【出处】京师刑事法治网
【关键词】刑事反腐机制
【写作年份】2006年


【正文】

　　腐败行为特别是公职人员的腐败犯罪在我国呈蔓延趋势，腐败大案、要案层出不穷，涉案官员级别越来越高，涉案金额越来越大，对政治和社会稳定造成了极大危害。我国学者对造成此种局面的原因进行了多方面分析，但却常常忽视我国腐败犯罪主体范围规定得过于宽泛与我国刑事反腐机制效率低下之间的关联性。我们认为，如果将我国刑法所规定的腐败犯罪的犯罪主体由国家工作人员缩限为国家公职人员，并随之进行一系列的相应改革，将有利于当前我国的反腐败工作。

　　一、缩限腐败犯罪主体范围的必要性

　　我国政府当前十分重视反腐工作，将腐败问题作为关系党和国家生死存亡的重大问题来抓，相继查处了一批批腐败分子。根据中纪委统计，仅1997年10月到2002年9月，就有98名省部级官员因腐败问题而被查处。特别是原全国人大常委会副委员长成克杰、原江西省副省长胡长清、原公安部副部长李纪周等一批政府高官腐败案件的查处，在全国引起了强烈反响，对打击腐败、维护社会政治稳定起到了积极作用。但不容否认，我国的腐败问题并没有因此而得到有效遏制，反而呈愈演愈烈之势，腐败犯罪蔓延的广度与深度进一步加剧。根据最高人民检察院的工作报告，全国检察机关在1999年查处的职务犯罪案件中有县处级干部2200人，厅局级干部136人，省部级干部3人；2000年查处的职务犯罪案件中有县处级干部2680人，厅局级干部184人，省部级干部7人；2001年查处的职务犯罪案件中有县处级以上干部2670人，省部级干部6人；2002年查处的职务犯罪案件中有县处级以上干部12830人；2003年查处的职务犯罪案件中有县处级干部2728人，厅局级干部167人，省部级干部4人。从这组数据中我们可以看出，我国虽然对腐败加大了打击力度，但并没有控制住腐败的蔓延。甚至在一些领域与部门出现了“前赴后继”、屡禁不止的现象。例如，河南省交通厅前后三任厅长曾锦城、张昆桐、石发亮接连因贪污腐败问题而被查处。特别是张昆桐与石发亮，在其前任厅长被查处后，都曾信誓旦旦地保证决不允许腐败现象在交通部门重演，并提出了“让廉政在全省高速公路上延伸”这样响亮的口号，但誓言与口号并没有阻止他们因腐败犯罪而落马。

　　这些腐败行为的发生已经严重危及到党和国家在人民群众中的威信与地位。如果一个执政党领导的国家存在极具普遍性的腐败现象而不能得到有效治理，就必然引起广大民众对这个执政党的执政能力甚至执政合法性的普遍怀疑，最终导致这个执政党的执政危机。近几年来，最高人民检察院的年度工作报告在全国人大代表中的赞成率都比较低，如2003年的赞成率为72?2%，反对票和弃权票分别有545票和264票，www.zaobao.com/special/npc/pages2/npc190303d.html这反映了民众对我国负责腐败犯罪立案侦查的检察机关反腐工作的不满。如若放任腐败犯罪的蔓延，必将使民众的这种不满扩大到对党和政府的不满，进而引发社会政治混乱。

　　面对广度和深度两方面都如此严重的腐败现象，我国刑事反腐机制的应对效率又如何呢？首先，我国刑事反腐资源的明显不足，是制约打击腐败犯罪的瓶颈。我国尚处在社会主义初级阶段，各种社会资源还十分有限，在全力进行经济现代化建设的关键时期，不可能向检察机关配置更多的反腐资源。在反腐败的人力配置上，检察机关的人员数量在公、检、法三部门中是最少的，而且检察机关除担负着反腐败任务外，还承担着刑事检察、监所检察等任务。检察机关不可能将全部的资源都配置到反腐败工作中去。何况，在反腐败的物资配置上，检察机关的经费划拨完全来源于地方政府。一方面，地方经济质量的优劣直接导致经费划拨的数量差异；一些比较富裕的地区尚可保证办案的经费，而在广大中西部地区，连基本办案经费都无法保障，地区经济差异影响了检察机关反腐职能的发挥。另一方面，在地方财政经费的划拨中，检察机关没有优先获得经费的权利，这也影响了检察机关获得充足的反腐资源。以上反腐资源的不足制约了检察机关装备水平的更新，阻碍了侦查水平的提高。

　　其次，在刑事反腐机构的设置上，问题突出地表现在作为反腐主力军的反贪污贿赂局政治、法律地位不高，综合指挥协调运作机制不通畅。反贪污贿赂局作为检察机关的内部二级机构，不具有自己独立的法律地位。其使用的法律文书、对外公函均是以检察机关的名义作出，人员调配、案件侦查均依赖于检察机关。由于其不具有独立的法律地位，造成一些调查取证工作难以有效地开展。而检察机关除反腐职能外，还担负着其他的职能，检察机关其他职能的行使往往还影响到反腐职能的发挥。由于现行反贪污贿赂局既要受当地检察机关的领导，又要受上级反贪部门的领导，这导致在案件查办中指挥管理机制不协调。

　　再次，在刑事反腐机制的运行中存在反腐工作盲目乏力、目标不明确、抓不住重点的现象。面对社会上大量出现的贪污、贿赂等腐败犯罪行为，反贪机关往往是四面出击，不管是国家机关工作人员的腐败犯罪还是国有公司、企业人员的腐败犯罪，甚至是农村村民委员会工作人员的腐败犯罪，都要去查处。然而，在我国现有的反腐败资源条件下，反贪污贿赂局是很难应付这么多犯罪主体的腐败案件的。同时，由于反贪机构的地位不高，在查处各种腐败案件中，国家机关工作人员的腐败案件是最难查处的。这样，在案件查处中就会自觉或不自觉地将查处重点放到较易查处的公司、企业人员的腐败案件中，而对民众最为关注、反映最为强烈、事关反腐成效最为紧要的国家机关工作人员腐败犯罪的查处不力。

　　综上所述，我们在当前反腐资源有限、反腐机制不畅、腐败形势又日益严峻的情况下，必须重新确立刑事反腐机制的思路。在我国当前的国情下，如果将我国刑法中规定的贪污贿赂罪的犯罪主体由国家工作人员缩限为国家公职人员，即国家机关工作人员和社会公共事务管理人员，而将国有公司、企业的工作人员和国有事业单位、人民团体中非从事社会公共事务管理的人员从贪污贿赂罪主体中剥离出去，对剥离出的这部分人员的职务犯罪，通过在诸如妨害对公司、企业的管理秩序罪和侵犯财产罪等相应犯罪立法中扩大其主体范围，加以刑法规制。这样，新的贪污贿赂罪就成为纯粹由国家机关工作人员和社会公共事务管理人员所构成的公职人员腐败犯罪。如此一来，就可以把有限的反腐资源用到腐败性质最为严重、民众反映最为强烈、最事关政府形象和执政党合法性的国家公职人员腐败犯罪上去。这是一个把好钢用在刀刃上之举。

　　二、缩限腐败犯罪主体范围的可能性

　　当今，我国正处在社会的转型期，传统的计划经济体制已转向现代的市场经济体制，政治体制改革也深入发展，政治国家与市民社会逐步分离。这些社会结构的变革导致了民众的价值观、思维方式的巨大变化，亦对我国传统的刑事反腐机制产生了巨大影响。

　　首先，社会的转型导致民众与国家关系发生了变化，民众对国家的期待发生了变化，从而对腐败行为产生了不同于以往的认识。在传统的政治社会，政治国家与市民社会高度合一，国家包揽了社会的一切事务甚至个人的一切私务。民众亦对国家提出了更高的要求，要求其在国家势力所能到达的一切领域都发挥作用，以此来保障社会的秩序以及国家与民众之间权利义务的平衡。那是一个无限政府的时代。政府之无限，不仅是权力的无限，而且是责任的无限。在这种情况下，包括国有公司、企业、事业单位、人民团体的经营行为在内，国家及其干部的任何行为都被认为是行使国家公权的行为，从事国家各项事务的人员的职务犯罪行为都被视为是腐败行为。而随着政治国家与市民社会的逐步分离，国家权力逐步缩小，国家责任也逐步收缩。一个无限政府的时代行将过去，一个有限政府的时代正在到来。国家专注于对社会公共事务的管理，而将个体性、集体性和不具有国家性质的社会性事务交由社会自身进行处置。民众对这些需要由社会自身进行处置的事务的运作，亦不再认为是国家的事情。国家与社会的客观分离，重塑着社会成员的主观意识。人民对政府的期待，在于它能廉洁地行使立法、行政、司法职能。对于国有企业、事业单位参与的经营性事务，已不再认为是国家行为，因而这部分人的侵吞、贿赂行为就不再被认为是政府的腐败行为。民众在腐败行为蔓延的情况下，更强烈地要求将打击的重点放到国家机关工作人员和社会公共事务管理人员的腐败犯罪行为上面。对于国有公司、企业、事业单位、人民团体的工作人员的侵吞、贿赂等腐败犯罪行为，只要按照一般犯罪行为处理就可以了，而不必动用国家有限的专门刑事反腐资源。

　　其次，现代市场经济体制的建立使国有资产在社会中的地位、作用发生了根本的变革。在传统计划经济条件下，国有资产在社会生活中处于主导地位，被称为国家的经济命脉；在经济运行中起着维护经济秩序、实现国家管理职能的作用。这样，国有公司、企业、事业单位、人民团体的工作人员所从事的经营性业务行为就具有国家管理行为的性质和作用。国有资本在社会经济生活中就要受到国家权力的特殊保护，国有资本享有特殊的优越地位。侵害国有资本的行为要受到国家的严惩，从事国有资产经营业务的人员的侵吞、贿赂行为就要被作为严重的腐败行为，就需要动用国家专门的反腐资源。而在市场经济条件下，“从事经济活动的人都是自由平等的主体，反对国家对经济的干预，使经济成为一个纯私人的领域。”陈兴良主编：《刑事法评论》(第1卷)，中国政法大学出版社1997版，第20页。国有资产与其他类型的资产法律地位平等，国有资产与其他类型的资产一样，其首要目的是为了其本身的保值、增值，不再承担维护国家经济秩序、实现国家管理职能的作用。所以，在这种情况下，对国有资产进行经营的工作人员的行为就不再具有国家管理行为的属性。如果仍将经营性国有公司、企业、事业单位、人民团体中的工作人员规定为贪污、贿赂等腐败犯罪的犯罪主体，那是不符合市场经济的内在要求的。

　　再次，在当前政治体制改革逐步深入的情况下，腐败的蔓延机制也发生了变化。在党政不分、政企不分的政治、经济体制下，党的领导人就是国家的领导人，企业官员就是政府官员。国家的公职人员与企业的管理人员的地位、性质不存在根本的差异，企业管理人员的贪污、贿赂等腐败行为刺激着国家公职人员通过插手经济活动来获取非法利益。于是，在改革开放之初，就出现屡禁不止的“官倒”、党政机关办企业、司法机关非法插手经济纠纷等现象。而国家公职人员的腐败又反过来促使国有企业管理人员腐败的升级，在由于国有企业管理人员的腐败行为造成国有企业破产或严重亏损的情况下，这些国有企业的管理人员却往往又能在国家机关中谋取一定职位，使腐败在国家机关和国有企业中产生恶性循环。针对这种双向腐败蔓延机制的治理，是有必要将国有企业中的工作人员作为反腐败的对象的。但在现代企业制度建立后，国有公司、企业以自己独立的法人人格从事生产经营活动，国家机关与国有企业之间的直接的人、财、物的联系被切断。在公司、企业内部，决策机构(董事会、股东大会)与执行机构(厂长、经理)相分离；而决策机构的组成人员与公司、企业有直接的利益联系，依靠公司、企业自身就可以有效控制其内部人员的侵吞、贿赂行为。对于国家公职人员来说，权力与公司企业之间的直接经济联系消失以后，权力本身所具有的强制性与易于扩张性就突出地表现出来。一旦权力失去监督、制约，就为腐败打开方便之门。而国家公职人员的腐败行为主要发生在对社会、经济运行的管理活动中，在公司、企业人员腐败行为可以相对控制，两者之间人、财、物不能平等流动的情况下，腐败的蔓延机制只能是从权力上位者向权力下位者蔓延，即从国家机关向公司、企业蔓延。在这种腐败现象的单向蔓延机制中，就有可能通过限定腐败犯罪的犯罪主体来实现对腐败犯罪的重点治理，实现从源头上控制腐败。

　　总之，社会转型带来的一系列变化，能够使我们将腐败犯罪的主体限定为国家公职人员，而当前反腐败的形势又要求我们尽快将这种可能性转变成现实性。

　　三、建立一体化刑事反腐机制的设想

　　一体化的刑事反腐机制意味着以刑事实体法为中心，综合运用刑事诉讼法、犯罪预防控制对策等手段来实现对腐败犯罪的综合治理。建立一体化的刑事反腐机制，能够保障有限反腐资源的高效运转，实现打击、控制腐败犯罪行为的效率最大化。根据腐败犯罪主体范围限定后刑事实体法的需要，我们可从以下几方面考虑构建一体化的刑事反腐机制：

　　(一) 建立全国统一的、独立的刑事反腐机构系统

　　这是反腐败力量与腐败力量进行博弈的需要。腐败犯罪的主体范围缩限为国家公职人员，这些人员往往在国家、地方社会生活中掌握有较多的权力资源，他们不但可以动用其依靠权力资源非法积累起来的私力资源以对抗侦查，甚至可以直接利用手中的权力干扰调查取证。而作为刑事反腐主导机关的反贪污贿赂局，仅仅是检察机关的内部二级机构，没有以自己的名义独立开展调查的权力。同时，检察机关又要对地方人大负责，接受当地党委和上级检察机关的领导，在人、财、物方面受制于地方政府，这使得反贪机关办案的制约力量太多，影响了案件查处；同时，由于现代科技的发展、自由市场的扩大，都促使腐败行为发生的空间与时间不断向外延伸，跨地区、跨领域的腐败案件层出不穷。如果反腐机构仍然按照地方区域进行设置，将导致条块分割，不能形成有效的侦查协作机制，使案件的跨区取证工作陷于困难境地。从近几年查处的在全国有影响的腐败大要案来看，大部分案件都是由中纪委查处的，在案件事实查清楚后，才移交地方反贪部门进行刑事诉讼的。这亦反映了反贪污贿赂局由于地位不高、制约力量太多、跨区协作不力而导致的对腐败案件查处的无力。如果能够以现行的反贪污贿赂局为基础，将其改造为直接对全国人大常委会负责的、实行垂直领导的、一体化的反腐专门机构系统，就可以消除由于反腐机制运行不畅而造成的制约因素。从语言表达的准确性和影响力上考虑，可以将反贪污贿赂局改名为“腐败犯罪侦查局”。因为贪污、贿赂犯罪在概念内涵上并不能包括诸如挪用公款、集体私分等腐败犯罪，而腐败犯罪可以准确地表达这一类犯罪的共同特征。同时，使用反贪污贿赂作为机构名称，不能显示出国家公职人员犯罪与公司、企业人员犯罪的特定区别，而使用腐败犯罪侦查局的名称，则可以在语言上突显对国家公职人员犯罪的严厉打击态势。

　　(二) 赋予刑事反腐机构特殊侦查权力

　　在一般的刑事案件的侦查中，严格限制电子窃听、技术跟踪等特殊侦查手段的运用，这对于保障人权是有重要意义的。但是，在腐败犯罪的主体受到限定的情况下，因为国家公职人员占有较多的权力资源，在整个社会体系中是属于上位者，为了他们能忠实地行使手中的权力资源，而不会导致滥用职权牟取私利，就必须赋予其较一般公民更多的义务，以能对其权力行使产生有力的制约。由此，对腐败行为采取特殊的侦查手段就是公平的。另一方面，由于腐败行为的隐蔽性，造成相应的犯罪证据较少，致使使用常规手段调查取证困难，这就使得采用特殊的侦查手段具有现实的紧迫性。由此，《联合国反腐败公约》规定，为有效打击腐败，各缔约国均应当在其本国法律制度基本原则许可的范围内并根据本国法律规定的条件在其力所能及的情况下采取必要措施，允许其主管机关在其领域内酌情使用控制下交付和在其认为适当时使用诸如电子或者其他监视形式和特工行动等其他特殊侦查手段，并允许法庭采信由这些手段产生的证据。外交部条约法律司编译：《联合国反腐败公约及相关法律文件》，法律出版社2004年版，第35页。

　　结合我国的具体情况，首先，在法律上可以明确规定对腐败犯罪的侦查可以使用经过严格程序保障的电子监听、控制下交付、化装侦查等特殊的侦查手段，并要求法庭对经过这些手段获取的证据不需要经过转化就可以采信，以保障对腐败犯罪打击的高效。其次，党的纪委的“双规”措施表明在中国当前情况下较长的办案时限对打击腐败犯罪具有特别重要的意义，但因为“双规”的合法性屡受质疑，我们可以借鉴其有益的规定，对腐败犯罪有关侦查措施的适用期限、侦查羁押期限在刑事法律上作出较之一般犯罪适当延长的规定。这既可以有力地打击国家公职人员的腐败行为，又能促使备受争议的“双规”措施的取消，实现既维护法制又维护法治的双重效果。

　　(三) 完善刑事反腐机构的职能

　　腐败犯罪是社会多方面原因综合作用的结果，应当综合运用刑事打击、犯罪预防、公众参与等多种方式来控制腐败犯罪的发生。对专门的刑事反腐机构来讲，建立高效、精良的反腐败侦查机构，加大对腐败犯罪的打击力度，是有重要意义的，但是不能把刑事反腐专门机构变成单纯的侦查机关，而应当是综合性的腐败犯罪控制机关。为此，还必须加强腐败犯罪侦查局的预防控制职能。首先，在腐败犯罪侦查局内部设立专门的腐败犯罪预防机构，负责腐败犯罪的预防控制工作。在重点领域、重点行业中建立行业性预防腐败犯罪机制；加强对公职人员及其亲属的社会交往、公务履行状况、经济收入等相关情况的审查与监督，严防腐败犯罪的发生。其次，设立专门的社会公众参与和保护机制。通过定期或不定期地向社会公众发布反腐信息，开展社会性的反腐宣传活动，将反腐机关的活动置于社会的监督之下。建立专门受理社会公众举报腐败犯罪的机构，以便社会公众有一个通畅的管道举报其发现的各类腐败犯罪线索。对举报人、腐败犯罪案件中的证人及其近亲属提供有效的保护，使其免受可能的报复与不公正待遇，保证社会公众参与反腐败犯罪的积极性。

　　腐败犯罪的主体范围缩限后，必然要求一体化刑事反腐机构的设立，而一体化刑事反腐机构的设立又需要以腐败犯罪主体的限制为前提。在刑法对腐败犯罪的主体限定为国家公职人员之后，对一体化刑事反腐机构的设立可以通过制定反腐败犯罪法来实现。这样，一方面，可以对腐败犯罪侦查局的机构设置、职权职责、侦查预防控制措施、运行机制等整个反腐败运行机制作出完整一致的规定，为整个反腐败机制的运行保持独立性与封闭性提供法律依据。另一方面，对反腐败运行机制中与相关法律规定不一致的地方，可以直接在法律上加以特殊的规定，以防止对其他法律的大量修改，减少法律修改上的困难。




【作者简介】
刘远，山东大学法学院教授，法学博士，北师大刑科院兼职研究员；曹希国山东大学法学院刑法专业硕士研究生，河南省范县人民检察院检察员。