人身安全。

2、应制定加强公诉人人身安全保障的相关工作细则、规章规程。比如制定《保护公诉人出庭工作细则》、《加强公诉人办案、调查取证工作规程》、《司法警察应急处理办法》等，全力保障公诉人的人身安全，维护公诉活动的正常进行。《保护公诉人出庭工作细则》应规范以下行为：（1）建立、规范用警、派警制度。公诉人在出庭公诉活动中，根据工作需要，可提出用警申请，司法警察接到用警申请后，应根据案件性质制定预案并及时派警。（2）在重大刑事案件出庭公诉过程中，因涉案人员多或者旁听群众多，司法警察必须全程对公诉人陪同保护，开庭必须执勤，与法院法警共同保护公诉人人身安全。（3）建立公诉人出庭通道和专用车位，避开公诉人员与被告人亲属的直接接触，保护公诉人的人身安全。这一点在很多市级法院或者经济发达城市法院已经有此做法。（4）法庭合议或休庭时，法警与公诉人共同到公诉人专用休息室休息。庭审结束后，法警应立即护送公诉人从安全通道退庭至专用停车地点并乘车返回，以确保公诉人的人身安全。《加强公诉人办案、调查取证工作规程》应规范以下行为：（1）建立法警门卫执勤制度。门卫执勤，可以防范嫌疑人、被告人家属进入办公场所提出无理要求，干涉工作人员正常工作。（2）建立公诉人调查取证协调机制。调查取证，必须要外出，应建立及时高效的派车方案，并由法警陪同，保护公诉人调查取证期间人身安全。

3、公诉人的自我保护。公诉人要注重自身的形象，在接待案件当事人过程中、在庭审活动中要文明得体，举止规范，言语中肯不带有人身攻击性，树立良好的公诉人形象，实现自我保护的目的。另外，树立良好的职业道德，遵守职业纪律，提升业务能力是实现自我保护的前提。

（五）推进公诉人心理危机干预工作机制

1、该问题的提出：1999年春，某市公安局某分局的两名刚入警不久的民警在执行完任务后已是华灯初上，相约到河边的一家饭馆吃饭，两人坐定后要了几样小菜下酒。他们谈起了工作，谈起了因突发事件失约而冷落了女友，谈起郁积在心中的不快和苦闷，越说越觉得心灰意冷、活着没有意思，于是两人相互约定同时开枪打死对方。“砰”，一声枪声过后，一名民警应声倒下，另一名民警在枪响的同时突然惊醒，看见倒在血泊中的战友，他意识到自己闯了大祸，于是赶紧拨打了急救电话，在把战友送往医院的途中他开枪自杀身亡。当然，该问题最近层出不穷，笔者只是引用导致后果最严重的案例。

2、公诉人工作责任重、要求高、难度大，很容易出现心理健康问题。什么是心理健康？心理健康是指各类心理活动正常、关系协调、内容与现实一致和人格处在相对稳定的状态。心理问题，是由现实因素激发，持续时间较短，情绪反应能再理智控制之下，不严重破坏社会功能，情绪反应尚未泛化的心理不健康状态。[13]心理异常，一般来讲，就是与心理健康标准不符合的心理和行为。我们把所有不正常的心理都称为心理异常。[14]政法干警包括公诉人常见的心理异常有：1、职业倦怠。职业倦怠指在职业环境中对长期的情绪紧张源和人际关系紧张源的应激反应而表现出的一系列心理、生理综合症。职业倦怠产生的成因主要有：（1）过重的职业压力，工作时间长、任务重，承担责任大、职业风险高，经常处置突发事件；（2）社会消极因素影响。执法环境不良，群众法律意识淡薄，部分群众对执法活动的误解和干扰等。职业倦怠的消极表现有：（1）认识偏差。对政法工作不感兴趣，找不到价值所在，态度消极，价值观混乱，目标淡薄，自觉学习积极性减弱；（2）工作懈怠。即“做一天和尚撞一天钟”，责任心差，办事草率，工作不思进取。[15]2、神经症。神经症包括：焦虑症、抑郁症、强迫症等，在此不赘述。

3、公诉人心理危机干预

（1）加强公诉人个人心理素质的锻炼，培养良好的人格特征。

（2）引进心理危机干预机制。每年的体检应增加精神科检验项目；或者定期请专业的心理咨询机构的老师来做心理疏导。

（3）政工部门应积极与干警沟通，了解干警思想动态，建立干警心理健康手册，进行备案，以便及时监测，防患于未然。

（4）定期组织干警参加野外活动，在户外轻松的环境下让干警放松身心，让心灵得到释放。

（5）保证干警必要的物质待遇，合理安排工作量。

关于心理危机干预的问题，笔者不再详细阐述，毕竟这是专业的心理学领域问题，笔者提出此问题，主要是引起大家对该问题的关注，正视它的存在，心理疾病以及成为危害健康的第三大杀手。

（六）深化主诉检察官制度

主诉检察官制度在全国检察机关已经实践了数年，有些发达地区检察机关取得较好的效果，但大部分西部欠发达地区检察机关则并没有取到预期的效果。笔者认为，主诉检察官制度对激励公诉人积极性，走专业化公诉人道路有着肯定意义，其是从整个职业群体的利益出发、广义的公诉人建设的职业保障，也是《决定》的精神。

1、主诉检察官制度及其与公诉人职业保障的联系。公诉人由《检察官法》赋予其审查起诉、出庭支持公诉、变更起诉、追加起诉、撤回案件、抗诉、以及其他法律监督职责的职责。国家赋予公诉人职责的同时，应当同时为公诉人履行职责提供有利的工作环境。而检察机关公诉部门办案一直沿用的三级办案机制，程序繁琐，拖延了办案时间，延误了办案效率，增加了领导的工作量，且由于是集体负责最终导致无人负责。大家有目共睹，公诉部门有不同于其他检察机关部门的几个特点：忙、苦、累，却领一样的工资。公诉部门有不少同志，尤其是上了一定年龄的老同志，希望早日离开公诉部门。因此，主诉检察官制度在此特殊的历史时期下应运而生。主诉检察官目前还没有统一的定义，主要是指对检察机关公诉部门的干警经过一定条件的考核，选拔为拥有独立行使控诉职能、处理某些案件的特殊权力，并承担更多义务的公诉人。主诉检察官不是职级、职务，它是在行使公诉权中拥有的职权的称谓，是对公诉人职能的强化，主诉检察官直接对分管检察长负责，公诉部门负责人根据检察长的授权，监督、协调主诉检察官的办案工作。主诉检察官体现了公诉人的尊严和地位，有利于提高公诉人的积极性，有利于公诉人队伍的稳定，有利于公诉人走专业化道路、实现专家型公诉人。换一个思维考虑，公诉人队伍的稳定、专业化，公诉职能得以更好发挥，则是最好的公诉人职业保障，这是从整个职业群体的利益出发、广义的职业保障。

2、应重视主诉检察官的选拔以及待遇的提高。主诉检察官应当从检察员中选任，优秀的助检员可以参加主诉检察官的考试和考评，考试和考评合格的，经提请同级人大常委会任命为检察员后，可确定为拟任主诉检察官，拟任主诉检察官的人员，应当确定一定的试用期。各级检察长可以自行规定对已任的主诉检察官实行任期制或淘汰制，定期考核，确保能上能下。主诉检察官除了拥有独立处理某些案件的职权，也具有更多的义务，既然其不是职级职务，不享有当然的职级工资，但是应提高主诉检察官的相应待遇，做到责权利相符合。提高待遇也是对主诉检察官付出更多劳动的补偿以及人格的尊重。




【作者简介】
王志，单位为四川省三台县人民检察院。


【注释】
[1]刘建国：《人民检察制度溯源》，载《人民检察》2011年第7期，23页。
[2]中国就业培训技术指导中心、中国心理卫生协会组织编写：《心理咨询师职业资格培训教程》，59页，北京，民族出版社，2005。
[3] 2010年8月27日《检察日报》，高检院公诉厅负责人就《关于加强公诉人建设的决定》答记者问。
[4]高丽蓉、江昕：《公诉人身份保障制度之完善》，载《人民检察》2011年第6期，57页。
[5]孙谦主编：《中国特色社会主义检察制度》，320页，北京，中国检察出版社，2008。
[6]王立主编：《基层公诉人的实践与思考》，108页，北京，清华大学出版社，2008。
[7]姚宏科，《检察业务学习应从三个方面抓起》，载《人民检察》2011年第2期，93页。
[8]孟德斯鸠著，许明龙译，《论法的精神》下卷，880页，北京，商务印书馆，2010。
[9]赵敦华著，《西方哲学简史》，170页，北京，北京大学出版社，2000年。
[10]苏力：《走不出的风景》，190页，北京，北京大学出版社，2011。
[11]刘祥林、黄晓平：《论检察人员执法过错的判断标准》，载《人民检察》2010年第6期。
[12]何帆：《利益权衡下的美国检察官豁免权》，载2010年5月13日《检察日报》第3版。
[13]中国就业培训技术指导中心、中国心理卫生协会组织编写：《心理咨询师职业资格培训教程》，299页，北京，民族出版社，2005。
[14]中共四川省委政法委员会编：《政法干警心理健康保护手册》，4页，四川，四川出版集团，2006。
[15]中共四川省委政法委员会编：《政法干警心理健康保护手册》，21页，四川，四川出版集团，2006。