【关键词】基层检察院；民行检察
【写作年份】2012年


【正文】

　　时隔九年，全国第二次民事行政检察工作召开，曹建明检察长做重要讲话，总结了民事行政检察工作的规律，明确民事检察工作的法律监督属性，确立民行检察工作发展的理念和模式，提出构建以抗诉为中心的多元化监督格局，要求继续推进民事检察改革和探索等等，很多内容都具有开创性和纲领性。之后，我省多次召开民行工作会议贯彻落实讲话精神，并确立民行工作创新发展的新路径，即构建以抗诉为中心，调查违法行为、开展执行监督、督促支持起诉并进的多元化监督格局。后三项工作是民行检察改革和探索的成果，对于基层检察院而言，是改变提请抗诉不力、监督形式单一等监督职能虚置局面的重大机遇。

　　一、基层检察院民事行政检察工作的困境民行工作一直以来都是整个检察工作的薄弱环节，并面临着进一步萎缩的态势，造成这种局面有立法上的原因，也有检察机关内部权力配置等方面原因。由此导致的问题集中体现在基层检察院。一是现有法律规定的掣肘。以我国民事诉讼法为例，第一百八十七条没有赋予基层检察院抗诉权，而仅有的提请抗诉权在基层检察院的行使也不顺畅。2010年常德市民事行政检察部门共受理民事行政申诉案件100件，立案92件，来自基层检察院提请抗诉的案件18件，受理建议提抗案件6件。2011年1月至12月，常德市民事行政检察部门共受理民事行政申诉案件59件，立案47件，而来自基层检察院提请抗诉的案件只有6件。这与批捕、公诉案件相比，在数量上可谓天壤之别。民诉法第一百八十七条，在形式上避免了同级监督，有利于保证监督效果，然而事实上却剥夺了基层检察院的监督权，因为抗诉权是民诉法规定的检察机关行使民事监督权的唯一法定方式，剥夺抗诉权即意味着没有监督权。这一方面严重打击基层检察院民行工作的积极性，另一方面在客观上造成基层检察院民行科近乎虚设、对民事诉讼的监督力度微乎其微，损害了检察机关作为法律监督机关的权威性。除此之外，民诉法还存在着诸多问题，如检察机关的监督仅限于事后监督且只能针对生效裁判等等。总而言之，现行民事诉讼法在有关民事检察监督的规定过于笼统操作性不强，力度不够，不利于基层检察院民行工作的开展。

　　曾经理论界和实务界呼吁在修改民诉法时，赋予基层检察院抗诉权，若仅从基层检察院民行工作的开展来看，这当然是有益的探索，但是这样一定程度上会导致司法资源浪费、违背两审终审制，造成滥诉滥抗的局面。而我国现行行政诉讼法也不同程度地存在上述问题，立法上的掣肘成为制约民事行政检察工作改革和探索的牢笼。二是检察机关内部对民事检察工作缺乏正确的定位。从整体上看，各级检察机关目前仍然还是“刑事检察院”，长期以来形成的“重刑事轻民事”、“重办案轻监督”的思想仍然存在,个别地方还比较严重。一些检察院，领导班子成员、检委会委员中缺乏懂民事检察工作的人员，领导层及检委会长期不研究民事检察工作或者没有案件研究，民事检察工作无法进入领导视野。在中国现有体制下，既无立法支持又无领导支持，基层检察院民行检察工作的开展成为纸上谈兵也并不意外。民行业务量少，社会影响力小是一个现实原因，这是检察职能在运行过程中产生的不均衡现象。更深层次的原因是，检察机关自身对民行检察工作缺乏正确认知，没有将民事行政检察工作上升到检察职能的宪法定位上，即没有充分挖掘民行工作进行法律监督的优势和影响力。法律监督职能体现最直接的当属民事行政诉讼监督，民行工作开展的好坏一定程度上可以决定检察机关履行法律监督职能的状况。再者，在我国整个权力监督体系中，法律监督是最有力最核心的监督方式，落实好民行检察工作，实际上也是由整个权力监督体系的结构决定的。三是监督形式单一。从常德市民行科近两年的数据中不难发现，民行申诉案件依然占据民行业务的绝大部分，而基层检察院提请抗诉案件数量十分有限且大幅下滑。就基层检察院而言，监督形式单一，无法掌握工作的主动性，很多该监督的领域因为没有法律规定而搁浅，这明显制约了基层院的工作开展和检察监督权的有效行使。随着民事检察改革和探索的不断深入，单纯通过抗诉或提请抗诉行使监督职能已显不合时宜。

　　二、基层检察院民事行政检察工作的机遇基层法院的判决除非出现了明显的错误或者有了扎实的新证据，检察机关在调查过程中通常较难推翻法院判决，加之基层法院与检察院之间的工作协调等外因，导致提请抗诉工作很难开展。以往基层民行工作都是围绕提请抗诉进行的，提请抗诉的线索来源中断，整个民行工作也就偃旗息鼓。全国第二次民事行政检察工作会议召开之后，省、市两级检察院明确指出要改变原有工作思维，构建以抗诉为中心，调查违法行为、开展执行监督、督促支持起诉并进的多元化监督格局。这些改革动向无疑给基层检察院民行工作指明新的发展方向，拓宽了民行检察权的伸张空间，基层检察院应更新观念，突破自身畛域，把握机遇。

　　（一）多元化监督格局激活基层民行工作。基层民行部门仅能针对生效的一审判决或裁定提请上级检察院抗诉，即使不考虑基层院提请抗诉本身就有违反两审终审原则及浪费司法资源的弊端，基层院提请抗诉工作也是一筹莫展，一再萎缩。构建多元化监督格局，是民行检察工作创新发展的动力，更是激活基层民行工作的强心剂。基层院民行工作构建多元化监督格局就是要在提请抗诉工作的基础上，加大对诉讼活动中渎职行为的调查力度，加大对执行工作的监督力度，加大对国家和社会公共利益的保护力度。以常德市检察系统为例，2010年，全市共立案民事行政申诉案件92件，督促起诉、支持起诉、组织当事人达成执行和解、针对法院审判及执行过程中的违法行为发出检察建议等共计60件。2011年，全市共立案民事行政申诉案件47件，上述多元化监督案件79件，基层院在多元化监督工作中发挥了中流砥柱的作用，安乡、汉寿、澧县及津市等单位表现突出。从数据对照上看，常德市检察院抗诉案件严重下滑，督促支持起诉、违法行为调查及执行监督等多元化监督工作则发展迅速，一个重要原因就是基层检察院根据高检院和省院有关规定，遵循两审终审制度，将工作重心调整到多元化监督工作中，减少对一审提抗的办案投入。基层院在全市构建多元化监督格局工作中功不可没，充分发挥了检察职能，逐步改变了民行工作打不开局面、案件数量质量均无法保证的尴尬局面。通过多元化监督渠道，大部分基层检察院为国家挽回了经济损失、查处一些在诉讼活动中的渎职犯罪，纠正执行过程中的违法行为，很好地扩大了基层检察院民行工作的影响力，树立基层民行部门履行法律监督职能的新形象。

　　（二）民行检察各项改革举措逐步走向制度化。立法上的不完善，与其通过学者和一线检察人员的呼吁，不如以更加务实的姿态，逐步摸索一些行之有效的工作方法，在不违反现行法律规定的前提下，出台相关的试行意见及试行规定，逐步改善民行改革无章可循的局面，将改革导向常态化、制度化。2010年7月，“两高三部”出台《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定》（试行），规定了对十二种诉讼活动中的渎职行为进行调查的细则；2010年8月，最高检下发《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》，以纲领性文件的形式要求着力构建以抗诉为中心的多元化监督格局；2011年3月，最高法、最高检联合出台《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》（试行），明确了监督范围和监督细节。之后，湖南省人民检察院相继制定《湖南省检察机关办理支持、督促起诉案件暂行规定》、《湖南省检察机关民事行政诉讼渎职行为调查暂行规定》等，湖南省人大常委会通过了《湖南省人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决议》等。这一系列规定立足于当前的诉讼监督实践，突破了以抗诉及提请抗诉为中心的瓶颈，一定程度上打开了基层院开创多元化监督格局的立法桎梏，为基层院民行检察监督工作的开拓和创新提供了强有力的制度依据，无疑给基层民行工作开辟了新境地。

　　（三）各级领导重新审视新时期民行检察工作的重要性。曹建明检察长在全国第二次民行工作会议上作了重要讲话。他强调，在新形势下，加强和改进民行工作“是保障经济又好又快发展的需要，是深入推进三项重点工作的需要，是维护社会公平正义的需要，是推动检察工作科学发展的需要”。之后湖南省人民检察院龚佳禾检察长、白贵泉副检察长在全省民行工作会议上传达了会议精神，并进行细致的阐述。各级领导对民行工作进行科学定位，重新审视新时期民行检察工作的重要性，民行工作被推到前所未有的高度，这是基层检察院进行改革推进最直接的动力，也是改变发展困境和在检察机关内部地位的重要机遇。基层检察院应借此东风，坚决支持改革，拓宽民事行政检察监督视野，结合当地实际，构建多元化监督格局，并通过出台各项制度巩固改革成果，步步为营。

　　三、基层检察院民事行政检察工作面临的挑战全国第二次民事行政检察工作以来，基层检察院民行工作迎来了良好的发展机遇，得到长足的发展，正在遏制基层民行工作日益萎缩的颓势。机遇与挑战并存，在基层民行部门深入推进工作改革、构建多元化监督格局的过程中，仍然面临着各方面的挑战，只有敢于面对挑战，改变定势思维，才能将机遇化成改革动力和工作成效。

　　一是对线索摸查能力要求更高。线索的“摸排查”并不是自侦部门的“专利”，督促支持起诉、违法行为调查及执行监督等工作都需要在掌握一定线索的基础上开展，如何拓展线索来源，筛选有效有力的线索，较为准确地开展工作是基层民行干警需要学习和改进的，也是对民行队伍的一大考验。相对于之前民行监督方式的单一，民行改革以来，多元化监督方式对于大部分基层民行干警而言是新事物，有些同志可能到现在还没有真正理解各项工作方法，更没有意识到线索摸查能力的重要性。试想，一些被监督部门或个人处于“守势”，已经凭借多年的工作经验或者缜密的计划建构了反监督、反侦查的“堡垒”；而基层民行部门是“攻势”，试图通过发挥检察职能，在诉讼活动中发现违法行为、在存在已久的社会管理中发现漏洞、在执行中发现违法违规问题。这一守一攻，足以体现新形势下，民行检察工作改革推进对民行检察干警线索摸查能力、调查取证能力的高要求。

　　二是对沟通协调能力要求更高。如前所述，2010年以来，有关民行改革工作，各级检察机关均出台了一些试行工作办法，其中有一部分试行办法是检察机关单方面制定的，有待与法院及其他单位沟通协调，否则工作难以顺畅开展。所谓的沟通协调包括争取当地党委政府的支持、向行政管理部门宣讲政策法律、与法院等部门联合发文以及个案中的具体释法说理等，这种沟通协调方式是保障民行改革顺利过渡的要求，是对基层院民行工作的又一挑战。比如，督促起诉工作与政府相关职能部门关系紧密，进入诉讼阶段之后需要人民法院密切配合，基层院在开展该项工作时，应掌握沟通协调技巧，及时向党委政府通报，主动与相关职能部门和人民法院沟通，凝聚共识，方能使督促起诉达到预期效果。若没有沟通协调的前期工作，仅仅一纸《督促起诉意见书》交予被督促起诉部门及法院，结果定被束之高阁。基层检察院能否从容面对挑战，有待实践和时间考验。

　　三是对队伍建设水平要求更高。基层民行队伍不够壮大，多为中年甚至是退二线的干警，科班出身的年轻干警大多倾向到刑检和自侦部门工作，并认为这些部门是检察院的“强势部门”、可以锻炼业务。而每年基层检察院招录的研究生，通常也不会明确要求有民商法学习背景。多种因素造成目前基层检察院民行队伍老化，多年来难以有新鲜血液补充。在提请抗诉为基层院工作核心的情况下，这种队伍可以勉强维持，然而，随着民行改革的深入，基层检察院民行工作走向多元化之路，年龄偏大、业务知识老化、队伍规模小等现状将会严重制约改革效果。一些新监督手段，如督促支持起诉、违法行为调查，着实需要一些接受能力强的年轻干警来领会学习。高检院、省院主要领导在多种场合强调了加强民行队伍建设的重要性。问题是，基层院对新形势下民行工作的重新定位需要时间，对民行队伍建设的投入一定程度要依基层民行工作改革进展而定，因此民行队伍建设的滞后性将对基层民行工作改革带来新挑战，基层民行部门能否着眼长远，加强队伍建设、优化队伍结构，将影响到基层检察院民行改革的成效。




【作者简介】
刘兵，单位为湖南省津市市人民检察院