【出处】《中国石油大学学报（社会科学版）》2012年第2期
【摘要】政策由政府和其他公权力机构制定并执行，以维护公共利益、实现公共目标和发展公共事业，特定的政策经过合法程序可转变成法律。缘于环境不和谐、法律体系有冲突、目标不一致、信息难共享、彼此不信任、政策不清理等，引发的政策冲突导致公共利益受损，公共政策目标渐行渐远，甚至阻滞法治环境的进步。兼容性政策网络建构多元参与者的协商对话平台，打破科层制对行政体系和公共政策的束缚，促成单项政策与其他不同层级、不同类别政策的信息共享和信任联动，形成各级政府、社团乃至个人之间的无障碍沟通渠道，降解政策冲突和整合国家整体力量，实现我国地方自主治理、各级政府协调一致、服务公共目标、推进公共事业发展和完善法治环境。
【英文摘要】Policies are formulated and executed by governments and other public authorities to protect public benefits, achieve public aims and develop public utilities. Following legal procedures, specific policies can also change into laws. Because of environmental problems, legal conflicts, different aims, exclusive information, mistrust, and failures in policy clearance, etc., a number of policy conflicts have been raised, which severely jeopardizes public interests, hinders the realization of its aims, and even blocks the progress of Legal environment. In contrast, compatible policy network can construct the platform of consultation among Multi-participants, break down the shackles of bureaucracy on the administrative system and public policy, and creates a barrier-free communication platform for governments of different levels, communities and even individuals by enhancing their information sharing and mutual trust. In this way, local self-governance and coherence among governments of different levels can be achieved by means of resolving policy conflicts and integrating the country''s overall strength for public service, which will eventually promote the development of public utilities and improve the legal environment.
【关键词】政策网络；政策冲突；多系统兼容；整体性治理；网络治理
【英文关键词】Policy Network ;Policy conflicts; Multi-system compatibility; Overall governance; Network Governance
【写作年份】2012年


【正文】

　　每项政策都有特定产生环境，是为解决某种问题而制定和执行。政策和法律息息相关，事关全局且至关重要的政策可转变成法律。对政策进行甄别，有经济、社会及科教文卫政策之分，也有中央政策、地方政策、部门政策的划分，分类目的在于专业化分工、各司其职和精诚合作。一项政策并不能单独执行，而必然受到法律环境和其他政策的影响；多元政策存在“互相交叠和彼此矛盾的复合目标”[1]，兼容合作则会促进国家总体发展，反之则会阻滞社会进步。实际上，多元政策叠合引发的政策冲突并不鲜见，中央政策、多元地方政策和行政部门政策之间争议屡屡发生，尤其是地方经济发展与环境保护政策的矛盾突出；这不符合政府整体目标，违背政策分工初衷，影响政策整体效果，设计兼容性政策网络体系成为必要。

　　一、我国政策冲突的成因

　　法律、环境、主体、目标、执行等方面的矛盾引发政策冲突，损害国家总体利益。

　　政策冲突是缘于目标、利益及价值观等不同，政策制定主体、执行主体乃至社团或个人之间产生的矛盾。政策冲突可能发生在政策周期的任何环节，危机隐藏于政策制定、实施、评估、终止和整合过程中；政策冲突不仅发生在中央政府、中央部委、地方政府、地方部门之间，还涉及到与政策有关联的社会团体乃至个人。政策制定主体和实施主体掌握公权力，应代表本区域本部门民意，区域重合和部门利益交叠，即便是完全契合本位的多元政策也会导致政策冲突；加之政策参与者素质参差不齐、价值观迥然相异，难以完全忠实执行政策本意，在交叉叠合的情况下难免政策冲突。在法治环境不完善的情况下，多项政策综合执行会难以协调而产生区域大战和部门冲突，影响政府间关系、破坏政策网络稳定性、引发社会矛盾。现分析其成因，追根溯源以规避冲突和协调争议。

　　（一）法律不完善和立法矛盾导致的政策冲突。我国处于探索阶段的法律体系仍需完善，譬如界定政府间关系的法律空白，对地方政府的独立地位并未明确，政策制定权限和范围也不清晰，政策冲突的隐患重重。法律规章不兼容会导致政策冲突，可关于法律条文冲突的协调凤毛麟角，仅有立法法第86条规定“地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照规定的权限作出裁决；地方性法规与部门规章之间、部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时”，根据权限由全国人大常委会或国务院裁决，明显缺乏事前预防的机制，由此导致法律冲突比比皆是，披上民意外衣的法律方面尚且如此，在法治框架下制定和执行的政策更难以避免冲突。立法、司法与政策间的关系微妙，需要实现制衡监督，以减少行政的无限扩张和政策的错误制定执行。借鉴英国“政府的政策着眼于减少政策制定的弱点，避免遭到法院通过的司法审查程序的挑战”[2]。相形之下，我国多元政策执行缺乏法律体系保障而刚性有余，缺乏缓冲地带和对话机制而柔韧不足。我国政策执行基本依靠本级行政机关，或是强势部门的强力推动，或是弱势部门的难以执行；两个以上强势行政主体狭路相逢则是政策冲突；弱势行政主体执行则是有心无力或彼此推诿，这导致了政策冲突的频发或形成政府、社团和个人间矛盾的隐患。

　　（二）外部环境引发的政策冲突。我国历来关注国界线变化，却忽视对民众影响更大的省际界限，缺乏对地方独立地位的关注。历时态的行政区划处于动态变革中，若未尊重民意则存有隐患。受历史变迁、经济文化、区域调整等因素影响，政策冲突在跨省级区域屡屡发生。犬牙交错的跨省区域自古即有，行政区域受战乱、河道变迁、围湖造田、行政改革等因素影响几经变迁，“贵州、河南、江苏等地都存在过嵌入其他行政区域的飞地”，[3]行政机构对插花地、侨郡进行跨域管理，政策制定和政策执行存在冲突的可能。再如飞地管理，大兴安岭地区首府加格达奇区在行政区域上划归内蒙古，但行政管辖权却在黑龙江，实则利益难以协调；满洲里地区地缘上与黑龙江亲近，却得受内蒙古的管辖。跨省市办学和位于其他省份的省属高校，都涉及到不同省市的政策协调，譬如中国地质大学两地办学、河北工业大学位于天津，这些都是政策冲突的风险点。外部环境的变迁难以避免，应在动态中政策定位、持续优化、均衡发展，征求民意和平等协商，建构多元行政主体、社团及个人的协调机制以弥合政策冲突。

　　（三）政策制定主体间矛盾引发的政策冲突。不同行政主体之间的冲突，导致兼容性政策体系难以建构，跨区域和跨部门合作在摩擦中发展。“政府形式最大的危险之一在于掌权者有害的利益，意图实现统治阶级的眼前利益而损害全体。”[4]各级政府及行政部门由于利益不同、价值迥异及行政官员个人原因等，制定出基于本位和彼此矛盾的政策，违背社会发展规律。以长江流域为例，重庆四川等上游区域希望利用长江水源发展工业等，环境污染对其影响不大；但江苏上海等下游地区则受环境污染影响甚大。长江流域各省市往往制定利于自身而损害他者的政策，在环境保护、资源争夺方面的政策冲突并不鲜见。故需建立流域协调管理机制，通过援助合作整合各方利益，事前预防政策冲突发生。有的地方政府制定盲目开发政策，甚至在土地拆迁中明目张胆违反法律和人权，明显与国家保护耕地政策及有关法律相悖，这是“公用地悲剧”的政策矛盾显现。从消解政策冲突而言，需要行政区域和部门间沟通信任和制定多方互惠政策，拓展到跨国区域合作，我国协调湄公河区域各方利益和共谋发展即为范例。

　　（四）政策目标不同导致的政策冲突。各级政府、行政部门目标不同，长期目标与短期目标不同，职能权限不同，由此引发政策冲突。实际上，政策目标难以协调、政策执行缺乏柔性、政策效果不佳，彼此影响、互相关联、不容忽视。从政策目标的制定而言，公共利益是公共政策的合法性根基，但从公共利益的性质、涵盖范围分析，不同层级政府制定的公共政策存在冲突的可能。假设在政策模型中排除政策制定者和执行者的价值偏差和执行不力因素，各方也恪守规范，可不同范围的公共利益毕竟不同，湖北省和武汉市的公共利益不尽相同，金华市与义乌市的公共利益并不一样，一味捆绑县域从属地级市利益明显不合情理，也忽视了狭域民众利益和不尊重下位政府自主权，导致城乡二元鸿沟和各级政府貌合神离。但中国陷于层级制束缚，譬如滕州不得不依从枣庄制定政策，由此引发的政策冲突难以协调。再则，不同背景的政策目标更难协调，婺源属于徽州文化圈而行政隶属江西，“民国期间曾在回皖运动上取得成效”[5]。若上位政府制定政策较少考虑下辖地区的利益，会导致下级政府的离心力增加。以大压小和不尊重下辖地方政府的利益，政策冲突隐患增加；而行政纠纷往往内部解决而排除司法介入，在掩盖冲突的同时也增加了风险。

　　（五）政策执行中的政策冲突。缘于政策目标冲突的延续、信息不对称、行政协议不平等、政策周期不同、政策执行人员价值观不同等，政策执行中亦有冲突。存在即为合理现象大行其道，引发法治与习惯做法的博弈，譬如户口政策违背自由迁徙权、计生政策违反生育权，却因利益相关者羁绊和政策惯性而难以废止。政策执行中缺乏信息反馈，引发政策冲突层出不穷，计划生育数千亿罚款的信息并不公开，极易引发民众对某项政策的质疑。在政策执行中为谋地方私利而损害整体布局的案例比比皆是，“鄱阳湖周边地区违反《江西省河道管理条例》围湖造田、开发房地产” [6]，与环境保护、水利发展等政策相悖，与可持续发展目标不符。上级政府及其部门与下辖地方乃至社团、个人在政策执行中产生冲突，引发系列社会问题和造成不良影响，故需重视政策执行中的民主参与，弥合冲突和建构良性互动格局。

　　二、政策网络治理：立足于弥合冲突

　　政策网络治理基于完善法律、尊重主体、开放参与、服务民众、程序合理视野弥合冲突。

　　政策网络研究是“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，学界各有不同说法，其基本特征是：“相互依赖、资源交换、博弈互动和网络自治”[7]。究根问底，网络分析方法最早用于社会学，后又引入政治学和行政学中。政策网络理论肇始于美国，后又在欧洲等地传播发展并形成自身特色，并再次在美国引发理论震荡和指导实践。美国侧重从微观层面的价值观、个体和社团等政策参与者角度解析，进而分析行政机构、议会的各种委员会和利益团体之间的关系，延展出政策参与者在多元参与、利益协调基础上的政策抉择；英国从中观层面的利益团体与行政部门之间关系协调及利益协商分析，英美属于利益协调学派，可从英美更注重个体价值及平等协商阐释。德国等欧洲大陆国家则从宏观层面解析国家与社会之间关系协调，是为治理学派，可从欧洲大陆的契约精神及尊重独立地位说明。无论宏观中观微观层面，抑或利益学派和治理学派，都承认政策网络是一种有效解析方法。归结言之，政策网络是政策参与者彼此尊重、民主协商、信息互动、利益协调，促使政策制定者做出理性决策，建构政府、社团及个人的良性治理体系。其力求保障政策在法律框架下忠实执行、有效评估、不合时宜则及时变化、完成任务则适时终止。政策网络的基本特性，决定了其对弥合政策冲突有独到优势。

　　（一）完善法律的政策网络。政策网络源于英美，健康的环境是建构对话平台的基础，政策网络环境是宪政民主和司法审查。在我国法律不完善的情况下，政策冲突缺乏法律规范，政策网络的设计缺乏健康的土壤，其良性特征难以显现。我国关于立法冲突的预防空白，缺乏防患未然的危机意识，政策冲突只能靠内部解决，明显不合规范。行政诉讼法第五条规定“法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，第十二条规定“法院不受理行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。法院不介入抽象行政行为，亦不干涉行政机关内部事宜，各级政府内部解决的机制无益于政策冲突的解决。行政机关间协调争议的能力不足，缺乏寻求合作的动力。政策网络则力求建立专门行政法院或普通法院介入行政机关间争议，建构尊重多元行政主体的平等权利，订立行政契约以协调利益纠纷，完善法律体系以强化降解政策冲突的本原。

　　（二）尊重主体的政策网络。政策网络更多适用于非层级制的政府，美国地方政府就无行政级别之分。英国地方政府独立性地位亦得到尊重，“各级政府，如中央政府、中央政府部门与地方政府都是法律上独立的人格者，中央政府并无直接对地方发号施令的权利，其纠纷可通过普通司法途径解决。”[8]英国政策网络关注协调行政机关及各部门间关系，我国各级政府更多受制于层级制管理，形成自上而下的主动或被动的政策共同体，政策制定和执行都受到上级政府的约束，难以实现网络自治。从高考政策来说，西部农村汉族学生与东部城市少数民族的教育水平不可同日而语，而省际差别导致不公平概率的发生，并未尊重考生话语权。从政府的本原来看，代表本区域民众的利益，应有一定独立性及决策制定权、执行权等，以此服务民众，但现实境况并非如此。政策网络则避免以广域公共利益名义压制狭域公共利益和个人利益，促进跨级别、跨部门、跨区域的多元行政主体互动，以行政契约规范多元参与者的行为，减少政策冲突发生的可能。

　　（三）开放参与的政策网络。议题网络是围绕某些问题形成的松散联盟，其参与者较多、范围广泛，可通过较为灵活自由的方法影响政策制定，美国关注微观层面的行动者利益和彼此影响，是尊重公民个人权益的体现。“网络设计要创造可塑性强的模式，容纳每一个利益相关人和适应环境变化。”[9]我国政策网络更多呈现封闭性，较少让民众参与讨论涉及自身利益的政策。譬如关于人口是资源还是负担的争论沸沸扬扬，关系到计划生育政策选择放开还是收紧；实际上人口政策并未举行听证会，也从未严格论证人口结构和发展趋向，仅在1980年以致信形式肇始，从倡议变成强制，甚至成为某些人的牟利工具，未免缺乏科学性和严肃性。从各级政府参与决策程度说，我国行政生态环境更多呈现差序格局描绘的人情社会特征，处于局部环境的下级政府只能遵从上级意志和不断适应调整，在政策环境较为封闭的情况下，政府行为难以被监督、行政信息并不畅通。政策网络力求建构法治平等开放体系，促成多元参与者的信任合作，监督多元政策的制定和执行过程，消除政策冲突和实现共同治理。

　　（四）服务民众的政策网络。政策网络治理模型的参与者有各级政府、社团乃至个人，建构平等交流、信息共享、彼此信任的关系尤为必要。“掌握某一团体领导权的人，其优缺点往往会影响整个团体。”[10]政策网络中各主体互相影响，若某一行政机关政策执行不力或行政人员服务水平较低，则会影响到政策网络中其他行政主体，甚至波及社会稳定。广为人知的各种强拆和城管野蛮执法，民众会质疑政府整体和国家体制而非单一个体，而因此引发的群体性事件并不少见。从便民服务的政府网站建设来看，领导分工职责往往不公开，民众难以一目了然的找到目标取向，加之反馈不及时、不到位、不准确，加深了政府与民众之间的隔阂。江苏省政府及各市网站尚有书记信箱，其他各省则少有，中国情境的政党体系对政府影响不言而喻，无书记信箱明显不合时宜，导致民众缺乏与政党沟通的渠道。政策网络力求提升行政主体的决策水平、执行能力、信息化建设、行政人员素质，通过利益均衡和平等协商以制定出符合民众利益的政策、在法律框架内执行政策，未雨绸缪的消除政策冲突隐患。

　　（五）程序合理的政策网络。罗茨将政策网络分为议题网络、生产者网络、府际网络、专业网络和政策共同体，随着联系疏密程度形成政策谱系，并与社会互动。政策共同体紧密程度较高、稳定性和排他性较强，若致力于服务民众则会形成良性效果，反之则会形成利益小团体而损害整体利益。伊森雷认为“职位是实现民众意志的手段，而非执掌人借以行使其自由的媒介”，而我国行政主体或联系过于紧密，或过于疏散和不尊重对方利益。联系紧密的有些部分政策执行看似合作，实则是利益结合，如计划生育政策与怀有私心的地方执行人员结合、城市管理政策与素质不高的城管人员结合，看似秉公执法，实则贻害百姓、损害政府形象、破坏政策网络中的政府与社会关系。疏于合作的如中央部委都有老干部局，实则可以形成议题网络和联合服务，乃至将服务项目推向社会，以提高服务水平和减少行政资源浪费。从政策网络视野考虑，则可采取行政程序公开、进度公开的方式，遵循政策发展规律和法治程序，规范多元参与者的谋私行为和减少博弈过程中的负面效应，建构信息共享、团队合作、思维创新的整体性治理模型，消除政策冲突和提供优质服务。

　　三、建构兼容性政策网络

　　兼容性政策网络的建构，可从法治环境、跨层级、跨地域、跨部门和跨国角度解析。

　　建构兼容性政策网络的原因在于：外部环境动态变化、政策参与者变动、目标修正、权限授权修改、政策影响范畴改变，故应特别提出政策网络的兼容性特性。实际上，我国政策网络的建构，囿于法治环境不完善、科层制束缚、地域纷争、部门利益窠臼，实则政策网络体系难以兼容，政策网络在中国情境产生水土不服。法制不健全、多元行政主体地位不独立、职责本位不明晰，是政策网络建构的桎梏。美国联邦和州之间关系有宪法界定，地方政府自治权限有自治宪章保障；英国地方政府的独立法律地位得到尊重，日本中央与地方政府间是伙伴关系，其政府间关系由法律协调而非内部解决，通过监督制衡来为公义保驾护航。政策网络建构的基础本应为法治环境，可侧重培育土壤和分析兼容适应性，解析政策网络破除层级和倡导平等对话的因素，使之具备降解政策冲突的应有能力。兼容性政策网络并非仅在政策制定与实施中建构，而要贯穿于整个政策周期中，尤其是政策评估、政策清理、政策整合和政策变化过程，应及时应对外界环境变化和修正政策，做到有备无患。

　　（一）法治环境的兼容性政策网络。法治环境不完善，将导致区域发展不均衡、政策水平不协调、政策复杂易变，难以建构健康有序的政策网络。我国法律对政府间关系界定不清，中央政府、地方政府、中央部委间关系协调缺乏法律引导和规范，资源分配暗箱操作和政策冲突无法可依。掌握资源的强势中央部委对省级决策形成影响，反之则较为困难，“跑部钱进”屡禁不止是我国法治不健全、不尊重地方独立地位和人情社会的缩影。若缺乏法治环境保驾护航，一次行政改革就是一堆问题的搁置和一批边缘人群的被忽略，遗留下棘手的政策隐患。从国家总体而言，“整体意志只能是共同意志，而非损害任何部分的利益，否则总体本身将会受牵连。”[11]日本、美国等国的法律体系建构和对地方政府的尊重，推动了国家整体的发展，我国亦应建构法制健全、信息畅通的兼容性政策网络，克服政策惯性的弱点，实现各级政府乃至其他参与者的平等对话和民主协商。

　　（二）超层级的兼容性政策网络。科层制成为束缚我国各级政府尤其是地方政府交流的障碍，现存环境中的大陆省份与香港澳门关系无法用行政层级形容，未来统一后涉及到大陆各省市与台湾关系协调问题，若受制于行政层级和等级对接，行政官员将穷于应付以致降低服务民众水平。柳暗花明之处在于，经国务院批准的《平潭综合实验区总体发展规划》另辟蹊径，允许“合理借鉴台湾模式,引进台湾人才参与管理,促进与台湾县市合作”[12]，这种新的伙伴模式为建构两岸兼容性政策环境提供了新理路，值得关注和推广。再如广东梅州市若要与云南省交流，则会受制于科层制而难以互动。官僚制衍生的对等接待原则让负责接待的行政部门疲于奔命，也让被接待的行政部门心理满足，这是事业单位改革和大学去行政化难以推动的根源。日本地方政府、中央政府间是合作伙伴关系，“作为广域自治体的都道府县和基础性自治体的市町村是完全自治体，并非上下级关系，”[13]日本内务省及其他中央机构外派官员到地方任职，形成地方与中央合作依赖的网络；日本都道府县及以下地方政府合并不仅有中央引导，还要尊重民意和公民投票；中央政府通过财务分配影响地方政策执行力度和效度。可见超层级交流并未导致地方政府失控，而是促进了中央与地方信任关系的建构。超层级交流可参考过程控制，实现良好的顶层设计、有效的跨层级沟通商榷；整体上“实现表征过程的指标，设计上层回路的过程运行控制方法”[14]，基层反馈则控制关键节点和排除突发因素干扰。“兼容性政策网络模型”采用本级和上级政府描述，缘于确立本体和涵盖地域的需求，并非遵循官僚制，而是为打破行政层级窠臼和建构伙伴关系，利用一定技术手段促进协调，通过兼容合作消解政策冲突。

　　（三）跨区域的兼容性政策网络。“按照行政级别管辖各级地方政府缺乏对地方利益的尊重，要促进地方政府跨级别订立合作协议”[15]，我国跨区域地带往往是三不管地带而发展滞后，若贵州某县与云南某县发生争议，其共同上级是国务院，最高行政部门无暇解决，排除司法介入将多元行政主体置于窘境。立法和司法体系较为完善的德国联邦和州特意制定地方合作法，鼓励地方跨界合作，通过“地方联合体、城市与周边地区联合体等形式促进公法与私法合作”，[16]详细规定进入和退出机制，形成跨区域的兼容性政策网络。我国跨区域合作处于起步阶段，环渤海、珠三角和长三角区域合作不尽人意，取得突破的有宏观层面的大湄公河跨区域国际合作。我国跨区域地区现状是高速路收费站林立、各省市间的规则彼此冲突，竟有国内省区间运费超过中美两国间运费的怪现状发生，故建构兼容性政策网络刻不容缓。我国在长江流域、黄河流域、环渤海区域等地政策合作都有广阔前景，亦可在东北亚、东南亚发挥作用和施加政策影响，故需建构法治环境保障、宏观引导的兼容性政策网络，订立行政契约和促进跨区域合作。

　　（四）跨部门的兼容性政策网络。一项政策的制定和执行并非单方行为，会受到其他政策影响和影响其他政策，稍有不慎则会引发冲突，故应重视跨部门合作。国外普遍关注政府间关系协调和政策兼容，法国“中央机关行动的协调配合，通过传统部际协调、总统或总理主持的部际会议、专设协调机构等形式进行。”[17]政府间关系协调在普通法律体系中都有所体现，譬如澳大利亚人权与平等机会委员会法规定了“政府间安排事项，联邦部长和州部长的相关职责”。[18]我国教育产业化政策、铁路大跃进政策、房地产政策都引发过社会争议，虽然几个部委曾联合出台房地产政策却收效甚微；另有房屋空置率信息深受诟病，其基础数据采集竟基于地产企业信息上报，有沦为地产商代言人和利益勾结之嫌。这缘于部门间、政府与民众间缺乏正常协调机制和沟通渠道。现实中亦有各省与科技部的省部会商、省部共建高校的案例，涉及整合资源和协调各方利益。跨部门合作时，牵头的部委要征求有利害关系的部委、地方政府乃至公民意见，涉及到环境、交通、财政等要主动沟通互动、信息共享、行动配合。具体操作如房屋空置率调查，需要回应民众并与民众互动，通过住建部、统计局、国土部合作，搭人口普查入户调查的便车，提高资源利用率和实现政策兼容。

　　（五）国际兼容性政策网络。在复杂性国际政策网络中，各国政策网络不断调适和彼此影响，在各自轨迹中持续发展和实现跨国性兼容。“政府要设计与其他社会主体共同管理社会公共事务的治理网络，维护和促进合作发展，认清网络模式的各种挑战以及责任扩散等诸多问题。”[19]各国政策网络的运作典范有田纳西河流域委员会、法国部际委员会和日本全国市长会，其重视地方自主性，推动跨国区域合作，如德国授权地方政府与他国地方政府合作。英国政策制定和执行会考量是否符合欧盟标准，并非国家主权的丧失，而是跨国标准的遵守。我国亦应尊重地方行政主体的独立性，正视地方利益和部门利益的存在，在不断试错中减少内部政策冲突和推动地方政府跨国合作。我国加入WTO之后，常因不适应国际规则而被反倾销甚至被孤立，可在参与国际事务中不断摸索政策兼容形式，在亚太经合组织、上合组织、博鳌论坛中交流学习，建构符合国际规则的兼容性政策网络，推动国家发展和社会进步。

　　我国层出不穷的政策冲突容易抵消政策成效，故应寻求降解冲突之道。第一，从预防角度及时发现互相抵触的政策、完成政策清理、实现政策兼容整合，形成“法律的归法律，政策的归政策”，既有分野又有合作的行政环境。第二，建构兼容性政策网络，完善法治环境、改变自身思维、改革行政结构、科学政策制定方式，以开放多元的姿态促进各级政府、社会、社团乃至个人间的互动。第三，破除科层制对地方政府的束缚，听取民意与关注弱势群体，在目标制定、政策执行和反馈中汲取经验、刚柔相济、动态平衡，促成多元参与主体间信任合作和平等对话，以此降解政策冲突和实现服务民众目标。




【作者简介】
蔡英辉，男，1981年生，山东烟台人，行政管理学硕士。毕业于苏州大学政治与公共管理学院，从事府际关系研究。


【注释】
[1]H·K·科尔巴奇.政策[M]. 张毅译.长春:吉林人民出版社,2005:67.
[2]特伦斯·丹提斯，阿兰·佩兹.宪制中的行政机关—结构、自治与内部控制.[M].刘刚译.北京:高等教育出版社,2006:240.
[3]吴滔.“插花地”的命运:以章练塘镇为中心的考察[J].史林,2010(3):86-98.
[4]J·S·密尔.代议制政府[M].汪瑄译.北京:商务印书馆,1982:98.
[5]金星.婺源回皖运动的政策网络分析[D].复旦大学国务学院2011届硕士论文.
[6]地方政府无视禁令侵占鄱阳湖生财[Z].新华网.2012-01-04.
[7]R.A.W. Rhodes, Understanding governance: Policy networks, governance, reflexivity and account ability, Buckingham: Open University Press, 1997.
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[12]新华社2012年1月5日《福建平潭综合实验区:立足高起点 谋求新跨越》.2012年2月14日,国务院新闻发布会介绍平潭综合实验区总体发展规划等.
[13]盐野宏.行政组织法[M].杨建顺译.北京：北京大学出版社,2008:101-110.
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