【出处】中国法学会能源法研究
【摘要】如何更好地开发利用资源，既可以解决能源不足的困境又可以维护环境的可持续发展，是我们面对的一大任务，是我们这一代人对子孙后代应尽的责任，改善能源结构提高可再生能源应用比例，是解决能源安全的方式之一。本文以能源安全为背景，从我国潮汐能利用的现状出发，结合江夏潮汐试验电站的实际情况，剖析我国潮汐能利用过程中的困境和问题，旨在探讨如何通过法律和制度来促进潮汐能的开发建设。
【关键词】潮汐能；改善能源结构；能源安全
【写作年份】2012年


【正文】

　　能源是人类赖以生存发展的基础因素之一，人类历史上每一次巨大的飞跃无不与能源的开发利用有关，而一次次的全球危机也与能源紧密相连。第一次能源变革实现煤炭代替薪柴的能源转换，18世纪下半叶瓦特发明蒸汽机推动煤炭的发展，第二次世界大战之后，石油的消费从1950年的27%上升到1967年的40.4%，同期煤炭比重则从61%下降到38.8%，标志着人类社会进入到“石油时代” [1]。随着石油时代的到来，带给人类的不仅仅有经济的高速发展和前所未有的繁荣，还有一场场石油危机和随之而来的战争，而这个噩梦还在继续。我们现在面临的困境不仅仅是能源不足导致的生存威胁，还有在开发利用能源的过程中产生的温室气体导致气候变暖、固体废弃物污染等等所产生的一系列隐患。关注能源安全不仅要保障能源供应，也要减少在能源利用过程中产生的环境恶化。潮汐能作为一种清洁能源，既可以缓解能源供应的压力，又有利于生存环境的改善。但是由于现有法律政策的不足，目前我国潮汐能研发还比较缓慢。完善现有法律并制定更有利于潮汐能发展的政策以促进潮汐能的发展，有利于改善我国现有能源结构，促进经济、环境协调发展。

　　一、以法律、政策促进潮汐能开发的必要性

　　（一）潮汐能开发的综合优势

　　本世纪以来，绿色运动席卷全球，最突出的事态是许多国家反核电运动导致核电发展一度停滞，发达国家的公众反对修建水电站，关于环境能源的法规越来越严格，环境和生态成为能源决策时必须要考虑的关键环节[2]。开发利用潮汐能的意义一方面是由于潮汐能作为一种替代能源，对缓解沿海地区的用电紧张起到一定积极作用。我国可利用的潮汐能大部分在东南沿海地区，而该地区正是煤炭、石油储备不丰富的地区，如浙江省90%以上的化石能源要从外省输入，平均运输距离在1 500 km以上，价格也由此而上升了1倍[3]。开发潮汐能可以缓解化石能源制约经济发展的困境。另一方面，潮汐能开发利用过程中对环境产生的危害较小，从长远来看是一种更有利于人类生存的清洁能源。

　　（二）我国目前对潮汐能开发不够重视

　　目前国家对开发利用海洋自然资源的呼声很高，但是在具体工作中遇到很多困难，没有具体可行的操作办法。鉴于经济利益，许多能源企业多集中精力对投资回报较高的几种资源进行开发，如水能、太阳能、风能等。现阶段这几种可再生能源的开发利用已经取得一定进展，运用比例也在逐年提高，在海洋可再生能源领域目前唯一由研究进入开发领域的只有潮汐能，即使如此对潮汐能的研发在我国还没有受到应有的重视，潮汐电站的数目更是从上世纪五十年代的五十几家到现在的不足十家。

　　二、我国潮汐能开发利用中的问题——以江夏潮汐试验电站为例

　　（一）政策支持不足

　　在我国现存的潮汐电站中，江夏潮汐电站是规模最大，自建成以来一直持续运营的电站，因此选取其作为研究对象具有一定的代表性。

　　一些研究资料显示，江夏潮汐试验电站围垦和渔业养殖的收益高于发电效益[4]，而实际上在该电站建立之初确实如此，但随着周围其他工程建设和自身发展需要，目前围垦种植的土地已被国家征收，养殖的水域也与当地的农民合作管理。笔者2010年在江夏调研时得知，该电站目前基本收支平衡，主要因素是依靠可再生能源发电的高价补贴。目前该电站上网电价为2.5元每度左右，远远超出普通电价。这是国家支持潮汐能发电的表现，但是从长远考虑，为使潮汐能事业得到长远的发展，单纯依靠电价的补贴并不能解决问题。毕竟补贴的资金来自政府，而潮汐电站要想长期良好运作还是要依靠自身的良性循环，因此作为政府单纯补贴是不够的，需要扶持潮汐电站在技术上提高，在进入市场后有政策上支持，只有这样才能保障潮汐电站参入市场竞争并维持自身发展。

　　（二）受地方经济发展限制潮汐能综合优势难以发挥

　　提倡潮汐能的开发建设不单纯是因为它可以在一定程度上缓解现有的能源危机，还有其综合效益显着。在开展潮汐发电项目综合利用的过程中，如果可以充分发挥其优势，不但可以维持电站自身运转也可以为周围环境和地方经济产生积极作用。潮汐电站建设中形成的水库水位高于潮位，使该区域的水深增加，水域面积增加，在库区内可以进行水产养殖；修建大坝而围垦的滩涂可以种植农作物。以我国江夏潮汐试验电站为例，1982年围垦滩涂50亩左右，于1985年承包给当地农民经营[5]。潮汐电站的堤坝较低，容易建造，投资相对于水电大坝会少很多。而且修建的大坝链接海岸的两端，缩短了运输距离，方便人们生活。如法国朗斯电站通过700 m长的坝顶公路连接城市，城市之间的距离缩短了30 km，每年从坝上通过的汽车达50万辆[6]。

　　资料显示[7]，1994年，由于浙江省重点水利工程江夏排涝隧洞的出海口经过围垦种植的橘园，正值高产年份的50亩橘园全部被征用。虽然当时一次性补偿了37.716万元，但是也使电站受到损失，更重要的是对于发电量不足，基本不能依靠发电来维持运作的电站来说，因此而减少电站可以获得利润的一种方式。而这样的问题如果通过合理的规划部署是可以避免的，但是在当时由于缺乏全面的考虑和对潮汐能利用的不重视，因此牺牲电站的利益。

　　（三）与周围农民的利益冲突

　　江夏潮汐试验电站是我国目前发电量最大的潮汐电站，如果不是在建设过程中和建设后的一些人为原因，发电量会比目前更大。潮汐能发电量与库区面积成正比[8]，大坝拦截形成的库区面积越大发电量越多。在建设初期，由于当地农民帮助施工，电站建成后将部分土地补偿给农民，使得可供发电的库区面积缩小。尽管对发电量总体影响不是很大，但是反映出潮汐能建设与地方政府以及地方居民的冲突。在面对这类问题时，长期以来是潮汐电站做出让步，这对电站发展产生阻碍。

　　1980年5月，浙江省计划委员会和浙江省财政厅联合发文同意在江夏潮汐试验电站库内修筑堤防，同时规定：“堤内库区为电站所有，任何单位和个人不能占用。”1981年2月，温岭县人民政府[1981]31号文件中也规定库区归电站所有，要搞好综合利用。随后，电站开展牡蛎养殖效益显着。库区周围农民也纷纷投资养殖牡蛎，并且面积迅速扩大，电站的养殖区域被占。从1992年开始，电站与当地农民合作开展综合养殖试验，当年收获颇丰，至今养殖仍在进行。而当2005年，该电站根据《中华人民共和国海域使用管理办法》，向温岭市海洋与渔业局提出对库区办理海域使用权证，海洋与渔业局以电站库区大坝是人工岸线为由拒绝颁发海域使用证书[9]。由此，该电站海域使用的确权无法实现。

　　以上问题产生的原因有以下几个原因：首先，在上世纪建设江夏潮汐试验电站之初没有进行更好的规划和论证。当时，是考虑到开发海洋的需要，本着试验的心态进行建设，综合考虑还不全面。其次，中央和地方没能形成良好的协调机制，也没有制定适合潮汐能开发建设的政策法规，因此导致不能更好发挥潮汐能优势的现状。而且在出现冲突和矛盾时缺乏有效的法律规范约束相关主体的行为，同时缺乏能够保护潮汐能开发中相关利益的法律规范。另外，对潮汐能开发中相关主体权利义务没有法律法规或者政策性文件进行明确界定，潮汐电站应有的利益难以得到保障。

　　（四）体制落后造成的巨大经济压力

　　目前，多数研究认为我国潮汐电站的经济效益不好，这是影响社会各界投资潮汐能产业主要原因之一。而通过笔者调研了解，虽然经济效益与传统能源相比有差距，但是也有体制上的一些原因影响潮汐能事业的发展。对于江夏潮汐试验电站来说，最大的经济压力不是技术问题，也不是产能问题，而是来源于巨大的工资开支。作为一个三十多年的老企业，需要向离退休员工支付巨额工资支出，基本上与在职员工的工资开支持平。相信这样的问题在中国大多数国企中普遍存在，而不同的是那些企业大多数效益良好，而江夏潮汐试验电站目前发电量不足以保证其在开放的市场上进行竞争。作为龙源电力集团的下属企业，实际上是自收自支，工资分配由江夏电站自己负责，无疑加重了企业的负担。在研究潮汐能项目的可行性上，应该更注重潮汐能综合效益，适当减少因为政策或者历史遗留问题所造成的不良影响。

　　潮汐能对解决能源安全的主要价值体现在其没有温室气体排放，对周围环境的积极意义大于消极影响。但是由于各方面原因我国潮汐能电站建设中综合效益和并不能完全表现出来。随着我国立法、司法、执法水平的不断提高，出于解决能源安全的需要和环境利益的综合考虑，现阶段需要对潮汐能开发在法律和政策上予以支持，既要促进潮汐能的开发建设，也要防止在开发利用中可能出现的各种问题，以促进潮汐能在解决能源安全上发挥更大的价值。

　　三、我国潮汐能相关现有立法存在的问题

　　（一）现有法律缺乏操作性

　　我国目前没有为潮汐能进行专门立法，潮汐能所属的海洋可再生能源领域也没有专门的法律予以支持，对潮汐能开发建设可借鉴的为2005年制定并于2009年修改的《可再生能源法》，但是该法尚属宏观调控层面，在解决具体问题时可操作性不强。在制定一部法律时，为了操作上的灵活性，时常没有严格规定具体问题的处理方法，赋予政府部门较大的执法空间，这就造成在应用的过程中不能解决实际问题，还需要依靠配套的法规进行调整。规章制度的出现是为了解决更为实际的问题，但也正是这一特点使得规章制度的出台具有滞后性和片面性。其滞后性体现在，为了解决问题而出现，制度出现前已经有大量问题存在；片面性体现在其出台是针对具体问题进行调整，不能自由扩大适用范围。具体到潮汐能领域不但没有法律的正式规范，就连配合《可再生能源法》的部门规章也没有。

　　（二）现有立法不能结合潮汐能的特有属性

　　为解决《可再生能源法》操作性不强的弊端，发改委制定了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》等，国家电力监管委员会颁发《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》，显而易见的是以上规章制度的调整对象是包括风能、太阳能等所有的可再生能源，具体到潮汐能的开发还没有配套的政策予以指导。相比其他可再生能源，潮汐能的研究和开发尚处于初级阶段，还没有在全国范围内大规模的开发利用，因此所需要的政策和立法有所不同，现有法律不管是《可再生能源法》本身，还是配套实行的规章制度，都不能更好的针对潮汐能自身特点进行。

　　（三）缺乏地方立法的配合

　　像其他可再生能源一样，潮汐能的开发要依赖自然地理条件，不同地区资源不同，开发条件不同。现阶段我国仅有少数地区具备开发潮汐能的条件，因此不同地区对于开发潮汐能的立法需求不同。在国家没有关于潮汐能开发更为有力的法律政策进行支持的情况下，有条件的地方政府也没有主动进行潮汐能开发的规划，关于促进潮汐能开发建设的地方立法缺失，也是阻碍一些地区开展潮汐能建设的一个因素。

　　四、解决潮汐能开发中问题的策略

　　（一）创造有利于潮汐能开发的制度和政策环境

　　1．将环境效益和经济效益同时纳入能源企业的考核

　　对我国的能源企业实行考核制度，考核的指标包括每年节约能源状况，每年可再生能源发电量，在利用可再生能源研究方面的研究投入等。对于那些考核不达标的企业要求缴纳一定的补贴基金，专门用于可再生能源的研究或者开发。可以在考核指标中要求电力企业内部，进行协调和资金的合理分配，规定每年用于化石能源发电和用于可再生能源发电的比例，特别是预留出用于潮汐能研究或建设的费用，促进其投资潮汐能建设项目。在考核的过程中，对综合考评达标的企业，特别是那些积极进行潮汐能等海洋可再生能源开发项目的企业给予政策和资金上的支持。

　　该政策在实行的过程中需要加强监管，因为企业都是趋利避害的，追逐盈利的企业更多时候希望把资金投到高盈利的产业，将资金分配补偿给可再生能源行业的政策如不加强监督就不能很好实施。

　　2．能源公司内部资金合理分配以解决潮汐能部门工资压力

　　江夏潮汐试验电站工资支出的压力问题，可以考虑在企业集团内部有能力的分公司多承担这部分社会责任。现在潮汐能电站的工资由电站自己收入解决，使电站背负沉重负担，而整个能源企业却是一个高薪行业，火电、石油等部门普遍工资收入较高。在潮汐能发展初期，可以考虑由总公司补贴部分潮汐电站的工资开支。如采用由总公司负责40%，潮汐电站负责60%的方式以缓解潮汐能电站的压力。

　　（二）国家相关部门和地方政府加紧制定规章制度补充立法的不足

　　1．制定促进潮汐能开发的部门规章

　　短期内为潮汐能专项立法条件不够成熟，促进潮汐能开发又势在必行，现阶段有必要以部门规章和地方性立法对潮汐能开发利用的法律进行补充。财政部和国家海洋局联合于2010年联合颁布的《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》对申请海洋可再生能源专项基金的流程和申请条件等予以明确，但是对于整个海洋可再生能源的发展来说还远远不够，还需要对目前潮汐能开发中出现的各种问题用规章制度加以解决。随着潮汐能研究和建设水平提高，不断总结地方立法和部门规章中管理潮汐能开发相关法律的不足，在条件成熟的时候还是有必要对潮汐能进行专项立法，提高法律的效力。

　　2．用规章制度鼓励东部有条件的地区开展小型潮汐项目

　　从1983年《国务院批准水利电力部关于积极发展小水电建设中国农村电气化试点县的报告通知》（国发[1983](190)号）[10]，以及国发[1991]17号、国办通[1996]2号[11]，到1989年水利部发布的《地方中小水电建设与管理暂行办法》[12]，，国家制定一系列的规章制度开发小水电项目，其中涵盖了小水电计划、项目审批、资金管理、供电区建设、上网电价、税收、银行优惠等各个方面，把小水电开发和促进贫困地区发展相结合，在这个项目的支持下全国653个县实现初级电气化，解决几亿人的用电问题。

　　借鉴小水电开发项目的经验，在东部沿海有条件的地区开展小型潮汐电站项目，解决周边地区用电问题，我国电力供给分布不均，造成区域供电紧张。东部地区用电量占总用电量的54%，而产电量仅占总产量的45%，约有1/6电力需要从区域外调入[13]。电力资源的总数是有限的，当小型潮汐电站解决的周边地区用电问题后，国家电网的更多资源就可以输送至大城市，对于近几年来大城市普遍存在的“电荒”起到一定作用。随着技术水平的不断提高，小型潮汐电站不但可以供应当地小区域用电，也可以输送到周围更大一些的城市，对我国东部地区长期的发展来说是有利的。

　　与其他能源开发中的盲目无序不同的是，由于技术要求高和经济投资收益期间过长，进行潮汐能的开发动力不足。需要制定地方性的规章，鼓励东部沿海自然条件允许的地区开展小型潮汐能项目的建设，这些规章的制定以切实可行为原则，目的是引导潮汐能的开发建设和促进我国潮汐能利用水平的提高。笔者在江夏潮汐试验电站调研时得知，该电站并未实际享有我国《可再生能源法》中明确提到的税收优惠政策，说明政策在实际落实中还有困难，需要制定《潮汐能开发税收优惠办法》、《小型潮汐电站建设管理办法》、《小型潮汐项目试点管理办法》等规章制度来促进宏观政策的落实。

　　（三）协调不同法律之间的规定，促进潮汐能开发

　　通过对江夏潮汐试验电站现存问题的分析得知，电站的很多权利不能受到应有的保护，现有法律不能完全保障潮汐能开发顺利进行。潮汐能的开发利用虽然已经有几十年进程，但是长期以来发展缓慢，且只是在小范围内进行。全国性的法律在制定的过程中并没有考虑到对海洋可再生能源发展可能会产生的影响，有的法律不仅不能成为潮汐能发展的助推器，反而可能会阻碍潮汐能的开发建设。比如《土地法》中关于土地利用就有与潮汐能建设中土地利用产生冲突的地方，还有因潮汐能建设大坝是人工修筑堤坝而使潮汐电站不享有《中华人民共和国海域使用法》中海域使用权的规定。时代是发展进步的，为了促进潮汐能的开发利用以改善能源结构和优化生态环境，就需要对现有法律中不适宜潮汐能开发的一些规定加以修改，减少不同法律中阻碍潮汐能开发建设的规定。

　　（四）制定专项潮汐能法律法规

　　应当改变长期以来重政策轻法律的现象，制定符合能源发展需要的法律[14]。我国长期以来重视能源的开发建设，已经有《电力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《矿产资源法》等，只是法律之间缺乏有效的协调，可操作性差。《中华人民共和国可再生能源法》通过后，对加快推动我国可再生能源开发利用产生了非常重要的作用，国家各种配套规定相继出台，风力发电、太阳能发电等各种可再生能源产业迅猛发展，太阳能热利用、农村沼气以及其他生物质利用也取得进步[15]。能源领域的现状是对海洋能开发的积极性不够，众多能源企业考虑短期经济效益或者技术困难，依然会选择水电、风电等项目。因此，需要国家在可再生能源法律的基础上，制定专门针对海洋可再生能源的法律。

　　当前潮汐能开发利用不够充分的情况下，依靠政策或层级较低的规章制度加以引导，优势在于政策的灵活性，可以随时根据形势的发展需要改变策略，但是其权威性不足，因而最终还是需要法律对潮汐能的开发加以规范。一般来说，既然潮汐能是属于海洋可再生能源的组成部分，在进行海洋可再生能源立法时对其进行规制即可。而在我国尚没有完整的《海洋可再生能源法》，当前制定《海洋可再生能源法》可能性不大。而且我国现今海洋可再生能源研究中，只有潮汐能正式投入使用，也就是说对于其他尚处于研发阶段的几种能源还不足以用法律的手段进行规制。制定一整部《海洋可再生能源法》需要更多的时间，分类立法也更有利于促进该法的尽快出台，考虑到各种能源有其自身的特点[16]，根据具体情况分别立法，当时机成熟时再制定整体层面的法律更适合我国当今实际情况。

　　该法内容应首先明确潮汐能开放中国家、潮汐发电单位、电力收购企业、地方居民各个利益主体的权利义务，明确不同主体之间权利义务关系以求避免不必要的冲突和纠纷。法律可以从以下几个方面进行规范：1、限定潮汐项目的试点区域，先在几个地区进行试点，取得成效后在大的范围内建设。需要有法律对潮汐能试点进行全国范围内的规划，防止部分地域随便建设所造成的海域浪费。2、限定开发的资质条件，规范可以开发的主体资格，防止没有条件的乱开发所造成的资源浪费和环境破坏。3、制定支持小型潮汐电站发展的基金政策，配合《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》，为该项目的实施提供资金保障。4、明确小型潮汐能开发中应注意的环境问题，提出开发时注意的要点，保障在开发中不对周围环境造成破坏。4、政府为小型潮汐电站的开发提供科研力量的支持。包括科学研究力量的投入，前期选址时科学论证，促进科研院所与潮汐能开发建设部门的密切合作等。5、明确在潮汐能开发和建设中各方的环境责任，同时制定在开发潮汐能的过程中出现环境问题时的应急机制。




【作者简介】
王颖婕，单位为中国海洋大学法政学院。


【注释】
[1]崔民选：《2006中国能源发展报告》，社会科学文献出版社，2006年版，第10页。
[2]中关村国际环保产业促进中心，《谁能驱动中国》人民出版社，2006年版，第42页。
[3]陆得彬：《制定优惠政策推进新能源事业的发展》，载于《中国能源》1996年第1期，第4-5页。
[4]浙江省电力公司.江厦潮汐试验电站.南京:河海大学出版社，2001。
[5]江夏潮汐试验电站志（1969—2005）中国电力出版社。2008年第210页。
[6]Charlier R H. Tidalpower at 30 years [J].Renewable and Sustainable Energy Reviews,1997,4(1)p271-289.
[7]江夏潮汐试验电站志（1969—2005）中国电力出版社.2008.p210
[8]刁利、谭忠富：《潮汐电站的技术经济分析》，载于《电力学报》 Vol.20 No.2 ，2005。
[9]批复为“我国海域与陆地的分界线是海岸线和人工岸线，你站库区大坝是上世纪八十年代建造的人工岸线，库区内不宜办法国家海域使用证书”。
[10]任东明等：《可再生能源政策法规知识读本》，化学工业出版社，2009，第142页。
[11]同23 ，p142—144。
[12]同23，p132。
[13]//stock.jrj.com.cn/invest/2011/05/0113519866268.shtml 2011年05月01日。
[14]叶荣泗：《我国能源安全的法律保障》，载《中国发展观察》2008年第1期第5页。
[15]参考《关于﹙中华人民共和国可再生能源法修正案(草案)>的说明》
[16]李艳芳、岳小花：《论我国可再生能源法律体系的构建》，载《中国法学会能源法研究会2009年会论文集》p93。