【关键词】基层法院；和谐信访机制；构建
【写作年份】2012年


【正文】

　　近年来，随着改革开放的不断深入和市场经济的迅速发展，到法院打官司日益成为解决社会矛盾和纠纷的主要渠道，法院受理的各类纠纷案件日益增多，诉讼主体呈多元化趋势，许多案件复杂、矛盾容易激化，成为影响社会和谐稳定的重要因素。当前，少数当事人对人民法院的裁决不服，不是按照法律程序提出上诉或者申诉，而是采取进省、赴京上访，甚至缠访不休。这些上访事件的存在，既增加了上访当事人的经济、精神负担，也严重影响了国家机关正常的工作秩序，既有损人民法院的形象，也影响了党和政府的形象，更损害了司法权威。涉及基层法院的涉诉信访量自然最大。基层法院如何构建和谐信访机制，成为当前探讨的热门话题。深入探究基层法院在新时期信访工作中面临的困难与挑战，剖析其成因，寻找解决办法，对构建和谐信访显得十分必要。

　　一、当前基层法院在构建和谐信访机制中的不足和薄弱环节

　　1、社会治理方式的变化。随着依法治国进程的加快，法院在解决矛盾中的地位日益突出。过去有很多通过行政手段就能解决的事情，现在逐步由法律手段来调整。法院处理的纠纷、矛盾越多，产生上访的可能性也就越大。之所以涉法上访的绝对总量在上升，这与法院处理的案件、矛盾比过去成倍增多不无关系。2010年我院受案总数为5389件、信访总数为527件，2011年上升为5895件、信访总数为597件。

　　2、公民法律观念的淡薄。人们的思想观念尚未完全转移到法治轨道上来，遇事找党委、政府仍然是习惯做法。同时，法院的既判力得不到尊重，执行屡遇难题，客观上也助长了一些人希望通过上访来解决问题。涉法上访就其实质来讲，是上访当事人认为权大于法的观念的体现。由于我国现行的司法权威尚未得到应有的、足够的尊重，解决问题的渠道并不通畅，就导致人们更多选择上访作为解决问题的对策。如今年我院受理的某汽车服务中心委托合同的群体性案件，该系列案件的当事人在起诉前多次围堵市政府大门，后经信访部门多次协调，仍未解决，造成很坏影响。

　　3、案多人少问题一直困扰着基层法院。随着形势的发展，收案数量的不断上升，基层人民法院人员编制不足的问题日益突出。就仪征法院而言，1996年定编时，正式编制60人。当年，法院全年收办案件二三百件左右。近年来，仪征法院的收案稳定在5000至6000件左右，人员编制也仅增加了五六十人。案多人少，工作负荷过重，必然导致部分矛盾易激化案件难以做过细的思想工作，引发当事人不满情绪。国务院新的诉讼收费办法实施后，收案呈现暴涨之势，审判人员的工作量一度成倍上升，审理案件过程中忙中出乱、出错的情况很难避免。同时，由于人手紧，年富力强的干警都充实到了审判、执行一线，专职信访人员大多为50岁开外、年近退休的老同志，体力不足，吸收新知识的能力相对较弱，很难保障信访工作的质量。

　　4、过分重视信访、上访，却对无理缠访者惩治不力，甚至无原则“安抚”，造成“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的怪现象，助长了信访者的信心和信访队伍的扩张。有的当事人利用这种现象经常以信访作为要挟法院的筹码，尤其是有的当事人以赴省进京上访给法院施加压力，还有的当事人利用与新闻媒体的关系，借助新闻媒体推波助澜，恶意炒作。一些信访者因此尝到了法外之益的甜头，结果只能是愈访愈烈，形成恶性循环。如我院的一个老上访户吴某某，2002年的离婚后财产分割案件，多次上诉申诉，并多次在两会期间进京上访，政府为其做了很多工作，但其仍不满足，到处上访，并在网络上发表不实信息。

　　5、多头信访、多头接访、多头批示，说法不一，是造成涉执信访高发不息的又一个原因。

　　部分信访者不仅限于上下级法院之间信访，还普遍向人大、政法委、纪检、政府信访部门等机关信访。由于各部门接访人员对信访事项了解的程度不同，法律知识水平不同，等等，给予信访者的解释和答复必然存在差异，有的解释和答复明显没有法律依据，甚至违反法律规定，造成信访者的期望值升高，信访不止。

　　二、基层法院在构建和谐信访机制中如何最大限度发挥作用

　　推进和谐信访机构建设，需要发挥各部门的综合职能，基层法院在其中的作用自然是不可替代的。当然，由于历史的、现实的种种因素的制约，基层法院所能发挥的作用又是有限度的，因而如何最大限度地发挥基层法院在构建和谐信访机制中的作用，成为值得深入探究的新课题。笔者认为，以下几个方面的工作必不可少：

　　1、完善社会主义法制建设。市场经济的发展带来了一些新的问题，而以往的法律对此规定却是空白。面对这种情况，法律应该迅速地做出反映，以应对当前经济发展的需要，保护市场经济主体的合法利益。

　　2、加大法律宣传力度，坚持以案释法。宣传法律是法院的基本职责之一，要持之以恒地采取多种方法宣传法律，通过散发宣传材料、举办法律讲座、提出司法建议、公开裁判文书、公开审判等等，让群众学法、懂法、守法，特别是要善于通过公开庭审，运用典型的案例开展以案释法活动，以公民身边的实际案例教育当事人，让公民了解常用的相关法律、法规和司法解释，理解法院为什么这样裁判，其法律依据是什么，从而明白自己的主张和行为是否符合法律的要求，从中学到法律知识，增强法律意识，提高遵守法律、按法办事的自觉性。

　　3、是紧紧依靠地方党委、人大、政府是解决信访案件的有效手段。及时、主动地向地方党委、人大、政府汇报信访案件，取得地方党委、人大、政府的大力支持。

　　4、始终牢记“群众利益无小事”的道理，在办理每个信访案件中，要及时、主动地掌握当事人的思想动态，耐心细致地做当事人的思想工作，对当事人提出的问题及时给予答复，对当事人提出的合理要求给予适当的解决。

　　5、建立信访工作统一管理，上下联动机制，改变多头接访，越接越访的混乱局面。

　　法院内部就信访案件“归口管理，分工负责，责任到人”的管理模式已经确立，但由于与其他接访部门没有形成大信访格局，以至一案多访、多头接访的现象相当普遍，既浪费了各部门的人力资源，信息资源，又不利于信访案件的处理。因此，建议建立全省或全国性的信访网络系统，形成上下联动，实行一处接访，一处终结制度。同时，建议从中央到地方设立综合性的信访接访机构，统一负责包括不同行业、不同部门的信访接访工作，形成统一接访、统一管理的信访管理工作体制。这是解决涉执信访（包括其他信访）久访不息的必要策略。

　　6、对无理缠访、闹访者依法给予惩治。

　　无理缠访、闹访严重干扰了人民法院的正常信访秩序和工作秩序，糟蹋了司法的社会公信力，给构建和谐社会增添了不和谐音符。长期以来，无理缠访、闹访者真正受到惩处的微乎其微，不仅如此，反而对此类信访者一味迁就、“安抚”，客观上助长了其缠访、闹访的气焰。因此，对那些无理缠访、闹访者毫不含糊地给予惩治是规范信访，减少信访，改善执法环境的必要措施和手段。如何界定有理与无理，我们认为经一、二审、申诉均被驳回或经听证审查，案件的审理执行均无差错，当事人经说服教育仍缠访、闹访的，均属无理，应依法视具体情节给予训诫、具结悔过、拘留、罚款，甚至追究刑事责任。唯有如此，才能净化信访环境，促进信访工作的规范有序

　　7、应引导部分信访人正确对待信访，逐步引导其正确解决纠纷。不管何种纠纷解决机制，当事人所考虑的不应只是如何获得自己的“公道”，更应该考虑诉讼的成本和结果，“秋菊打官司”中的秋菊虽然获得了最终的公正，但是其最后获得的成功和其所付出的成本是完全不符的，这与合理解决纠纷是不相符的。而我们在信访中可以发现，当事人往往不惜一切进行上访，也许这样的观点会招致批评家的猛烈批评，但是笔者以为信访问题的症结在于政府本身的违法行政和其自身的监督存在严重问题，而要求作为普通一分子的公民（尤其是弱势群体的信访人）去向政府反映，以期能有效地监督政府的依法行政，这是我们的政府推卸责任的表现，而且这样的监督效果和其付出的成本是远不相称的。

　　8、从长远看，应完善正常的司法纠纷解决机制，最终取消信访制度。法治社会，解决纠纷的方式应该以司法的为最终的裁决手段，而非以长官意志为依据的信访制度。我们可以发现，信访所能解决问题的依据最终往往有赖于某位长官的解决问题的意志和勇气，所以在信访报道中提到最多的问题最终解决时有赖于惊动某位长官，而在“某某督办之下，某某问题得到了妥善的解决”，这是不符合我们要建立的法治社会的要求的，而目前的信访潮的原因如上文所述，是由于司法的权威遭到了怀疑，而在这样的情况下，我们的政府干脆完善非司法的信访解决机制，更是进一步侵害了司法的权威，与我们大力提倡的建立法治国家的要求不符。




【作者简介】
叶倩黎，单位为江苏省仪征市人民法院。