【出处】《中国社会科学报》第222期
【关键词】渤海溢油；海洋环境保护机制
【写作年份】2011年


【正文】

2011年6月初发生的中海油渤海油田溢油事故将近年来我国海洋环境问题推向高峰，其中暴露出来的一些问题应当引发对我国环境法制建设的深入思考。

在我国，迄今为止对污染案件的救济主要停留在弥补个人或部分人群的损失（主要是财产损失）层面，没有对大企业和一些享受特殊待遇的外资企业“上纲上线”。海洋溢油这类事故会造成严重的生态灾难，损害国家大范围的海洋国土功能，直接威胁国家环境安全，而当今世界上国家安全概念中环境安全已成为不可或缺的内容。

把责任完全归于海洋环境主管部门并不公正

案件发生后，公众对行政主管部门反应和处理的及时性颇有非议。根据我国《环境保护法》第7条，国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理；国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。根据《国家突发环境事件应急预案》的规定，海上石油勘探开发溢油事件属于突发环境污染事件，事故发生后，行政主管机关应依法及时启动突发环境事件应急机制。我国多部法规对政府部门的信息公开范围、程序以及法律责任作出了明确规定。《政府信息公开条例》第9条和第10条规定对于涉及公民、法人或者其他组织切身利益的或需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息，行政机关应主动公开；重点公开的政府信息包括突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况和环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。《环境信息公开办法（试行）》第11条也规定环保部门应主动公开突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置等情况。

在该事件中，有关部门在事发一个月后才召开新闻发布会，对于油污对渤海生态环境的影响以及对当地渔业的危害并没有及时作出认定，不仅损害了公众的环境知情权，还使养殖户失去了规避风险的机会，导致损失进一步扩大。随着我国海洋石油勘探规模的迅速扩大，溢油风险也随之提升，建立和完善我国海洋石油勘探环境风险防范和预警机制势在必行，但是目前该机制建设相对滞后，行政主管部门只能根据《环境保护法》、《海洋环境保护法》等法律法规的笼统规定履行职责，并没有建立起一整套行之有效的应急机制来解决复杂的海洋油污事件。同时，我国相关法律法规对溢油企业的处罚力度不够，没有发挥法律应有的威慑力。如《海洋环境保护法》第85条规定，违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处2万元以上、20万元以下的罚款。20万元的罚款上限对于该事件所造成的损害程度来说微不足道，正因为如此，造成事故的公司态度一直漫不经心，对事件真相遮遮掩掩。大型国有企业在国家经济领域中举足轻重，在其创造社会财富的同时也应相应承担更多的环境保护等社会责任。但是，我国一些大企业只重视经济利益而忽视环保义务，滥用优势地位，有关主管部门难以驾驭。因此对这类涉及大国企和外资企业的重大环境事故，如果把责任全部归于职责有限的海洋环境主管部门是不公正的，应从更深层次的体制问题中寻找原因。

环境公益诉讼面临障碍

本次事故呈现出管理失灵的迹象，在这种情况下，公众寄希望于通过司法途径维护个人权利。国外环境法治的经验表明，环境诉讼是环境保护的有利工具。但是，在我国现阶段无论是环境私益诉讼还是公益诉讼，在立法和司法实践方面都存在着巨大的障碍。

在立法方面，我国民法和民事诉讼法等相关法律规定了公民人身利益和财产利益受到损害后可以请求民事损害赔偿，但是环境公益诉讼仍没有得到立法的支持，多数情况下都被法院以原告不适格等理由“拒之门外”。在司法实践中，当事人之间信息不对称，公民个人难以获取有力证据，环境污染损害具有空间广泛性、污染间接性、时间累积性等特点导致因果关系的确立非常困难。虽然我国已有环保机关和环保非政府组织提起环境公益诉讼的案例，但是法院如何处理，目前仍不明朗。

行政和司法机制所暴露出来的问题，恰恰说明了发挥公众参与的积极作用是监督和推动国家机关公正执法司法并最终实现可持续发展的基础性条件。因此，有必要建立行政、司法和公众参与的互动机制。

一是要建立健全政府环境信息公开制度。要加强环境政务信息公开的广度和深度，加强环保部门公开环境信息的能力建设，保障环境信息透明化，并使之制度化，实现公众与政府部门间的信息互动。

二要建立健全环境公益诉讼制度。从长远来看，应在立法上扩大适合原告的范围，赋予环保机关和环保组织独立的法律地位与诉讼资格。在该事件中，国家海洋局应代表国家对康菲公司提起环境公益诉讼，同时应借鉴天津塔斯曼案件的经验，加强公众对法院审判的监督。在渤海溢油事件中，如果国家海洋局不提起公益诉讼，环保组织也可以承担公益诉讼的重任。

渤海溢油事件是我国环境问题的一个缩影，单纯依靠现有的行政、司法机制已经不能适应环境保护事业的发展和新型环境问题的解决，必须通过行政、司法和公众参与机制的互动，加强公众对行政和司法的监督，才能使该事件得到公正解决。该事件应成为中国环境法制建设的里程碑：第一，树立国家环境安全的理念，在法律上确认国家生态损害赔偿；第二，包括外国企业在内的大企业要承担更多的社会责任，不得享有环境特权；第三，公众在环境保护上起到更加重要的推动作用，促进我国生态社会运动的发展；第四，推动中国环境司法的完善，体现司法维护环境公平正义的实质。




【作者简介】
周珂，男，博士，1954年出生，现任中国人民大学法学院教授，中国环境资源法学研究会常务理事，北京市经济法研究会理事，DNV中国健康安全与环境管理体系认证管理委员会委员、教育部法律顾问。李姗姗，中国人民大学法学院。