【出处】国际经济法网
【摘要】政法体制的运作不仅要处理群众路线与专门机关的关系，还要处理分工与协调的关系、条块关系，以及权利观念和大局意识的关系。民主集中制是理解和解决上述关系上述的根本工作方法。为了有效适应市场经济的发展，政法体制在迈向法治建设的过程中，不仅要对上述关系进行重新调整，对更为根本的民主集中制也要进行全面反思：既要防止民主变成民粹或流于形式，同时也要防止集中变成专权。改革的重点是进一步厘清党委与各政法机关的权限 ，以及政法机关上下级关系。但是，改革不能以明显违宪为代价，而应通过解释宪法，从而保持宪法秩序的稳定。
【关键词】群众路线；条块关系；权利观念；大局意识
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、从“赵作海案”谈起

　　2010年上半年发生的“赵作海案”，是继“许霆案”、“邓玉娇案”之后，又一起引起全民关注并具有广泛影响的政法事件。“赵作海案”之所以能够引起广泛关注，就在于其被认定为故意杀人罪入狱服刑数年后，被害人赵振晌“复活”。如果不是被害人“复活”回村，赵作海的冤情永远不会得到昭雪。舆论批评的焦点首先是刑讯逼供问题。正是由于在办案过程中，公安机关存在的刑讯逼供，才导致冤案的最终发生；舆论指向的另一个问题是案件协调做法。在办案过程中，原本公安机关和检察院存在意见分歧，但在政法委员会的协调下，才最终认定赵作海杀人事实成立。不论是刑讯逼供，还是案件协调，都不是个体行为或个别做法，而是普遍存在于中国的制度性问题。本文也并非仅仅是透过“赵作海案”这一个案来对整个政法体制的运转过程进行经验描述，[1]而是将政法体制最为根本的组织原则——民主集中制作为讨论主线。这是因为民主集中制不仅是中国区别于西方法治体制的根本标志，也是政法体制能否革新的关键所在。因此，通过对民主集中制原则的准确把握，有助于深刻理解包括“赵作海案”在内的中国所有的政法现象和问题。

　　作为中国共产党领导建立新中国的根本工作经验，民主集中制的原本含义，既不同于通常意义上以分权制衡为基础的民主政治，也不同于极权政治。它是民主基础上的集中，在集中指导下的民主。具体来说，可以归纳为以下几方面：第一，走群众路线，反对脱离群众，破坏民主作风的倾向。“先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合……如果没有充分的民主生活，没有真正实行民主集中制”。第二，加强党的领导，反对分散主义。 “工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。” 第三，正确处理中央与地方关系，加强中央的集中统一的领导，发挥各地方的积极性，实行分级管理。第四，强调集体利益、整体利益和长远利益。“个人利益要服从集体利益，局部利益要服从整体利益，暂时利益要服从长远利益，或者叫做小局服从大局，小道理服从大道理”。[2]

　　民主集中制不仅是党的根本工作原则，也延伸适用于所有国家机构。依照宪法第3条第1款规定“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”，因而可以说，包括公安机关、检察院和法院在内的政法机关也是以民主集中制为根本工作原则。这一原则也有助于理解宪法第三章第七节“人民法院和人民检察院”相关条款的制度逻辑，例如，宪法第126条的规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”、第135条的规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。可以说总的来说，民主集中制原则不仅贯穿于整个政法工作当中，而且也型塑了新中国的政法传统。本文将从群众路线与专门机关的关系、分工与协调的关系、条块关系、权利观念和大局意识的关系，来展开政法传统的讨论。

　　二、群众路线与专门机关

　　如何在政法工作中贯彻群众路线，是一个根本的工作方法问题。[3] “在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。”“人民群众是专门机关的依靠，专门机关是人民群众的武器，二者必须紧密地结合起来，才能巩固我们国家的法制，维护宪法和法律的实施。”[4]

　　在“赵作海案”中，群众是促成冤案平反的决定性影响力量，但其实也是当初促成冤案形成的重要影响力量。这是因为，一方面上级机关对“命案必破”、[5]破案率的要求，以及将破案与绩效考核挂钩的做法，[6]增加了办案人员刑讯逼供的可能性；而另一方面这些做法特别是“命案必破”的要求，往往又来自于民愤。民愤程度是涉及社会稳定的重要指标，历来为各级官员所重视。毛泽东一度曾说：“人民要求杀的人则必须杀掉，以平民愤而利生产……对于罪大恶极民愤甚深非杀不足以平民愤者必须处死。”[7]在“赵作海案”中，从新闻媒体采访报道中所能够推测的是，该起杀人案在当地曾引起轰动，赵作海被捉拿归案并最终判刑，很可能是与当地民愤，或者更准确的说，是当局所担心的民愤引发社会不稳定直接关联的。公安机关如果未能侦办赵作海，就不足以平息当地民愤。在民愤和上级考核督办双重压力之下，公安机关才有可能即使证据不充分，仍一再要求检察院起诉。而如今赵作海冤案能够如此迅速昭雪，却也是直接得益于民愤——网络舆论激起的民愤。民愤反映着群众的呼声和要求，当局如果不及时响应群众，就是脱离群众的表现，就会被认为是背离了群众路线、民主集中制的工作原则。

　　但是以民愤、民意作为办案的主要动因甚至作为主要依据，仅仅是强调了民主的一面，而忽视了集中的作用。所谓集中，是应有专门机关以事实为依据，以法律为准绳，对包括民意在内的各种信息进行筛选、甄别。如果过于强调群众的作用，而忽视了专门机关的功能，就会产生很大的负面影响。这从新中国成立以来，政法工作贯彻群众路线的经验和教训中可以充分说明。在建国初期，政法工作贯彻群众路线，往往强调放手发动群众，搞群众运动：“政法工作不是一种只坐在屋子里办公事、搞文牍的工作，而是一种与群众运动相结合的实际工作，要指导与密切联系群众，通过群众依靠群众来推进工作。” “目前我们的若干工作还赶不上群众运动的发展，还有很多工作缺点和不少思想问题亟待解决”。[8] 为了更好的配合群众运动，让群众参与、主导政法工作，甚至取代专门办案人员，一度成为当时普遍的现象。例如，在进行司法改革运动过程中，中央当时认为：改革人民法院“不是简单地采取行政办法，而是经由群众路线来改造。在处理坏份子时……发动群众（特别是受害当事人）检举，然后实行‘面对面’的斗争，即召开群众大会控诉与处理坏份子”，[9] “为了达到清理的要求，必须发动一次以机关内部群众自觉交代互相揭发暴露为主，并与广大人民群众的检举密告相结合的群众性运动”；[10]在镇压反革命运动过程中，毛泽东提出“判处死刑一般须经过群众”；[11]在开展“三反”、“五反”运动过程中，采取人民公审方式，由各单位组织人民法庭。[12]尽管董必武一度提出批评“群众运动有副作用”、“不能老搞群众运动了”，[13 ]但无力改变现实。越来越多的政治运动，都是以发动群众为基本工作前提，直至文革，公检法被群众运动彻底砸烂。文革结束以后，中央决定不再搞大规模的群众运动，但群众路线仍作为政法工作的根本方法。这时的群众路线，不再是让群众主导甚至取代政法专门机关的职能，而是注重响应和满足群众要求。因为群众是否满意，直接关涉社会稳定。例如，1980年代以来的历次“严打”都是将群众满意与社会稳定联系在一起。

　　不过，互联网时代的到来，让政法机关在贯彻群众路线时面临着新问题和新挑战。越来越多的案件经由网络披露迅速成为全国舆论的焦点，成为全国性的公共事件。这要求办案机关必须以更快的速度加以响应，甚至还会以牺牲个案公正以平息民愤。即使是对存在不公的加以纠正，但最终减损的却是整个政法机关的独立性和公信力。当舆论媒体将个案推演成为公共事件，实际上也是将更高权力直至中央被动介入办案的过程。这是因为个案一旦演变成公共事件，就会涉及社会稳定的大局。更高权力直至中央也就不得不介入办案过程，对具体办案机关施加压力。像这样具有公共事件性质的案件，已经是群众、中央和地方（或者说是上级和下级）三方力量相互作用最终影响案件的处理结果。在“赵作海案”中，如果没有舆论的力量，案件不可能这么快被平反。首先是由上级机关迅速介入处理，不仅由市政法委书记、省高院院长出面道歉，更是对当年相关承办人员进行处理：涉嫌刑讯逼供的警察被刑事拘留、主审法官被停职。[14]更进一步，在中央政法委的协调下，迟迟难以出台的《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，在2010年6月由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合发布。

　　如果案件存在渎职或腐败行为，当然应纠正以实现个案正义。但有时冤案的发生却与渎职腐败无关，而是办案人员基于认知上的偏差所导致。[15]然而，在信息不充分的情形下所形成的舆论，固然体现着民愤或民意，但这种舆论缺少足够的可信度。无数的事实证明，在短时间内形成的群众意见，是一种集体无意识的共谋。[16]民意如流水，当信息足够充分以后，民意会发生大逆转的可能。因此，是否走群众路线、让群众满意，固然是判断政法工作好坏的重要标准，但民意具有十分的不确定性。党的十一届三中全会公报曾经总结文革教训，要求“各级领导要善于集中人民群众的正确意见，对不正确的意见进行适当的解释说服”，并且在这一句表述之后，紧接着又强调“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯”。<1>这隐含意味着如果群众路线运用不当，同样会导致冤案的发生。因此，政法机关应当严格依据宪法和法律来贯彻群众路线，以避免侵犯公民权利；同时应注意民主基础之上有集中，不仅要广泛吸取民意，更要注意收集采信证据，审慎办案，保持应有的独立性和距离感。这样才能通过制度改进最大限度的减少冤案。

　　三、分工与协调

　　在“赵作海案”中，舆论指向的另一个问题是政法委员会的协调制度。原本检察院与公安机关一直存在分歧，因此，该案始终未进入起诉程序。正是由于政法委员会协调公检法三机关，认为该案符合起诉条件，才由法院最终判决赵振海死缓。这里须注意，政法委员会之所以有权协调个案，是因为公检法三机关虽然是分工办案，但却共同服务于中心工作，而政法委员会则处于相对居中超然的地位；另一方面，在有些情况下，政法委员会往往又是被动介入协调，即只是在公检法三家自行难以协调的情况下才会发生。[17]如果运用科斯的解释，专业化并非绝对优越于一体化，当专业化高于一体化的交易成本时，一体化就是较优选择。[18]因此，当公检法三机关协调成本足够高时，由政法委员会介入协调有其合理性。不过可能存在的问题是，政法委员会更容易受到公安的影响，而且越来越多的地方由公安首长担任常委或政法委员会书记，这有可能使得案件的公正性难以保证。

　　实际上，各政法机关的分工与协调（或称分散与集中、分权与集权）的关系，一直是新中国政法体制面临的基本问题，而且是一个因时因地不断变化的基本问题。特别值得注意的是，西方的分权制度强调的是制衡，而中国的分权制度强调的则是协调。这是因为西方的分权机关服务于不同的目标，例如检察机关侧重打击犯罪，而法院则注重保护基本人权；但中国的分权机关，不论是公检法，在根本上是服务于大局。所谓大局，说到底就是强调国家建设和国家利益的重要性。

　　建国初期，依阶级斗争理论，新中国建立的国家政权是无产阶级专政，因此，旧法统必须废除、旧司法人员必须彻底改造，以便建立新的国家暴力机关。新的国家暴力机关，不论是公安机关还是检察院和法院，其根本任务都是巩固国家政权。尽管三机关有职能上的分工，但更强调相互配合：“在目前情况下，我们尚不宜过分强调各部门间的精细分工，应该提倡各个部门相互间和各个部门内部都围绕着中心工作而通力合作” 。[19]同时，为了加强公检法三机关的协作能力，中央在政务院下设政治与法律委员会并设立党组，进行联系与指导。自此，由党牵头组织协调的政法系统格局初步形成。

　　尽管建国伊始，公检法三机关强调相互配合，但毕竟还是以承认各自分工职能为前提。[20]不过随着形势的变化，公检法的分工职能越来越难以保证。首先是国家财政经济困难，包括政法机关在内的国家机构所需经费的大量节减。 1951年底，政法部门首先响应了中央增产节约的号召，政法委员会与最高人民法院、最高人民检察署、司法部、法制委员会五个机关实行合署办公。特别是正在建立的各级检察机关，只保留名义，不设机构，不配备干部，工作由公安机关兼办。[21] “1960年11月11日，中共中央批复中央政法机关精简机构和改变管理体制的报告，根据当时情况，决定：公安部、高法、高检3机关合署办公，规定3家名义不变，对内由公安部党组统一领导，高检留20-30人，高法留50人左右。”[22]各地纷纷出现了“一长代三长”、“一员代三员” ，“下去一把抓，回来再分家”现象，而在有的地方检察机关甚至被撤销。“所谓回来再分家，只是在法律文书上分别盖上公检法的印章……在捕人、判刑上，某些政法部门也有‘新创造’，所谓‘四就一马’就是‘新创造’的事例之一。四就：对犯罪嫌疑人就地逮捕，就地预审，就地起诉，就地判刑。一马：马上送劳改队。这种简单的违反法定程序的办案方法，曾一度在一些政法部门，特别是一些基层政法部门流行……[23] “法院正常的审批制度被批判了，代之以同搞群众运动的方法办案，有的地方把案件交给行政机关派出的工作组、工作队去办，事后，写成判决书，送法院盖个章、办个手续就算完事，因此办案质量大大下降，错案增多。”[24]而到了文革，公检法三机关被彻底砸烂，随后被军管。[25]文革结束后的1979年《刑事诉讼法》和1982年《宪法》，虽然再次肯定了公检法三机关的职能，但在实践中，仍然还是强调重配合而轻制约。

　　不论是公检法三机关分工，还是政法委协调，在政法活动的运转过程中，作为刑事诉讼重要一方的律师往往被排除在外。仍以宪法第135条为例，该条仅规定公检法在办理刑事案件中的职能和相互关系，但却没有规定作为刑事诉讼活动重要一方，即犯罪嫌疑人的律师的地位。因而，这也使得长期以来，律师何时以及以何种方式介入刑事诉讼过程一直存在争议。尽管刑事诉讼法第96条规定：“犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者被采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告。”但随后制定的最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会（六部委）《关于执行刑事诉讼法实施过程中若干问题的规定》、最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼规则》、公安部制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》和司法部制定的《律师办理刑事案件规范》，与其说是细化第96条规定，不如说是对律师的会见权和调查取证权有了更为明确的限定。

　　也正是由于宪法第135条以及相关法律、规定限制了律师全面介入刑事诉讼活动，这既增加了律师执业的风险，同时也增加了律师寻租的机会。律师寻租是在1990年代市场化改革以后才逐渐出现的。尽管各地公检法三机关协作办案，在很大程度上能够排除地方律师的介入。但是对于犯罪嫌疑人而言，如果能够请更高层级的律师甚至请北京的律师，就很有可能在一定程度上扭转其不利地位。所谓更高层级的律师，必须是能够影响更高层级政法机关，这样案子或者在二审、再审改判，或者可以直接由上级政法机关往下施压。之所以如此，是因为律师已经与政法专业人员有着广泛的私密联系，甚至有利益交换。例如，广泛存在的亲属关系、同学关系，或经由政法工作跳槽转做律师的现象。这说明，改革开放以来所型塑的法律职业共同体，最终也形成了法律职业利益共同体。以市场化导向所进行的法律职业商业主义，由于在政治体制改革上没有跟进，导致转型过程中出现大量的寻租行为。

　　四、条块关系

　　在“赵作海案”中，还有一个被忽视的细节是，政法委员会对该案一共协调了两次。第一次因为公安机关和检察院各不相让而搁置，第二次之所以能够协调定案，实际上与当时中央要求各地清理超期羁押案件的大背景相关。在2000年12月27日举行的全国人大常委会第十九次会议上，侯宗宾在作刑事诉讼法执法检查报告时，指出存在的主要问题就包括超期羁押问题仍然比较严重……时任全国人大常委会委员长的李鹏要求：对这次执法检查发现的一些典型的违法案件，请国务院督促公安部，并请最高人民法院、最高人民检察院抓紧查处。[26]因此，中央与地方的关系，包括地方的上下级关系也深刻影响着政法体制运转过程。

　　法院和检察院系统的上下级关系有所不同：依照宪法第127条和第132条，法院上下级是监督关系，检察院上下级是领导关系。[27]法院和检察院都是向人大负责，检察院同时还要向上级检察院负责。但是包括公安在内的政法机关，除了接受业务部门的指导、监督或领导，向人大负责并接受人大监督以外，还要通过党组接受同级党委的领导，特别是党中央的领导。这些关系统称条块关系。公检法系统的上下级关系是条条关系，而公检法机关接受同级党委的领导是块块关系。地方党委服从于党中央，又是条条关系，因此在条块关系中交织着中央与地方的关系。

　　按照毛泽东的解释，党的领导方法是：“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则。工作检查，党委有责。……‘原则’，指的是：党是无产阶级组织的最高形式，民主集中制，集体领导和个人作用的统一（党委和第一书记的统一），中央和上级的决议。”[28]“集体领导是党的领导的最高原则之一……应该根据情况分别提交党的委员会，常委会或书记处，党组集体讨论决定，而不得由个人专断……党委成立的研究处理任何专题的组织，必须在党委领导之下进行工作，不得代替党委，更不得凌驾于党委之上……”[29]对于政法机关而言，“政法机关是专政机关，掌握生杀大权，更要置于各级党委的领导之下。如果不要党的领导，或者自成系统，实行垂直领导，脱离各级党委的领导，不紧紧依靠党的领导，就不可能把工作做好，不可能胜利完成任务。特别是公安工作，什么事后向党委保密、封锁，或者只向党委反映片面情况，脱离党委领导，就要出乱子。在这方面，中国、苏联的经验教训是不少的。”“政法部门要依法处理各种社会矛盾，没有党的领导怎么行？当然，政府部门也不要把什么矛盾都上交给党委，一般的案子，一般的事情，依法去办就是了。重要的问题，重要疑难的案子，牵连到这里那里，事关重大，一定要主动向党委请示报告。这样，才能更法地依法正确处理问题。”[30]

　　这里需要区分两类情形：第一是应区分党委政法委员会协调与党委领导。政法委员会只是党的办事机构，同样要接受党的领导。在有些情况下，政法工作可以直接向党委请示报告，而不必经由政法委员会。例如，1953年，确立了14位领导人直接向中共中央主席负责的体制。当时政法工作的党内分工是由董必武、彭真、罗瑞卿负责；而1978年6月中共中央设立中央政法小组时，曾规定公安部有一些特殊问题，仍直接向中央请示。关于政法委员会与党委的关系，1990年4月，中共中央在《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》中还曾规定，“政法委员会恢复后，仍然要贯彻当政职能分开的原则，主要对政法工作进行宏观指导和协调，当好党委的参谋和助手，其办事机构主要做调查研究工作，不要过于具体干预各部门的业务”。在1998年的《中共中央政法委员会关于党委政法委员会执法监督工作的意见》中，明确了政法委员会的案件协调职能：“党委政法委员会召开的案件协调会议由党委政法委员会的书记、副书记主持。协调会议形成的意见或会议纪要，报经党委有关领导同志审批后，发有关的部门和单位贯彻实施，由党委政法委员会机关负责督办和检查”。需要注意的是，政法委协调案件制度与过去的党委审批案件制度有很大不同。前者仍以确认公检法三机关的基本职能为前提，而后者则是取代了公检法特别是法院的审判权。[31]

　　第二是应区分党委审批制度与向党委请示报告制度。建国以来的，党委审批制度往往是与政治运动结合在一起，因此曾经长期存在。[32]直至1979年中央颁布《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法的切实实施的指示》正式宣布废除党委审批制度之时，死刑案件仍是由中共中央批准。[33]而向党委请示报告制度基本不涉及个案的决定权，而是为了确保党委特别是党中央对全局的把握，从而较为准确的做出工作部署。例如法治和人权条款入宪，就是首先经过了中共中央政治局讨论决定，然后向全国人大提议修宪。

　　五、权利观念与大局意识

　　常常听到的是，政法机关要为中心工作服务，为大局服务。那么什么是大局？邓小平曾强调：“在社会主义制度之下，个人利益要服从集体利益，局部利益要服从整体利益，暂时利益要服从长远利益，或者叫做小局服从大局，小道理服从大道理”。这也就不难理解，中国的大局就是比较强调国家的集体利益、整体利益和长远利益。目前的大局就是维护安定团结的政治局面，实现国家的长治久安。“只有党内党外上上下下都注意照顾大局，我们才能够顺利地克服困难，夺取四个现代化的光明前途”。[34]

　　由于大局意识较为强调国家利益、集体利益高于个人利益，这与个体权利观念就可能存在着紧张关系。特别是在建国初期，往往是以牺牲个体权利来成全特定时期的国家利益。例如，将阶级敌人排除在享有权利的公民范围之外；为了巩固国家政权而发动的镇压反革命运动采取溯及既往的原则，[35]也不区分未遂和既遂；[36]发动土地改革运动，没收地主和富农的个人财产，使得“很大程度上依靠财富、血缘关系建构起来的传统权力结构和统治秩序被彻底摧毁”。[37]此外，运动中成立的人民法庭，也是绕开了原有法院制度，使得公民的基本诉权难以保证。例如，中央人民政府分别在1950年6月30日和7月20日公布施行《中华人民共和国土地改革法》和《人民法庭组织通则》。其中《人民法庭组织通则》第八条规定：“县（市）人民法庭及其分庭对匪特反革命分子之死刑的判决，按本通则第七条规定批准执行，不得上诉。县（市）人民法庭及其分庭关于土地改革中划分阶级成分的争执案件，依土地改革法第三十一条规定之手续，判决后即须执行”。

　　不过这一紧张关系，在1978年底党的十一届三中全会决定，全党工作着重点从阶级斗争转移到社会主义现代化建设上以后得到缓解。全会公报指出，“正如毛泽东同志所说，大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争已经基本结束，对于社会主义社会的阶级斗争，应该按照严格区别和正确处理两类不同性质的矛盾的方针去解决，按照宪法和法律规定的程序去解决，决不允许混淆两类不同性质矛盾的界限，决不允许损害社会主义现代化建设所需要的安定团结的政治局面”，同时强调了“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯”。“检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”这一变化也推动了政法工作指导思想的重大转变，即从过去单纯强调人民的重要性，转向同时强调保障每个公民的权利。这一时期，冤假错案也得到大规模平反。而2004年修宪，将“公民的合法的私有财产不受侵犯”和“国家尊重和保障人权”条款写入宪法，更彰显出公民在国家中的重要性。

　　这一变化也使得大局意识的贯彻较之过去要更为困难。如果说过去讲大局是以牺牲个人权利为代价，但现在在强调人权的背景下，这也算是一种政治不正确。2004年修宪，第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这在很大程度上表明，以大局来牺牲个人权利要给予补偿。但在实践过程中，往往会出现两种情况：第一，地方政府往往为了政绩或官商勾结，牺牲个人利益且没有给予合理补偿，这自然引起群众不满以致群体性事件。第二，地方政府与相关群众难以达成合理定价，其中不乏群众漫天要价的情形，一旦地方政府强制执行，这也会引发群众的抗争。同时，中国正处在转型过程之中，利益分配不均进一步加剧贫富两极分化，这更使得维稳成为中央工作的重中之重。中央又会给地方施压，要求地方妥善处理。但地方维稳问题丛生，[38]例如有时会以牺牲个人权利为代价，短期内形成稳定格局，但长期则引发新的不稳定因素，例如，上访增多。这也就使得政法机关面临着维稳与维权的困境。

　　六、政法传统再讨论

　　大致来看，30年来法治建设，往往集中于与市场经济密切相关的部分，而较少涉及政治体制改革层面。进而带来的重大问题就是，市场导向的新型法治如何与既有的政法体制相互协调。在现有局面下，如何实现政法传统的自我变革，建设社会主义法治国家，可以从检视民主集中制原则入手，细致讨论执政党与法治、政法与宪法这两大基本问题。

　　目前的现状是，尽管法院依法独立行使审判权已经成为一项宪法原则，但在很多情况下，一个法院实际上很难独立驾驭重大、疑难或轰动案件。这是因为这几类案件涉及的权力和利益关系复杂，一个法院并没有足够的能力进行协调。而中国共产党作为中国的领导力量，具有强大的协调统筹能力，因此，包括群众在内的各方力量，最终会寻求地方党委乃至中央出面加以解决。不论是发动舆论、还是民众上访，其实行动的背后都是冀希望党委特别是中央，而不是法院或主要不是法院来解决根本的问题。这样一种法律案件的泛政治化解决模式，短期内难以得到根本改善。因此，建设中国特色社会主义法治国家，仍要在党的领导下循序渐进进行，只能通过改善党的领导来建设法治。但是“目前有的党组织和党员、干部，特别是有的党政军领导机关和领导干部，仍然自恃特殊，以言代法，以权压法，甚至徇私枉法，把自己置于法律之上或法律之外。他们当中有的习惯于个人说了算，损害法律的尊严，不尊重国家权力机关的决定和决议；有的对司法机关的正常工作横加干涉，强制司法机关按照他们的意图办事，强行更改或者拒不执行法院的裁判，任意调离秉公办事的司法干部；有的无视宪法和刑事诉讼法，任意决定拘留和搜查公民，或者强令公安、司法机关去干一些非法侵害公民人身权利和民主权利的事，甚至把政法干警作为他们搞强迫命令和以权谋私的工具，等等。”[39]而长期存在的法律虚无主义和法律工具主义，都不利于社会主义法治国家建设进程。

　　改善党的领导，要实现党政分开，党法分开。“要通过改革，处理好法治与人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开”。[40]就当前的发展形势来看，党的十七届四中全会通过《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，并且提出“党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证。必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主，广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性，坚决维护党的集中统一。坚持以党内民主带动人民民主，以党的坚强团结保证全国各族人民的大团结。要坚持和完善党的领导制度，保障党员主体地位和民主权利， 完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，维护党的集中统一”。[41]如果能以党内民主带动人民民主，这也将加快建设社会主义法治国家进程。

　　从宪法规定的国家体制与现有政法体制的关系来看，两者虽然具有本质上一致性，但政法体制中长期存在的请示制度背后所反映的上下级关系，与宪法规定的上下级关系是否存在着冲突，可能还值得进一步讨论。建国初期，曾一度出现司法与行政权力不分，法院一部分审判案件的最终批准权实际上是在政府。1954年，全国人民代表大会制度建立以后，最高人民法院、最高人民检察院对全国人大负责，从而在组织设置上实现了与行政权的分离。尽管在横向关系上得到初步解决，但与之密切相关的纵向关系，至今并没有根本性的改变。政法体制尤为强调统一领导，下级服从上级。1953年3月10日，中央下发《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》，提出“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行”。党内成立政法委员会制度以后，各政法机关须就重大事项向政法委员会请示报告。即使是强调审判独立的法院机关也不例外。最高人民法院亦多次就请示制度做出规定。不仅法院上下级之间存在请示，同时法院向党委及其政法委员会亦有请示。值得注意的是，中央也提出“司法机关党组提请党委讨论研究的重大、疑难案件，党委可以依照法律和政策充分发表意见。司法机关应该认真听取和严肃对待党委的意见。但是，这种党内讨论，绝不意味着党委可以代替司法机关的职能，直接审批案件。对案件的具体处理，必须分别由人民检察院和人民法院依法作出决定。对于司法机关依法作出的裁判、决定，任何党政军领导机关和领导干部都无权改变”。[42] 但是，司法机关党组往往是尊重和执行党委意见的多，反对的少。如果再以法院为例，对照1982年宪法第126条：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，就不难发现，请示制度与法院独立审判权有着内在的紧张关系。也就是说，至少在这一点上，政法体制和宪法体制是存在着潜在冲突的。

　　根本的问题就是权力过分集中。邓小平曾批评：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地，不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅，拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导……过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府，经济组织，群众团体等等之间如何划分职权范围的问题……”[43] 因此，他提出政治体制改革：“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关”。[44]因此，在政法体制中，重新反思民主集中制的工作方法，进一步厘清党委与各政法机关的权限，以及政法机关上下级关系是改革的重点。但是，改革不能以明显违宪为代价，不存在“良性违宪”的问题，45而应通过解释宪法，从而保持宪法秩序的稳定。




【作者简介】
侯猛，对外经济贸易大学校副教授。


【参考文献】
[1]国内已有涉及政法体制研究的作品，代表性研究如，强世功：《权力的组织网络与法律的治理化——马锡五审判方式与中国法律的新传统》，载《北大法律评论》第3卷第2辑，法律出版社2000年版；滕彪：《话语、实践及其变迁——当代中国司法的关键词分析（1949-2002）》，北京大学2002届博士论文；陈柏峰：《缠讼、信访与新中国法律传统》，载《中外法学》2004年第2期；苏力：《中国司法中的政党》，载《法律和社会科学》第一卷，法律出版社2006年版，第256－284页；汪世荣：《黄克功杀人案与陕甘宁边区的司法公正》，载《政法论坛》2007年第3期；侯欣一：《从司法为民到人民司法：陕甘宁边区大众化司法制度研究》，中国政法大学出版社2007年版；强世功：《惩罚与法治：法治的兴起（1976-1982）》，法律出版社2009年版；刘忠：《“从华北走向全国”——当代司法制度传承的重新书写》，载《北大法律评论》第11卷第1辑，北京大学出版社2010年版。
[2]参见毛泽东：《在扩大的中央工作会议上的讲话》，载《毛泽东文集》第八卷，人民出版社1999年版，第290－292页、第305页；刘少奇：《在扩大的中央工作会议上的讲话》，载《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第377页、第387－391页；邓小平：《坚持四项基本原则（一九七九年三月三十日）》，载《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第175页。
[3]相关研究，参见陈柏峰：《群众路线三十年（1978－2008）——以乡村治安工作为中心》，载《北大法律评论》第11卷第1辑，北京大学出版社2010年版；李斯特：《人民司法群众路线的谱系》，载《法律和社会科学》第一卷，法律出版社2006年版，第285－316页。
[4]毛泽东：《关于领导方法的若干问题（一九四三年六月一日）》，载《毛泽东选集》第三卷，人民出版社1991年版；彭真：《公民在法律面前人人平等（一九五四年九月十七日）》，载《彭真文选》人民出版社1991年版，第257页。
[5]刘忠：《“命案必破”的合理性论证》，载《清华法学》2008年第2期。
[6]朱桐辉：《刑事诉讼中计件考核》，载《法律和社会科学》第四卷，法律出版社2009年版，第264－290页。
[7]毛泽东：《镇压反革命必须打得稳，打得准，打得狠（一九五〇年十二月－一九五一年九月）》，载《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年版，第44－45页。
[8]彭真：《政法工作中的几个问题（一九五一年五月十一日）》，载《彭真文选》人民出版社1991年版，第213页、第212页。
[9]中共中央转发《关于福建省改革省人民法院经验的报告》（1952年7月6日）。载当代中国研究所编：《中华人民共和国史编年1952年卷》，当代中国出版社2009年版，402页。
[10]中共中央批转《上海市委关于在司法公安系统中纯洁组织整顿作风的方案（草案）》（1952年7月27日）。载当代中国研究所编：《中华人民共和国史编年1952年卷》，当代中国出版社2009年版，437－438页。
[11]毛泽东：《中共中央政治局扩大会议决议要点（一九五一年二月十八日）》，载《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年，第34页。
[12]参见《中共中央同意北京市委关于组织人民法庭处理三反、五反案件问题的报告》（1952年3月21日）。载当代中国研究所编：《中华人民共和国史编年》（1952年卷），当代中国出版社2009年版，第175－176页。
[13]董必武：《进一步加强人民民主法制保障社会主义建设事业》，载《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第351页。
[14]但这一处理显然首先是为了平息民愤，但案件已办理多年，证据的收集采信难度显然大增，是否会造成新的冤案也未可知。典型的如佘祥林案被平反后，当年承办此案的警察最后自杀。自杀前留下遗言认为自己是冤枉的。
[15]戴昕：《冤案的认知纬度和话语困境》，载《法律和社会科学》第一卷，法律出版社2006年版，第98－126页。
[16]勒庞：《乌合之众》，冯克利译，中央编译出版社2005年版，第11－19页。
[17]侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式－基层政法委员会个案研究》，载《华东政法学院学报》2003年第5期。
[18]参见Coase, Ronald H. , “The Nature of the. Firm”, Economica, New Series, Vol. 4, No. 16. (Nov., 1937), pp. 386-405.
[19]彭真：《政法工作中的几个问题》（一九五一年五月十一日），载《彭真文选》人民出版社1991年版，第213页。
[20]这一时期，各地也纷纷建立公检法机关，特别是检察院，改变了有些地方存在的公安机关直接向法院起诉反革命罪和其他重大刑事犯罪的现象。参见高其才、左炬、黄宇宁：《政治司法：1949～1961年的华县人民法院》，法律出版社2009年版，第156－162页。
[21]孙谦主编：《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2009年版，第169页。
[22]孙东升：《20世纪60年代初期调整机构、精减人员的经过》，载《党的文献》编辑部编：《共和国重大决策和事件述实》，人民出版社2005年版，第200页。
[23]肖磊：《山东的法制“大跃进”》，载《炎黄春秋》2010年5期。
[24]《谢觉哉传》编写组：《谢觉哉传》，人民出版社1984年版，第220页。
[25]1967年12月9日，中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组发出《关于公安机关实行军事管制的决定》。大批军队人员进入各级公安机关，成立军事管制委员会。
[26]参见李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》（下），新华出版社2006年版，第519-520页。
[27]法院与检察院内部的上下级关系则相同。法院和检察院分别设立审判委员会和检察委员会，均实行民主集中制原则，采取委员会共同负责，而不是院长和检察长负责。而宪法规定法院依照法律规定行使审判权，而不是法官依照法律规定行使审判权，这也是民主集中制在司法工作中的体现。即强调的是法院独立而不是法官独立。
[28]毛泽东：《工作方法六十条（草案）》，载《毛泽东文集》第七卷，人民出版社1999年版，第355页。
[29]《关于党内政治生活的若干准则》（中国共产党第十一届中央委员会第五次全体会议通过）。第417－418
[30]彭真：《在五大城市治安座谈会上的讲话（一九八一年五月二十一日、二十二日）》，载《彭真文选》人民出版社1991年版，第417页；彭真：《关于政法工作的几个问题（一九八七年三月三十一日）》，载《彭真文选》人民出版社1991年版，第605页。
[31]政法委员会部分的写作，主要得益于胡凌博士对于政法委员会历史的整理，特此致谢。
[32]例如，《中共中央批转华东局关于对大贪污犯逮捕权和判决权的请示意见》（1952年1月6日）中要求：“各地如有需要，杀几个贪污犯才有利于发动群众亦可杀几个……将逮捕批准权交地委及各直属市委。”载当代中国研究所编：《中华人民共和国史编年》（1952年卷），当代中国出版社2009年版，18页。
[33]1978年6月中共中央设立的中央政法小组，其具体职能就涉及到，审核应由中央批准的死刑案件，向中央提出处理意见。
[34]邓小平：《坚持四项基本原则（一九七九年三月三十日）》，载《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第175、176页。
[35]参见顾昂然：《回望：我经历的立法工作》，法律出版社2009年版，第26页。同样还体现在“三反”“五反”运动，《关于中华人民共和国惩治贪污条例草案的说明》中提到：“对于过去犯本条例之罪的，是要加以追究的。追究的时限，应自中华人民共和国成立之日……但对其中贪污或盗窃情节严重恶劣或民愤甚大者，可追查到各大城市和省城解放之日”。
[36]参见杨奎松：《中华人民共和国建国史研究1》，江西人民出版社2009年版，第192页。
[37]杨奎松：《中华人民共和国建国史研究1》，江西人民出版社2009年版，第105页。
[38]一项调查显示，79％的调查者认为，个别地方政府部门将维稳当成筐，什么都往里装，借“维稳”名义不作为或乱作为现象“较严重”；70％的调查者认为，维稳目的异化，只保自己官帽，不管群众疾苦；66％的调查者认为，一些地方政府和官员维稳思维存在着误区，将民众的利益表达与社会稳定对立。参见人民论坛“特别策划”组：《中国式维稳之异化与代价》，载《人民论坛》2010年9月（下）。
[39]《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知（一九八六年七月十日）》。载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》（下），人民出版社1988年版，第1061－1062页。
[40]邓小平：《关于政治体制改革问题（一九八六年九月——十一月）》，载《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第177页。
[41]《中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议公报（2009年9月18日中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议通过）》。
[42]《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知（一九八六年七月十日）》。载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》（下），人民出版社1988年版，第1064－1065页。
[43]邓小平：《党和国家领导制度的改革（一九八〇年八月十八日）》，载《邓小平文选》第二卷，人民出版社1993年版，第328-329页。
[44]邓小平：《关于政治体制改革问题（一九八六年九月——十一月）》，载《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第177页。
[45]童之伟：《“良性违宪”不宜肯定》，载《法学研究》1996年第6期。