【出处】中国民商法律网
【关键词】新《公司法》；股东建议权
【写作年份】2008年


【正文】

　　在立法实践上，现代各国公司立法一般均对公司股东建议权作出明确规定，并通过颁布具体的程序规定以保障该权利的落实。我国1993年12月29日通过、根据1999年12月25日修正的原《公司法》第110条规定：“股东有权查阅公司章程、股东大会会议记录和财务会计报告，对公司的经营提出建议或者质询。”这是我国公司立法对股东建议权的直接规定，但是除这一原则性规定外，该法未对股东建议权的内容及权利行使作出更为具体的规定。为了弥补这一立法缺憾， 2005年10月27日颁布的新《公司法》第103第2款对股东建议权作了更为清晰的规定。

　　根据该条，单独或者合计持有公司3%以上股份的股东，可以在股东大会召开10日前提出临时提案并书面提交董事会；董事会应当在收到提案后2日内通知其他股东，并将该临时提案提交股东大会审议。临时提案的内容应当属于股东大会职权范围，并有明确议题和具体决议事项。股东大会不得对前两款通知中未列明的事项作出决议。无记名股票持有人出席股东大会会议的，应当于会议召开5日前至股东大会闭会时将股票交存于公司。新《公司法》对股东建议权的规定较之原《公司法》更具可操作性，无疑是一种明显的提高和进步，更有利于对我国股份公司股东建议权的保护。

　　一、关于股东建议权的主体性限制

　　任何权利都有其边界。股东建议权的权利内容与行使界线首先体现在权利的主体性条件要求上。

　　股东建议权的主体性条件是指享有建议权的股东所必须满足的一定的资格要求。随着公司制度的发展，公司股份划分为不同的类型，股东之间也随之产生了一定的差异性，这种差异性主要体现在不同类型股东的权利内容上，比如优先股股东在剩余资产享有优先受偿权的同时不具有表决权；普通股股东拥有公司事务表决权，但对公司剩余资产位于次级受偿地位。

　　对股东建议权而言，从各国立法例来看，即使同类型股东也不见得具有完全相同的权利，而是基于持股时间或持股数量的不同区别对待。美国SEC投票代理权规则规定，公众公司股东必须同时满足持股数量与持股时间两方面条件才可以向股东大会提交提案。提议股东在会议召开时应持有至少2000美元市值或1%有表决权股份的股票，且连续持有证券时间不短于1年。此外，股东大会召开期间提议股东还须书面声明不转让证券。 法国《商事公司法》规定，持有5%以上股份的单个或若干名股东有权要求将决议草案提交股东大会表决。 英国1985年《公司法》则规定，公司章程可以规定超过5名股东、拥有1 /10以上表决权者或1 /10以上已缴纳股本的1名或1名以上股东有权提交表决议案。

　　对股东建议权设定持股比例条件，主要是降低集体决策成本考虑。公司股东行使对公司控制权必然会产生相应成本。委托管理人员进行管理决策会产生代理人成本，如果所有股东通过集体选择机制而直接参与决策(提出建议和参与表决) ，则由于股东之间利益与偏好的不同而带来集体决策成本。集体决策成本主要表现在股东参与决策的时间花费、反复改变企业经营决策的负面影响、相互结盟或相互拆台等。 表面上看，股东仅仅由于持股数量或持股时间不同而在权利待遇上不同不符合公平原则，不符合“同股同权”的原则，但法律制度设计时不可能片面追求绝对公正，更要考虑效率与制度运行成本。就股东建议权而言，如果因为绝对公平而允许所有股东提出经营决策建议，会导致股东大会这一集体决策机制成本过高从而无法有效地运作。正因如此，许多国家对股东的建议权规定了持股数量、持股时间的条件。具体持股数量或比例或时间的条件，则取决于各国公司与证券市场的客观具体情况。

　　如前所述，我国原《公司法》未对股东建议权的内容及权利行使作出更具体及程序上的规定。1997年12月16日我国证监会颁布的《上市公司章程指引》(以下简称《指引》)最早对上市公司的股东建议权进行规范。根据《指引》规定，持有或合并持有公司表决权股份5%以上的股东有权在股东大会上提出新的提案(《指引》第57条) 。《指引》还对股东提出建议的内容要求(《指引》第58条) 、董事会审查原则(《指引》第59条) 、董事会解释与通知义务(《指引》第60条) 、异议股东救济方式(《指引》第61条)作出规定。但该文件属于行政规章，存在立法层级较低、适用范围上也有一定局限性(如不能规范未上市的股份有限公司)等问题。

　　按照新《公司法》第103条第2款的规定，单独或者合计持有公司3%以上股份的，可以在股东大会召开10日前提出临时提案并书面提交董事会。该规定较之原《公司法》、《指引》有着显著的进步。一是在基本法律层面确定了股东建议权的标准与条件；二是在具体标准上采用了比《指引》更为宽松的条件。新《公司法》将《指引》规定的建议权的股东持股要求从5%降至3% ，降低了股东提出建议的门槛，提高了股东参与公司决策的便利性与可能性。笔者以为，这一比例的调整也比较符合我国的现实条件。在英、美等一些发达国家，公司股权呈分散化分布，拥有1%的股东甚至可能成为大股东。我国上市公司股权一直呈现出一股独大或寡头统治的状态，持股相对集中。因此，股东持股比例要求略高于美国是合理的。至于具体以3%取代5%的比例调整， 其适当性仍需要通过实践和时间来检验，新《公司法》应当及时根据实践的效果进行调整。

　　某些发达国家还设定了股东建议权的持股时间条件，如美国SEC的投票代理权规则。我国公司立法是否也应考虑设定这方面要求呢? 笔者以为，这需要结合各国本身客观条件予以考虑，部分发达国家也并非设定持股时间的要求，如英国、法国。考虑到我国证券市场发展客观现状，我国似乎尚不应当过早考虑为股东建议权设定持股时间要求。由于我国证券市场各种因素的影响，投资者尚未培养起长期投资意识，设定较长的持股时间条件，会削弱公司股东、尤其是中、小股东通过参与公司集体决策机制维护自身权益的能力和机会，这种后果既不符合保护中小股东利益的立法宗旨，也不符合利用市场力量改善我国上市公司治理状况的政策设想。

　　尽管如此，由于股东大会有一定的持续性且只有持股者才可以行使建议权，因此，在股东大会召开期之前以及股东大会召开期间，应当保证股东地位的确定性。通过制度安排使股东大会召开(集体决策期间)对股东持股状态进行限制，比如，禁止提出建议的股东在股东大会结束或表决之前转让自己的股份。

　　值得高兴的是，新《公司法》修订时也采用了这种思路。该法第103条第2款规定：“无记名股票持有人出席股东大会会议的，应当于会议召开五日前至股东大会闭会时将股票交存于公司。”该规定的意义正是在于确保股东建议权主体身份的确定性与稳定性。

　　二、关于股东建议权的内容限制

　　设定清晰的权利内容与权利范围界线，是现代公司法律对股东建议权另一方面的限制。

　　基于效率的考虑，在公司的发展过程中，公司的权利结构经历了一个不断调整过程。其中最为重要的调整是为降低股东参与决策成本的公司股权与管理权分离。公司的发展需要筹集巨额资本从而获得规模经济的益处，但如前所述，如果所有股东都参与公司各项决策和经营，股东间协调和谈判成本过高，甚至可能超过规模经济带来的好处。为了克服这种过高的交易成本，股东的权利必须以一种集中的方式重新安排，即将原由股东行使管理公司的权利集中委托给管理层手中。公司所有人通过选举董事来间接实现对公司的控制权，他们对公司决策的直接参与只限于审议批准合并、解散等重大的结构性变更事项。 学界将这种公司股权与管理权分离的现象称为“公司权利结构的第一次调整”。 经过这种权利的重新配置，股东让渡出绝大部分原本由自己行使的公司管理权利。为了保证这种公司权利结构调整的实现，现代公司法律制度通常建立了管理权避免股东干预的“抗干扰机制”，即严格限定了股东各项权利的界线。

　　股东建议权是一项重要的股东权利，因此多数国家公司法律也对其权利范围作出限制。美国投票代理权规则规定，公众公司股东在股东大会上不得提出不属于证券持有人决策或不能决策的建议事项，所提出的建议不得违反联邦法律和不得谋求不当个人利益。此外，股东建议不得涉及公司上一年度5%以下总资产或收益，不得提出超越公司权限和涉及公司日常商业管理事务等事项。 可以看出，美国投票代理权立法非常重视对商业判断与管理层经营权的保护，其立法用意，正是在于防止股东权利的滥用、维持董事会与股东会之间的权利平衡。 根本上，还是为了提高公司经营管理的效率、降低管理不当可能产生的成本。

　　我国原《公司法》只是原则规定股东有权对公司的经营提出建议或者质询，对股东建议权的内容、范围均未作出规定。这既使得股东建议权的行使难以得到保障，也无法防止公司管理权受到股东建议权的无序行使之干扰。

　　新《公司法》第103条第2款弥补了这一立法空白。根据该款规定，股东临时提案的内容应当属于股东大会职权范围，并有明确议题和具体决议事项。由于新《公司法》第100条、第38条第1款已经以列举方式对股东大会职权作出明确规定， 股东建议权的内容与行使范围由此得到间接界定。从具体范围上看，股东可以在股东大会的职权范围内提出建议，也是合理的。

　　笔者认为，此次新《公司法》对股东建议权内容与范围的完善，在加强股东建议权利保护的同时，也充分考虑到了股东建设权的不当行使对股权与经营权间平衡的可能破坏。新法律对股东建议权的内容与范围的限定，有利于防范股东建议权由于缺乏必要制约而对公司经营权造成的侵蚀与削弱。

　　三、关于股东建议权的程序性保障

　　权利的生命不仅仅在于成文法上的赋予，更在于程序上的保障。离开了程序性保障，权利则无从谈起。对于股东建议权而言，只规定谁可以提出建议(权利的主体) 、提出什么样的建议(权利的内容与范围)仍然不够，尚需建立一套权利赖以实现的程序机制，换句话说，就是需要明确规定股东如何提出建议的程序。这种安排包括股东建议权行使的具体方式、提出的时间、董事会执行程序及救济措施。

　　(一)股东提出建议的形式安排

　　原《公司法》未对股东建议权的行使作出任何程序性规定。新《公司法》参照证监会颁布的《指引》，规定股东建议权采取临时提案的形式。该法第103条第2款规定：“单独或者合计持有公司百分之三以上股份的股东，可以在股东大会召开十日前提出临时提案并书面提交董事会。”这种形式与美国等国家采用的“提案”( Proposal)并无实质差异。美国SEC代理权规则中还有单个股东单次股东大会上只能提出一项建议、所提建议不得超过500字的要求， 我国新《公司法》未作此类限制。值得一提的是，新《公司法》第103条对临时提案适用的“股东大会”未作限定，因此，立法者的意图应理解为股东临时提案既可在年度股东大会上提出，也可以在临时股东大会提出。

　　(二)股东提出建议的时间安排

　　新《公司法》第103条第2款的规定，股东提出临时提案应在每次股东大会的10日以前作出。这一时间安排具有可操作性，长短亦较为合理。按照新《公司法》第103条第1款的规定：“董事会应当将股东大会会议召开时间、地点和审议的事项于会议召开二十日(原为三十日)前通知各股东；临时股东大会应当于会议召开十五日前通知各股东；发行无记名股票的，应当于会议召开三十日前公告(原为四十五日) 。”从操作次序上看，股东临时提案应在股东大会召集通知之后与召开之间提出。此次法律修订为股东预留了至少5日的准备时间，是比较充分的，也避免股东提案期时间过长而影响股东大会的效率。

　　(三)审核程序与救济措施

　　按照新《公司法》第103条第2款的规定，董事会应当在收到提案后2日内通知其他股东，并将该临时提案提交股东大会审议。这是专门针对董事会的义务性规定。基于这一法定义务，董事会必须将符合条件的提案在规定的时间内通告其它股东并提交股东大会审议表决。

　　一个值得思考的问题是，新《公司法》第103条第2款同时规定：“临时提案的内容应当属于股东大会职权范围，并有明确议题和具体决议事项。股东大会不得对前两款通知中未列明的事项作出决议。”那么，对于股东临时提案的适当性，董事会是否有权独立作出审核，对董事会决定的异议股东应有何救济措施呢?

　　美国代理权规则规定，在以下几种情况下管理层有权拒绝股东提出的建议： (1)不属于股东采取行为的内容范围； (2)违反联邦法律或SEC代理权规则； (3)谋求个人利益； (4)涉及公司上一年度5%以下的总资产、收益或收入； (5)超越了公司权限； (6)涉及公司日常商业管理事务； (7)涉及公司董事会或管理层人数； (7)与公司提交股东大会的建议冲突； (8)股东建议实质上已经得到执行； (9)与已提交建议重复； (10)涉及红利的具体分配数量等。 在救济措施方面，为了保护股东建议权的落实， SEC代理权规则规定，公司拒绝股东建议必须符合法定的程序，如必须在规定的时间内向监管部门SEC陈述拒绝股东建议的理由，同时应附有一份律师意见，同时应向建议股东提供该理由及意见的副本。

　　证监会《指引》规定，公司董事会应当以公司和股东的最大利益为准则对股东大会提案进行审查(《指引》第59条) 。董事会决定不将股东大会提案列入会议议程的，应当在该次股东大会上进行解释和说明，并将提案内容和董事会的说明在股东大会结束后与股东大会决议公告(《指引》第60条) 。提案股东对董事会不将其提案列入股东大会会议议程的决定持有异议的，可以按照规定程序要求召集临时股东大会(《指引》第61条) 。新《公司法》没有直接对董事会如何判断股东临时提案作出规定。对于我国上市公司来说，虽然仍可以依照《指引》的规定执行，但考虑到《指引》的立法层级与适用范围上的局限性，立法部门仍然应当考虑颁布更高立法层级的法律规范，针对新《公司法》规定的股东建议权制定更为细致的操作性规范。




【作者简介】
伏军，单位为对外经济贸易大学。


【注释】
[1]17C.F.R.§240.14a-8(1996)..资料来源：http：//www.law.uc.edu/CCL/index.html，访问日期为2003年11月8日。
[2]1966年7月24日颁布、1994年最新修订的法国《商事公司法》第160条。
[3]CompanyAct1985，section373(1).
[4]享利·汉斯曼：《企业所有权论》，于静译，中国政法大学出版社2001年版，第48-59页。
[5]有趣的是，新《公司法》对股东派生诉讼权等方面的股东持股条件作出了区别对待。如该法第152条第1款规定：“董事、高级管理人员有本法第一百五十条规定的情形的，有限责任公司的股东、股份有限公司连续一百八十日以上单独或者合计持有公司百分之一以上股份的股东，可以书面请求监事会或者不设监事会的有限责任公司的监事向人民法院提起诉讼；监事有本法第一百五十条规定的情形的，前述股东可以书面请求董事会或者不设董事会的有限责任公司的执行董事向人民法院提起诉讼。”该法第2款、第3款也有相同的规定。其中，这种“连续持有180天”及“1%”的持股比例与持股时间的要求，立法部门并未作出公开解释。
[6]享利·汉斯曼：《企业所有权论》，于静译，中国政法大学出版社2001年版，第49页。
[7]“公司权利结构的第二次调整”是指股东有限责任与无限责任分离，即股东有限责任制度的产生，其目的在于减少股东为他人行为承担无限责任与诉讼成本；“公司权利结构的第三次调整”是指股权可转让性与不可转让性分离，即股权的可转让性的产生，其目的在于避免股东承担其所不赞同的决策的成本。
[8]17C.F.R.§240.14a-8(h)(1996).
[9]高如星、王敏祥：《美国证券法》，法律出版社2001年版，第232页。
[10]新《公司法》第38条规定：“股东会行使下列职权：(一)决定公司的经营方针和投资计划；(二)选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项；(三)审议批准董事会的报告；(四)审议批准监事会或者监事的报告；(五)审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案；(六)审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；(七)对公司增加或者减少注册资本作出决议；(八)对发行公司债券作出决议；(九)对公司合并、分立、变更公司形式、解散和清算等事项作出决议；(十)修改公司章程；(十一)公司章程规定的其他职权。对前款所列事项股东以书面形式一致表示同意的，可以不召开股东会会议，直接作出决定，并由全体股东在决定文件上签名、盖章。”
[11]17C.F.R.§240.14a-8(1996).
[12]17C.F.R.§240.14a-8(h)(1996).