国务院《诉讼费用交纳办法》（以下简称新办法）已施行三年有余，新办法取代最高人民法院制定的《人民法院诉讼收费办法》，一个重要目的在于解决群众打不起官司的问题，其整体思路是压缩收费项目、降低诉讼收费标准。从常理的逻辑判断，这与人民法院倡导的司法为民、和谐司法、减少当事人诉讼成本具有相同的价值取向。新办法的施行使得法院司法更为亲民，增强了人民法院对社会纠纷的吸纳能力，但能否从根本上和长远上促进司法的公正、高效和权威，我们应当保持敏锐的理性视角予以审视。
一、司法成本的构成与转移机制

美国法学家迈克尔·D·贝勒斯在其《法律的原则》一书中运用经济分析方法对程序法进行研究时，指出“同任何其他工具一样，法律程序也被看作一种实现某一目的过程中产生的一种费用，因而程序法的目的是实现费用的最小化。”的确，司法审判作为一种纠纷解决的手段，其参与的主体都必然投入相应的成本以追求其特定的目的。还有学者将诉讼的过程形象地比喻为正义的生产，在这一生产过程中，司法可能利用到的所有资源直接决定了其对正义的生产能力。那么，要维持正义生产的正常运转并同时实现费用的最小化，就不得不关注其司法成本问题。

司法成本是指整个司法活动所消耗的社会资源，主要包括人力资源、物力资源、财力资源和时间资源。按照诉讼参与主体即成本负担的主体可以将司法成本分为私人成本和公共成本。私人成本主要指冲突主体即当事人投入的成本，公共成本则是国家和社会在审判活动中投入的成本。具体而言：私人成本主要包括：（1）向法院交纳的诉讼费用；（2）聘请代理人的费用；（3）收集证据、出庭等诉讼活动引发的费用；（4）因参与诉讼活动而耗费的精力和时间。而公共成本主要包括：（1）建立司法机构及维持其正常运转所需的费用；（2）培养和保持高素质的法官队伍及相关工作人员的成本与费用；（3）法院处理具体案件过程中所投入的费用、耗费的精力和时间。

成本政策就是通过调节经济成本来影响当事人利用诉讼程序的行动，以达到社会总资源的优化配置，这也是成本政策的出发点。国家调整私人成本与公共成本的负担分配有两个基本思路：一是成本转移。也就是使司法成本在私人与国家或者第三者之间进行转移，影响诉讼主体对审判的利用，进而影响正义的生产；二是成本降低，即通过改革诉讼程序，简化程序，缩短周期，降低成本总量，从而使私人成本与公共成本之一或二者同步降低。诉讼收费制度改革运用的是成本转移策略，主要涉及私人成本与公共成本的转移，其整体方向是将私人成本向公共成本转移。具体体现在以下几个方面：

（一）收费范围缩小。新办法第6条列举了当事人应当向人民法院交纳的三项诉讼费用，使当事人清楚自己负担哪些费用。并且取消了原《人民法院诉讼收费办法》中“人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用”，以及收取执行和保全中“实际支出的费用”的规定。尽管最高人民法院1999年的《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》明确了“无明文规定不收费”的原则，但由于“其他诉讼费”、“执行中实际支出的费用”的标准不明确，在一定程度上导致了法院的乱收费现象。从另一方面，收费范围缩小还体现为明确了不收取案件受理费的情形，新办法第8条列举了四类不需交纳案件受理费的情形。这四类情形中，或者不属于普通的诉讼程序，不涉及实体权利义务的处理，或者基本不消耗法院的司法资源，或者为保护行政相对人的合法权益，凡此种种，都没有借助诉讼费用的手段来达到调控案件数量、防止滥诉的必要。

（二）收费标准降低。收费标准降低主要针对的是案件受理费。一是将财产案件受理费比例的起点由4%下调到2.5%；二是减轻小额诉讼者的负担，将“不满1000元的，每件交50元”扩大为“不满10000元的，每件交50元”；三是明确和扩大按件收费的范围，对有争议金额的行政案件也按件收费；四是对离婚案件涉及20万元以内财产分割的不另计费；五是对劳动争议案件、调解结案和适用简易程序案件、反诉案件等较大幅度地降低了收费标准。

（三）诉讼标的的确定标准更为合理。新办法第17条规定，“对财产案件提起上诉的，按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费。”第19条对再审案件也作了相同的规定。对于二审或者再审案件，人民法院审理的范围主要针对的是上诉或申诉的请求，也只需要对该部分诉讼请求的利益进行裁判，因而如果仍然按照原一审的诉讼标的交纳案件受理费显然不尽合理。

（四）司法救助力度加大。司法作为一种国家制度，应当保障每个公民都能够利用它进行权利救济，但对诉讼进行收费是各国立法和司法实践的通例，即使在大部分西方福利国家也是如此。不过，经济问题总可能成为人们有效利用司法审判的障碍。任何一个国家，都存在一个经济上的“贫弱群体”，在法律诉讼中，这一“贫弱群体”常常因为经济上的“贫弱”，造成诉讼地位的“弱势”。有理，却没钱打官司，这种现象很大程度上影响了对平等诉讼权的保护。“让那些合法权益受到侵犯但经济困难、交不起诉讼费的群众，打得起官司。”前最高人民法院院长肖扬曾在工作报告中如是郑重承诺。在我国，对经济确有困难的当事人进行司法救助是采用诉讼费用减交、缓交、免交的措施。新办法第45条在以前规定的基础上明确了应当免交诉讼费用的五种情形，使新的司法求助力度更大，也更具有操作性。

二、诉讼收费制度改革的政策影响

诉讼收费制度改革目的是要减轻当事人的诉讼负担，这一指导思想无可厚非。但是，诉讼收费作为国家有目的运用的成本政策，对公众、当事人及人民法院必产生全面深刻的影响，分析这种已经和可能产生的影响有助于对相关的政策作出调整，使这一成本政策有利于实现司法的公正、高效和权威。

（一）诉讼收费大幅度下降，法院经费保障更加匮乏。诉讼收费制度改革之前，笔者所在的基层法院每年收取的诉讼费为180万元至200万元，新办法实施之后的三年中，法院每年预收取的诉讼费在120万元左右，这120万元中不包括调解、简易程序判决、撤诉案件的减半收费，这三类案件占法庭总收案的70％以上，把这三类案件的收费再减一半，法院每年实际只能收取60万元至70万元。新、旧收费标准相比较，诉讼费少收120万元至130万元，收费比例下降70％。另外，2004－2006年本院实际费用平均每年收取94万元，上交财政后基本全额返还，而新办法取消了对其他诉讼费和执行实际支出费用收取。

2004年1月1日施行的《人民法院诉讼费管理办法》，规定“人民法院的诉讼费收入缴入国库后，其履行职能所需的经费由各级财政部门安排。”新办法第52条对此作了专门规定。不过该条规定实际操作中并没有全面落实，不少地方财政采取以收代支的方式，预算中只从国家税收中给法院安排极少的业务经费，不足部分通过诉讼费用返还进行弥补。因此，诉讼收费的多寡直接关系到法院的经费保障力度。新办法实施后诉讼费大幅度下降，财政一般不会根据之前的预算标准保障法院的经费需求，致使法院经费保障更加匮乏。

（二）案件数量有所增长。人民法院的诉讼收费占当事人诉讼总成本的比例因个案性质区别而有所不同，应当说仅仅由于人民法院降低诉讼收费并不必然过度刺激冲突主体对诉讼的选择，但降低诉讼费对某些案件数量的增长具有明显的关联性。因为当事人总是力图选择最为经济、最为有效的解决方式来实现正义的希望。因此，人民法院降低诉讼收费，冲突主体私人成本降低，导致一些原本因为考虑付出的代价过于高昂可能选择其它途径来解决纠纷的冲突主体转而寻求诉讼程序的救济。比如，小额财产案件，离婚案件，事实上已经大幅度上升。

（三）人民法院司法成本上升。新办法在努力减轻当事人诉讼成本的同时，也试图通过诉讼费的调节作用降低人民法院的司法成本。新办法第15条和第16条分别规定了以调解方式结案和适用简易程序审理的案件减半收取案件受理费，就是鼓励人民法院通过调解、简化程序以节约成本。不过，由于人民法院的经费保障与诉讼收费相关，这一良好的初衷难以兑现。目前，法院里已经出现这样的苗头，即尽量避免适用简易程序审理案件，尽量避免适用调解方式审结案件，以此增加诉讼费用的收入。因此，新办法实施之后，人民法院尤其是基层法院可能是基于诉讼费收入考虑，人为地加重工作负担，反而增加了司法成本。此外，新办法为了减轻小额诉讼者的负担，规定争议标的不超过1万元的案件受理费每件仅50元。然而，我国并没有建立小额诉讼特别程序，即使这些争议标的不大的案件，人民法院仍然要遵照正常的审判程序。吸收大量的小额案件进入法院，不得不消耗人民法院大量的司法资源。

（四）当事人的纠纷解决成本增加。法治并非一种完美的制度设计，司法审判解决社会矛盾纠纷并不具有绝对的优势。“司法程序的核心是一种本质上效率低下的程序。”司法审判的程序性决定了其效率不高、缺乏灵活性，国家和当事人都不得不为此承担较高的成本。诉讼收费降低是一个不争的事实，但是当事人的诉讼成本远远不止于法院收取的诉讼费，一般而言，当事人为聘请律师、调查取证和出庭应诉所付出的成本远远高于诉讼费。一些当事人不对诉讼的成本与收益进行理性和冷静的分析，在诉讼收费下调之后，一味地依赖人民法院，使得原本可以通过其他诸如自行和解、人民调解等方式解决的纠纷而对簿公堂，反而增大其纠纷解决的成本。

三、摆脱诉讼收费下降后法院司法困境的现实途径

诉讼收费下降是满足广大群众的日益增长的司法需求、公正高效地解决社会矛盾、构建和谐社会的必然要求。这种转变将吸纳更多的案件进入司法程序，由于该成本政策将一定程度上抑制了简易程序、诉讼调解的适用，人民法院的负担与其所能利用的司法资源之间的矛盾将进一步加剧。如何摆脱人民法院诉讼费用改革后面临的困境，笔者拟提出如下四条途径。

（一）增加公共司法成本，改革人民法院经费保障体制

合理的司法成本是正义生产的必要条件。当正义的生产（从另一个角度看就是社会对司法的需求）不变时，司法所需要消耗的资源大体是一个定量，因此成本负担在不同主体之间将出现此消彼长的变化。新办法降低了当事人的诉讼成本，但实质上司法的总成本并没有降低，此种机制仅仅是司法成本的转移，即将私人成本转嫁为公共成本。因此，当私人成本降低，而社会对正义生产的质和量的要求以及司法程序不变时，相应地应当加大公共成本的投入，以弥补司法总成本的不足。

随着诉讼费的下降，直接或间接地减少了法院的经费支持，而案件数量将出现上升的趋势，即在投入的司法资源减少的同时，正义的生产在增大，而程序并没有改变，如果维持这样一种不正常的状态，可能带来的后果有如下可能：一是人民法院无力承担繁重的工作负担，案件将在法院严重积压；二是正当的程序将受到根本破坏，在满足正义生产量的同时，审判质量根本无法保证；三是人民法院为维持法院的运转，不得不自“自力更生”，变相地从当事人处收取费用，再次将成本转嫁回当事人，或者寻求有损司法独立和司法中立的商业赞助。很显然以上都不是诉讼收费制度改革所希望的结果，也有碍于建设法治国家的努力。

当国家经济实力增强，为维护社会和谐，追求尽量让冲突者选择司法审判解决纠纷，而不是由社会自身消化矛盾的目的时，国家就应当在解决社会冲突方面承担更大的责任。就应当增加对司法的投入，否则这些良好的初衷不但无法实现，并且可能使司法的状况趋于恶化。具体而言，就是要严格执行“收支两条线”，将诉讼收费与法院的经费保障彻底脱钩。法院的经费应当由中央和地方联合予以保障。由最高人民法院会同财政部门核定不同级别法院的基本人员工资和业务经费，费用由中央财政负担，由地方财政根据本地经济发展和消费水平予以经费补助，即把法院经费保障机制由过去地方财政单独保障改变为由中央财政为主地方财政为辅的联合保障，这样既能保证司法工作的顺利开展，也有利于稳定法院队伍，增强法官的职业荣誉感。

（二）建立多元化的非诉讼纠纷解决机制

由于诉讼程序本身过于正式和缺乏弹性，对于丰富多样的纠纷类型，很难通过诉讼一种方式来加以解决。正如最高人民法院原副院长刘家琛曾经指出：引发社会矛盾和社会纠纷的因素是多方面的，解决这些社会矛盾和社会纠纷的手段和途径也应当是多方面和多渠道的。法院只解决社会矛盾中通过其他手段解决不了而经立法认可由法院解决的矛盾。因此，建立多元化的非诉讼纠纷解决机制是多种社会矛盾得以有效解决的必然要求，另外，从司法成本的角度分析，多元化的非诉讼纠纷解决机制的形成，有可能把大量的民事纠纷阻隔在法院体系之外，从而实现司法的公共成本向诉讼外纠纷解决机构转移。

非诉讼纠纷解决机制具体应分为两大类：一类是与法院无关的社会主导的非诉讼纠纷解决机制，即争议的主体直接寻求诉讼外的其他纠纷解决渠道而不是诉讼手段；另一类是与法院有关的法院主导非诉讼纠纷解决机制，即争议的主体起诉到法院后再由法院移交或指定不行使审判职能的特定人（如调解人、仲裁人等）先行解决。相对于诉讼而言，非诉讼纠纷解决机制具有程序的非正式性（简易性和灵活性）、纠纷解决基准的非法律化、解决形式的民间化和多样化、纠纷解决者与当事人的平等性、纠纷解决过程与结果的互利性和非对抗性等特征和优势。使得非诉讼纠纷解决机制的运用不仅能节约法院的司法成本，还能够避免因为诉讼引发新的社会矛盾，尽量规避因此带来的社会道德成本，有利于维护社会的诚信友爱。

建立多元化的非诉讼纠纷解决机制，同时要引导群众排除诉讼崇拜和诉讼迷信的错误观念，鼓励冲突主体首要选择社会主导非诉讼纠纷解决机制解决纠纷，扩大人民调解、行政调解、当事人协商、仲裁等诉讼外纠纷解决机制对社会矛盾的消化能力。进一步完善非诉讼纠纷解决机制的程序设置，增强程序的规范性、透明度和可操作性，保障当事人对程序的充分参与，提高解决方案的可接受性，强化社会主导非诉讼纠纷解决机制的执行效力，从而培养社会公众对非诉讼纠纷解决机制的认同。同时，不断完善法院主导非诉讼纠纷解决机制。在美国，法院主导非诉讼纠纷解决机制主要包括法院附设调解、法院附设仲裁、以及中立评价程序、简易陪审团审理等方式。2004年9月16日，最高人民法院颁布了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，此规定实际上确立了我国法院附设非诉讼纠纷解决机制的4种方式，即协助调解人制度、独立调解人制度、和解协调人制度和调解协议司法确认制度。法院主导非诉讼纠纷解决机制的应用，是诉讼已经产生之后，法院对案件进一步过滤，尽量避免正式审判以节约司法成本。最高人民法院提倡的强化诉讼调解对今后一段时期我国的法院主导非诉讼纠纷解决机制具有重要的指导意义。2009年，河南省高院先试点后在全省范围内推广的“社会法庭”，就是对法院主导非诉讼纠纷解决机制的探索与创新，其基本目的是动员和利用社会力量、社会资源解决纠纷，化解矛盾。实践证明，“社会法庭”有效地弥补了诉讼调解的“柔性不足”，在传统的民事纠纷解决方面发挥了诉讼纠纷解决机制难以企及的优势。

（三）繁简分流，合理利用有限的司法资源

不同案件的性质、案件标的和难易程度、案件对社会的影响程度不尽相同，实现个案正义所需要投入的司法资源也有所差异，因此，不可能将司法资源对每个案件平均分配，对每个案件予以同等的关注。对进入诉讼程序的案件进行必要的繁简分流，将司法资源根据案件具体情况进行合理分配，能够实现对有限司法资源的充分利用。2003年3月14日，最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合发布了《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见(试行)》和《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》。同年7月4日最高人民法院通过了《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》。这些举措希望通过简易程序，提高司法效率，降低司法成本。由于这些规定没有上升到法律层面，对简易程序的引入还相对比较保守，作为改革的方向，有必要大胆尝试和引入小额诉讼程序、辩诉交易制度，改革裁判文书的过于追求说理的繁琐主义。

降低诉讼收费，引导当事人积极运用司法手段解决矛盾纠纷，有利于促进社会的公平正义，满足公众的权利要求。改革的目的具有无可争议的正当性，但诉讼收费降低对公众诉讼心理及司法制度运作所带来的多重影响有可能违背改革的初衷。从成本政策的角度分析这一改革，从而提出有针对性的应对措施，将有助于目的与手段的统一，使人民法院能够得以更好地服务于和谐社会建设。

邓州市人民法院 刘国磊 吴美来 史林亚