【出处】《法学评论》2011年第1期
【摘要】湖南法院司法警察参与民事执行具有一定的普遍性，主要有协助执行、独立执行、“两块牌子”、司法警察局和执行警务局五种模式。司法警察参与民事执行，具有缩小执行成本、提高执行效益，增强威慑力量、保障执行秩序，加大执行力度、增强执行效果，优化执行队伍、增强执行能力等显著功效。但司法警察参与民事执行的法律规定不明确，程序规范不具体，权力分配不清晰，实践中存在的问题较多。应整合人民法院既有的执行局与司法警察机构，在人民法院设立相对独立的执行警务局，统一行使民事执行权和司法警务权。执行警务局按行政机构定位、设计、运行和管理，与同级人民法院和上下级执行警务局是“归口管理，双重领导”的体制。执行警务局人员定位为司法警察。在人民法院另设执行审判庭，按诉讼程序审理执行实体性争议，实现司法对民事执行权的监督和制约。
【关键词】强制执行；司法警察；执行警务化
【写作年份】2011年


【正文】

　　我国民事诉讼法规定民事执行由执行员进行，实际上是法官进行。为破解“执行难”，人民法院司法警察机构按照法律和最高人民法院有关司法解释，参与民事执行，在某些地方蔚为普遍，并发展出形形色色参与执行的模式，发挥了难以替代的作用。本文拟对湖南法院司法警察机构参与民事执行情况进行实证分析，期望为完善司法警察参与民事执行，实现民事执行警务化提供一种实证视角。

　　一、司法警察参与民事执行的实践模式

　　执行局和司法警察机构是各级人民法院的内设机构，分别担负民事执行和司法警察任务。根据法律、司法解释和执行工作需要，司法警察可以通过各种途径和方式参与民事执行，从湖南来说，主要有五种模式，即司法警察协助执行局执行、司法警察机构独立执行、司法警察机构与执行局两块牌子一套人马执行、司法警察机构与执行局合并成立司法警察局负责执行、司法警察机构与执行局合并成立执行警务局负责执行（表1）。后三种模式有时又称“执警合一”。据笔者调查统计，湖南省14个中级法院、125个基层法院中，司法警察参与执行的中级法院有6家、基层法院有70-80家。2007-2009年，湖南省法院系统执行各类民事案件12.16万件，其中执行局独立执行7.90万件，占64.97%；司法警察机构协助执行0.95万件，占7.81%；独立执行1.41万件，占11.59%；“两块牌子、一套人马”执行1.39万件，占11.44%；司法警察局执行0.28万件，占2.30%；执行警务局执行0.23万件，占1.89%。司法警察机构以这五种模式共参与执行案件4.26万件，占35.03%。

　　（一）协助执行模式

　　这是目前司法警察参与执行的一般模式，也是法定的司法警察参与执行模式。即司法警察根据执行法官或执行员的指示参与案件的执行，在执行过程中起辅助作用。其主要职责是：送达执行法律文书；依法官或执行员的指示进行搜查、扣押、冻结、查封、强制退出、迁出土地和房屋，实施拘传、拘留等；维护执行现场秩序，防止哄抢、毁损执行文书、装备和被执行的财物；制止各种违法行为，处置突发事件，保障执行活动顺利进行和执行人员人身安全等。司法警察协助执行，只是参与强制执行过程的某一方面或某一阶段的活动，具有以下3个特点：（1）协助执行只是强制执行的阶段性或部分性参与，而不参加全部执行过程，案件的执行是法官或执行员负责。（2）协助执行是根据执行法官或执行员的指令，在执行局统一部署、指挥、协调和指导下进行的，不是司法警察独立办案。（3）协助执行中，是法官或执行员主导执行，司法警察则处于辅助地位，一般只参与重大的执行行为，实施执行措施和强制措施。这种模式下，司法警察在执行中没有独立的执行主体地位，只是协助执行局实施某些执行行为。从法律上说，司法警察只是执行的协助者，而不是民事执行主体，处于从属地位。据笔者调查，2007-2009年，湖南法院3个中级法院、24个基层法院司法警察参与协助民事执行，分别占中级法院、基层法院数的21.47％和18.93%。在全省法院执行案件所实施的全部执行措施中，司法警察协助执行的比例，拘传占25.08%，拘留占18.02%，强制退出、迁出土地或房屋占21.61%，搜查、扣押、冻结、查封分别占9.92%,9.77%,8.24%、 6.37%（表2）。

　　（二）独立式执行模式

　　是指司法警察机构作为执行主体独立行使执行权，实际上是“第二执行局”。目前，湖南法院有3个中级法院、39个基层法院实行这种模式，占中级法院、基层法院数的21.43％和31.20%。这种执行模式的特点主要表现为司法警察机构在执行资格、执行行为的“独立自主”上：一是司法警察机构是独立的执行主体，与执行局没有从属、主次之分。二是司法警察独立实施执行行为，不受执行局的指挥与指导。三是司法警察与执行局按一定的标准划分各自管辖的案件，在各自管辖的案件范围内依法独立执行，而不是就某一个案件执行的不同环节、不同阶段进行分工。司法警察独立参与执行时，如何与执行局分配案件，各地法院做法不完全一样，归纳起来，主要有4种方式（表3）:（1）按案件编号分配案件，比如，单号案件归执行局执行，双号案件则归司法警察机构执行。这种标准分配案件的法院有7个，分配的案件数占29.07%。（2）按案件性质分配案件，有28个法院，分配的案件数占65.57%。比如，法院裁判的案件由执行局执行，非诉案件由司法警察机构执行。（3）按地域分配案件，即按法院管辖的行政区分配案件，属于某一范围内行政区的案件由司法警察执行，另一范围行政区的案件归执行局执行，而不管案件的类型与难易程度。这种情况有6个法院，分配的案件数占4.78%。此外，有1个法院司法警察只能执行支付令，其案件数占0.58%。司法警察独立执行，是法院两个内设机构独立行使执行权，执行行为独立进行，相互之间无隶属之分，无主从之别，而存在着竞争关系。

　　（三）“两块牌子”模式

　　执行局和司法警察两个机构不是分别行使执行权，而是共同行使执行权，在组织结构上实行的是“两块牌子、一套人马”，即执行局和司法警察机构都存在，对外有两个机构，但人员、工作实际上合并在一起。执行局负责人就是司法警察机构负责人，反之亦然。执行局与司法警察机构的工作人员均有执行员和司法警察双重身份，担负执行和司法警务双重任务。湖南省实行这种模式的有1个中级法院、14个基层法院，配备人员251人，执行案件13895件，解决实体性争议338件、程序性异议799件，担负警务26840次（表4）。这种模式以益阳市法院为代表。益阳市中级法院辖安化、桃江、沅江、南县、赫山、资阳、大通湖管理区7个基层法院。自1999年初开始，益阳市经过积极探索，多方论证，在充分借鉴外地法院经验的基础上，对执行、司法警察机构的管理体制、工作机制进行改革，执行局、法警支（大）队实行合署办公，“一套人马，两块牌子”。执行局长兼任法警支（大）队长，副局长兼任副支（大）队长，并设立政委，负责思想政治工作。其他人员均有执行员及司法警察双重身份，既办理执行案件，又担负警务工作，但分配工作时则因人而异，用其所长，有所侧重。有的侧重于执行工作，有的侧重于警务工作；有的侧重办理执行实施事项，有的侧重办理执行审查事项，还有的侧重于负责执行综合事项。这项改革，益阳市两级法院同步进行，至今已十年有余。

　　（四）“司法警察局”模式

　　将法院原有的执行局与司法警察机构合并，成立司法警察局。司法警察局既是民事执行机构，又是司法警察机构，负责民事执行、执行争议与异议裁决、司法警务、指导管理4项职能。实行这种模式的有泪罗市法院、长沙县法院，这两个法院司法警察局共配备人员68人，2007-2009年执结案件2790件，裁决执行实体性争议和程序性异议35件（表5）。汩罗市法院在20世纪八十年代初成立执行庭，后改为执行工作局，1994年组建司法警察大队。之后，执行局和司法警察大队多次分分合合，都不尽如人意。2004年该院将执行局与司法警察大队合并，组建司法警察局。司法警察局的主要职责是：刑事审判的押解、看守、值庭、警卫，法院机关的安全保卫，民事、行政、刑事案件的执行。截至2010年4月，该院司法警察局有29名授衔法警、8名聘任制法警，在湖南省基层法院司法警察队伍中规模最大。长沙县法院从2002年开始把民事执行权全部交给司法警察行使，2003年即执结案件近1000件。2003年底，该院正式成立司法警察局，下设执行大队、警务大队和直属大队。执行大队行使执行实施权，警务大队担负警政、警训、值庭、押解等职责，直属大队担负处置突发事件及安全保卫的职责。[1]2004年，该院执结案件1003件，执结率82.28%；2005年执结率进一步上升为88.12%。

　　（五）“执行警务局”模式

　　即将法院设立的执行局与司法警察机构合并，组建执行警务局，赋予其民事执行权、执行裁决权和司法警察权3项职权。目前这种模式有宁乡县和常德市武陵区2个基层法院，共配备人员49人，2007-2009年执结案件2283件，完成司法警务17243次（表6）。2006年以前，宁乡县法院执行庭和司法警察大队均承担案件执行任务，由一名副院长分管，平时“各自为政”，当开展重大执行行动时，分管副院长就进行协调，安排两个部门共同行动。但因为两个部门互不隶属，又缺乏平时协调行动的训练，难免磕磕碰碰，影响协同“作战”。后来执行庭与司法警察大队合署办公。又因执行庭长和司法警察大队长各管一个部门，都有自己的“山头”，因而，形式上两个机构合并了，实质上“貌合神离”，“同床异梦”，导致衔接不力、政令不通，形成内耗，加之上级法院强调司法警察归队管理，合并一年后就“解散”了。2006年，宁乡县法院再次进行机构改革，实行执行局和司法警察大队彻底合并，成立执行警务局，下设一个综合科，一个警务科，两个执行科。司法警察局长和政委高配为正科级，副局长、副政委高配为副科级。2007年宁乡县法院在既有21名司法警察的情况下，又招聘10名聘任制司法警察，使执行警务局人员达到31人。当年，宁乡县法院执结案件742件，2008年执结792件，比2007年增长6.74% ;2009年执结900余件，比2008年增长13.64%。

　　二、司法警察参与民事执行的实际效果

　　司法警察是法院领导、管理、调动、指挥的一支武装力量，实行半军事化管理，具有高度的组织性、纪律性和机动性，依法可以使用武器、械具，拥有强大的威权和震慑力。司法警察参与民事执行，适应民事执行强烈的对抗性、冲突性、暴力性的需要和效率性、正义性的价值追求，能克服法官或司法行政官执行的机动性差、威胁性小、强制性弱等弊端，显示出良好的执行绩效。

　　第一，缩小执行成本，提高执行效益。成本-效益是现代公共服务的约束条件，也是民事执行的约束条件和衡量标准。笔者对湖南省14个中级法院、125个基层法院进行的问卷调查显示，如果目前司法警察不参与民事执行，其工作量的饱和程度平均只有77.60%，其中48.98％的法院认为，如果司法警察不参与民事执行，其工作量的饱和程度不到80%；如果像目前这样参与民事执行，其工作量的饱和程度平均也只有90.77%，还有10％的法院认为在目前参与民事执行条件下，司法警察工作量的饱和程度仍不到80%（表7）。另一项对司法警察年度执行职务的时间分配和出警情况的调查印证了这一认知事实，该项调查显示，司法警察从事警卫、值庭、送达、拘传、拘留和提解、押送等司法警务占用的工作时间只占年度工作总时间的78%,出动的警力占全部出警量的88.36%，而参与民事执行和从事其他工作占年度工作总时间的22%，出动警力占全部出警量的11.64%，表明司法警察20％以上的精力用于民事执行之上（表8）。

　　由于司法警察进行传统性司法警务的工作量不饱和，有些法院又不允许参与民事执行工作，不得不将司法警察安排兼任书记员、驾驶员、打字员等，有的则放任不管，造成司法警察人力资源浪费，增加了法院工作的公共成本。以益阳市中级法院为例，该院在编人数135人，如果执行和司法警察机构单列的话，按最高法院的要求分别应为20人和16人，共计36人，这其实很难落实，基层法院尤其如此。实行执行局与司法警察支队“两块牌子、一套人马”后，只配备干警16人，比规定的编制人数减少56.76%，加上聘任制法警13人，只占全院在编人数的21.48%，比规定的比例低5.52个百分点，完全胜任目前的执行和法警两项工作，达到了简政、精兵、节约的目的。另一方面，如果改变司法警察机构与执行局各自为政的现状，而一体进行民事执行，就可以在不增加执行或司法警察机构力量配置的条件下，有效缓解当前执行力量缺乏和执行任务繁重之间的矛盾，加快执行周转速度，减少案件积压。司法诉讼和民事执行均具有阻隔效应，积压执行案件的债权资金不能创造价值和使用价值。司法警察参与民事执行后，执结率提高，执行时间缩短，沉淀在执行阶段的资金尽早回归国民经济循环和周转，就可以增加创造大量的财富。

　　二是增强威慑力量，保障执行秩序。司法警察着警服、带武器，服从命令，听从指挥，实行军事化管理，具有比一般文职官员，尤其是法官执行时强烈得多的强制力、震慑力和战斗力，可以避免执行过程中可能发生的抗拒执行或暴力抗法事件，即使发生也容易及时控制或制止，在化解和遏制强制执行过程中激化的矛盾往往能起到事半功倍的效果。因此，在我国社会整体上法律意识比较淡薄、被执行人拒不履行法律文书确定的义务比较普遍、暴力抗拒执行时有发生的社会主义初级阶段，司法警察作为民事执行的主体，具有强大的威慑作用，他们往往被置于处理暴力抗拒执行的第一线。据笔者调查统计，2007-2009年，湖南法院共处理暴力抗拒执行事件1194件，其中司法警察独立执行遭遇暴力抗拒执行事件占13.57%，比执行局单独执行时低22.30个百分点；司法警察协助执行时占19.93%，比执行局单独执行时低16个百分点；“执警合一”执行时占30.57%，比执行局单独执行时低5.36个百分点。在处置暴力抗拒执行的过程中，执行人员受伤411人，其中司法警察独立执行时受伤人数占7.54%，比执行局单独执行时低39.66个百分点；司法警察协助执行时受伤人数占23.84%，比执行局单独执行时低23.36个百分点；“执警合一”时受伤人数占21.41%，比执行局单独执行时低25.79个百分点（表9）。司法警察的职业威慑力、战斗力和职业献身精神，充分显示出对于遏制和处置暴力抗拒执行事件上的优势，有效防止了暴力事件，维护了民事执行的法律权威。

　　三是加大执行力度，增强执行效果。现行体制下，司法警察没有独立的执行权，而是依附或依赖于执行局，在参与执行过程中方方面面都受到执行法官或执行员的制约和限制，又要接受法警支（大）队的领导和指导，而司法警察支（大）队和执行局是法院内平级、平行的机构，参与执行时需要协调的环节多，协同难度大，大大影响司法警察参与执行的效率和效果，因而笼统地看，司法警察参与执行似乎不存在明显的比较优势。而在“执警合一”的参与执行方式下，由于统一了执行的领导，降低了执行局与司法警察支（大）队之间的协调成本，具有执行警务化的雏形，其执行效果就十分明显。据笔者调查统计，2007-2009年，湖南法院“执警合一”的执结率为88.78%，比执行局高5.65个百分点；净执结率为64.74%，比执行局高1.16个百分点（表10）。这是就单个指标的比较而言的。如果进行综合比较，就“执结率”、“净执结率”、“标的执行到位率”和“执行时间”5个指标进行主成分分析，计算“执警合一”和执行局单独执行下执行效果的综合得分，分别为1.453、-0.157，前者是后者的10.25倍。从个别地区看，益阳市中级法院1999年实行“两块牌子、一套人马”后，当年案件执结率为49.14%，此后连年攀升，2009年达92.13%。宁乡县法院成立执行警务局后，2009年执结率达87.5%，在“全国集中清理执行积案活动”中清理并执行积案1356件，有财产可执行积案的执结率达100%。汩罗市法院2004年实行执行警务化改革，2005年执结率即达85.91%，比2002年提高1倍多，2009年进一步提高到96.2%（表11）。这些法院司法警察参与执行的案件质量也相应提高，执行行为被上级法院撤销或改正率下降，执行信访案件明显减少。

　　四是优化执行队伍，增强执行能力。司法警察如果囿于现行体制和职能的狭隘规定，局限于押解、值庭、警卫等传统工作而不参与民事执行，或者即使参与执行，也是在执行局的主导下，处于“次要”、“辅助”、“协助”的地位，司法警察的优势作用不能充分发挥出来，而被认为是四肢发达、头脑简单的“武夫”。长此以往，就会造成司法警察自暴自弃、不求上进、不安心工作的恶果，这不仅仅是司法警察个人的损失，必将严重影响司法警察队伍的发展，影响法院执行工作品位的提升实际上，司法警察是一支特别优秀、特别能战斗的年轻化队伍，政治素质好，文化程度高，司法资格人员比例高，许多干警积累了多年的司法警务和执行工作经验。据笔者的调查统计，截至2010年4月30日，湖南法院司法警察45岁以下人员的比例为57.53%，本科以上学历达66.06%,通过司法考试取得司法资格的比例为35.77%，具有五年以上司法＿L作经历的比例为81.64%，除对个别素质低、不适合做民事执行工作的人员进行内部岗位调整外，整体上完全能够适应执行工作的需要。如果把执行局和司法警察混合编组，组建为执行警务局，担负司法警务和民事执行两项职责，优势互补，人尽其能，则能够发生“1+1>2”的效应。合并后的执行警务局比司法警察支（大）队本科以上学历的比例可提升7.97个百分点，司法资格人员比例提升10.86个百分点，5年以上司法经历人员的比例可提升0.85个百分点。虽然司法警察队伍中法官的比例只有！5.40%，但有警衔的比例高达70.32%，合并后，执行警务局有警衔的比例可达44.42%，比执行局高27个百分点，更符合民事执行权强制性、对抗性对司法警察的职务性需要（表12）可见，执行队伍的素质可实现巨大的飞跃，强制执行能力明显增强，从而为执行工作提供坚强的组织保障。同时，随着机构合并和人员减少，现有的车辆、械具、头盔、防弹背心等物资装备可以更集中使用，能够大大提高司法警察的装备水平和快速反应能力。

　　但是，司法警察参与执行也存在不少问题：一是司法警察作为执行主体，包括独立执行和“执警合一”，没有明确的法律依据；二是根据现行法律规定，司法警察对执行中的执行异议、复议不能裁决，即使裁决也没有署名权，无法独立完成全部执行事项；三是司法警察参与执行模式多，没有统一的规范，无法确保执行权的公正、高效、权威、廉洁运行；四是执行局和司法警察“双轨”执行的架构下，司法警察编制不足，受司法警察初任及任职年龄限制，一些素质较高、年龄偏大的优秀干部特别是优秀转业干部难以进入司法警察机构；五是司法警察参与执行认识没有完全统一，导致司法警察参与执行反反复复，“合久则分，分久则合”，从而“军心动摇”，影响了司法警察的职业化、精英化，降低了当事人对民事执行的信任和信心。

　　三、司法警察参与民事执行的制度完善

　　司法警察参与民事执行的实践大大突破了法律的规定，具有执行警务化的特征和发展趋势，符合执行和司法警察工作的性质，符合民事强制执行和司法警察权运行的规律，有利于合理配置和优化司法资源，理顺部门职能关系，实践证明符合我国国情，应当充分肯定其重要性、必要性和正当性，需要在系统总结其实践经验的基础上，按照民事执行规律的要求，修改、完善人民法院组织法和民事诉讼法等相关法律，构建具有中国特色的执行警务化的制度体系。

　　（一）整合执行局与司法警察机构，组建执行警务局，合理配置和优化司法资源

　　民事执行权是执行机关依法强制义务人履行生效法律文书确定义务的国家权力，其性质属于行政权，内容包含单纯的执行实施权和对执行程序中无需通过审判程序解决的程序性事项的裁决权。执行局是行使民事执行权的专门机构，属行政性机构，主要任务是“执行（生效法律文书）”；司法警察是一支准军事化队伍，其性质也属行政性，根据《人民法院司法警察暂行条例》规定，无论担任司法警务，还是参与民事执行其主要任务是“执行（法官的指令）”。执行局与司法警察机构二者具有工作性质的相近性、职能的关联性、人员的交叉性和职责的法定性。因此，应当而且可以将执行局与司法警察机构整合，在人民法院设立执行警务局，通过立法赋予其民事执行和司法警务双重职能，并明确与同级人民法院和上下级执行警务局之间的关系。

　　其一，执行警务局与同级法院的关系，应定位为“归口管理，相对独立”。一是执行警务局归口同级法院，但不属于同级法院的内设机构，对外具有相对独立性。其与同级法院的关系可以比照监狱管理局与司法行政机关的关系。即法院只对执行警务局的人事任免与重大事项进行决策，执行业务则由上级执行警务局领导、管理与监督。二是执行警务局由同级法院领导与管理。人民法院是国家法定的民事执行机关，依法应当对民事执行工作和执行警务局行使领导与管理权，但应根据其行政权的性质和特点，采取与内设审判庭司法权性质不同的方式方法。人民法院对执行警务局的领导与管理，主要是党的建设、执行人员和装备配备等的领导与管理，具有命令性、服从性和指挥性。三是将执行警务局定位为同级法院副院级机构，这样可以更加突出其权力配置和机构设置的行政性，有利于在执行过程中与有关部门和单位的协调，增强执行效能。四是执行警务局统一命名为“XX（行政区划）执行局”，而不是“XX（行政区划）人民法院执行局”，这样可以给人一种行政权与司法权、行政性机构与司法性机构相分离的“公正的外观”，有利于建立当事人和社会公众的信心，也有利于两种不同性质权力的公正、高效、廉洁运行。

　　其二，执行警务局上下级的关系，应定位为“统一领导”。执行警务局行使的是行政权而不是司法权。 由于行政权强调速度和效率，因而，与审判机关和立法机关不同，行政机关组织体系实行的都是领导一从属制。因此，执行警务局应按照中央1991年11号文件和最高法院的有关要求，上下级之间实行领导与被领导的关系，即国家执行警务局领导、管理、指挥、协调全国民事执行工作，上级执行警务局领导、管理、指挥、协调下级民事执行工作。在全国范围内，实行“执行一体化”，就是说，各级执行警务局作为一个不可分割的整体而存在，每个执行警务局的活动是整个执行警务局全部活动的组成部分；各级执行警务局相互协调、配合，上下形成一体。从而，可以节省大量的人力、财力和物力，可以更有效地抵制地方和部门保护主义的干扰。

　　（二）成立执行审判庭，负责行使从执行机构中分离的司法性的执行审判权，理顺执行审判庭和执行警务局的职能关系

　　民事执行权性质的主流观点—复合性说—认为，民事执行权兼具行政性和司法性。根据这种观点，执行局既是行政性机构，又是司法性机构，既要配备行政性人员行使执行实施权，又要配备法官行使执行裁判权。这种观点在理论上缺乏科学性，在实践中造成执行机构性质无法确定，体制无法理顺，程序无法设计，监督无法到位，当事人权利无法得到有效保障。笔者认为，民事执行权是单一的行政性权力，民事执行机构应定位为行政性机构，把时下执行局管辖的执行过程中派生的实体争议的司法性裁判权分离出来，由新成立的执行审判庭行使。而执行中无须审判程序处理的程序性事项的裁决权是执行权的当然构成部分，属于行政性权力，应保留在执行警务局。这样，民事执行机构的性质明确，“统一领导”的体制有了依据，执行程序容易设计，执行监督容易落实。同时，因为增设了执行审判庭负责执行实体争议的审理，当事人和利害关系人的权利也能得到更好的保护，人民法院的权威才能真正地“立”起来。

　　执行警务局和执行审判庭，分别行使民事执行权和民事执行审判权。根据分工、制衡、高效、权威的权力运行要求，需要划清这两个机构的权力边界，明确各自的职能。

　　1．执行警务局的职权。执行警务局是由执行局与司法警察机构整合而成，既要行使民事执行权，又要行使司法警务权。应有7项主要职能：一是执行立案权，即对债权人提出的执行申请进行审查，决定是否立案执行的权力。二是执行命令权，即受理执行申请后，向被执行人和相关协助执行人签发执行命令，责令其在指定期间履行义务，逾期不履行则赋以强制执行的权力。三是执行措施施行权。四是异议复议决定权，即对当事人、利害关系人就执行行为提出的异议复议进行审查并作出决定的权力。五是处罚决定权，即对被执行人或其他人拒不履行生效法律文书或者妨害执行的行为，依法予以罚款、拘留、移送刑事侦查的权力。六是司法警务权。七是事务管理权，即对本级或下级执行警务局的人事、政务、案件进行管理和协调的权力。

　　2．执行审判庭的职权。执行审判庭负责行使民事执行、行政执行和刑事执行中实体性争议的审理。主要应有6项职能：一是异议之诉审判权，2008年修正的《民事诉讼法》规定了案外人异议之诉、许可执行之诉、分配方案异议之诉、代位析产之诉等，这些“诉”应由执行审判庭按审判程序审理。二是非诉行政执行审查权，即对非诉行政行为是否具有执行力进行审查的权力。三是仲裁裁决执行审查权，即对仲裁裁决是否具有执行力进行审查的权力。四是公证债权文书执行审查权，即根据当事人的申请，对于公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书之合法性进行审查并决定是否具备执行力的权力。五是变更、追加执行主体审查权，即对当事人和利害关系人申请变更或追加执行当事人的申请，进行审理并作出裁判的权力。六是减刑假释审判权，即人民法院对减刑、假释案件的审判权。

　　3．执行审判庭与执行警务局的关系。执行审判庭与执行警务局虽然都设置在人民法院内，但前者行使的是行政权，后者行使的是司法权，需要恪守各自的权力边界，不逾矩，不跨线，彼此尊重，互相支持；更需要互相监督，互相制约。一方面是执行审判庭对执行警务局的监督，只有在执行当事人和利害关系人认为执行行为损害其实体权利，依法提起诉讼时，执行审判庭才应当依法进行审理，作出裁判。执行审判庭的生效裁判，执行警务局必须执行。另一方面，执行警务局在执行过程中发现执行审判庭的生效裁判确有错误的，可以请求法院院长启动审判监督程序进行再审，这是基于衡平原则对执行审判权的合理限制。

　　（三）将民事执行人员身份定位为司法警察，优化队伍素质，强化监督管理

　　“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。[2]执行人员是实施执行行为的主体，是执行权运行的载体。执行人员身份的界定攸关执行人员利益甚巨，对于执行工作具有重要意义。司法实践中，执行机构的人员构成有以下几种情况：（1）法官＋执行员＋书记员；（2）法官＋执行员＋书记员＋法警；（3）法官＋法官助理＋法警；（4）法官＋书记员。[3]这四种组合情况，法官、书记员、司法警察皆有明确的法律地位，惟独执行员参照《法官法》的有关规定进行管理，其身份地位、职权职责、选拔标准、任免程序等均不明确，成为一个典型的法律未知数。按照法律和司法解释有关规定，执行员的身份有几种模式可供选择：一是法院辅助人员，不具有执行资格，因而没有执行的正当性。二是法官，以法官的“文官”身份、居中裁判的司法性质与民事执行强烈的对抗性、冲突性和倾向性不相符合。三是执行员，这需要另行增加一个单独序列，需要大量增加人员编制，势必给国家带来巨大的管理成本。四是司法警察，这是执行人员身份定位的最佳选择。

　　将执行人员由法官（执行员）“变身”为司法警察，从法官序列中分离出来，实行执行人员警察化，其主要理由：一是符合权力性质。司法警察权是行政权，民事执行权也是行政权，性质上重合，可以“合二为一”。二是契合法律精神。1951年《人民法院暂行组织条例》规定在人民法院内部设立司法警察，1954年《人民法院组织法》取消了人民法院司法警察机构，但1979年修正的《人民法院组织法》又恢复了人民法院司法警察机构。《人民警察法》规定，司法警察可以使用武器、警械，可以依法执行拘留等强制措施。最高法院《人民法院司法警察暂行条例》规定，司法警察参与判决裁定的执行。《人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》规定，民事执行“必要时应有司法警察参加。”《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》规定，高级人民法院在组织集中执行、专项执行等其他重大执行活动中，可以统一调度、使用下级人民法院的执行力量，包括司法警察。这些法律和司法解释为执行员定位为司法警察提供了合法性。三是符合国际通行做法。目前，“尽管有些国家成立了专门的执行机构来执行法院的裁决（包括财产扣押、拍卖），但多数国家还是通过警察或行政司法官等执行机构来完成的。”[4]民事执行员身份警察化，可以说是域外一些国家和地区比较普遍的做法，如英国、美国、俄罗斯、挪威。英国的执达员为法庭执行传票、扣押财产等，他们拥有警察的权力。[5]美国法院的判决由执行官执行，执行官属于专门为法庭提供服务的警察。[6]挪威的执行官除执行比较简单的法院判决以外，也是该地区警察机构。[7]1997年俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦司法警察法》和《俄罗斯联邦执行程序法》。《俄罗斯联邦执行程序法》第3条规定，俄罗斯联邦司法警察和联邦各主体司法警察负责执行法院的裁判和其他机关的裁决。俄罗斯司法警察归属俄罗斯联邦司法部系列，属于国家公务员。[8]俄罗斯执行制度的改革取得了明显的成效。在新体制建立前，俄罗斯各级法院判决得到执行的仅占20-30%，改革后俄罗斯民事执行大为改观。2006年，民事执行案件总数为23.26万件，其中得到执行的案件占59.7%，回收款与执行文件相同的占19.8%，不能执行的占14.2%；至2009年，得到执行的案件上升到76.8%,回收款与执行文件相同的占39.1%，不可能执行的只有8.8%四是适合我国社会心理。人民警察在我国有崇高的威望。“有困难找警察”，早已内化为我国社会心理和文化传统。司法警察实施国家强制行为，更容易为社会公众所认同。反之，法官进行执行时，往往不为老百姓所接受。如，2002年9月，湖南省长沙县黄花法庭3名法官、2名司法警察在执行一起民事案件时遭到围攻、殴打，被困11个小时。事后，肇事者声称：“我们觉得，当时5个人中只有2个人穿了警服，对其他3个人（法官）也来执行不能理解”。[9]

　　司法警察作为民事执行主体，承担着民事执行权和司法警务权，关系当事人的利益甚巨，关系法律秩序甚巨，关系人民法院形象甚巨，必须塑造一支具有良好政治素质和较高法律业务水平的司法警察队伍。首先，严格司法警察准入制度。每年定期进行统一的司法警察执行权资格考试，只有通过考试，达到一定的法律业务水准，才能成为合格的执行权主体。其次，建立执行警察选任制度。即上一级执行警务局的司法警察缺额时，应从下级执行警务局的优秀司法警察中遴选。第三，建立严格的队伍管理制度。完善民事执行的纪律规范，实行民事执行违法违纪“零”容忍，对违法违纪人员坚决予以惩处。第四，建立科学的奖惩制度 通过评价考核、物质奖励、精神激励和典型激励等制度，最大限度地发挥司法警察的潜能和工作积极性。




【作者简介】
石时态，单位为湖南省高级人民法院。屈国华，单位为湖南省高级人民法院。


【注释】
[1]参见张春祥、谭立强：《执行权交司法警察局》,//www.esonline.com.en/news paper/dfxb/a3/t20040101_89381. htm
[2]毛泽东：《中国共产党在民族战争中的地位》，载《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1966年横排本，第492页。
[3]转最高人民法院执行体制改革第三调研组关于执行体制改革的调研报告。
[4]鲁门·伊斯拉姆：《司法改革：路向何方？》，载《比较》第17辑，中信出版社2005年版，第147页。
[5]最高人民法院民事诉讼法调研小组：《民事诉讼程序改革报告》，法律出版社2003年版，第443页。
[6]高执办：《国外执行机构概览》，载《强制执行指导与参考》2002年第1辑，法律出版社2002年第1版，第444页。
[7]参见前注[6]，高执办书，第446页。
[8]参见李浩主编：《强制执行法》（修订版），厦门大学出版社2004年版，第540页。
[9]参见前注[1]，张春祥、谭立强文。