【出处】《政法论坛》2009年第1期
【关键词】检察职权；内部配置
【写作年份】2009年


【正文】

　　“深化司法体制改革，优化司法职权配置”是党的十七大提出的重要任务。要深化司法体制改革，就必须重新合理界定和配置司法机关内部权力体系。当前，我国的检察机关拥有职务犯罪侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权、立案监督、侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督、民事行政检察监督等权力。但是，在检察实践中，这些权力未能形成监督合力成为制约检察职能行使、影响法律监督效能发挥的重要因素之一。正是从这个意义上，本文从检察机关现有权力出发，以系统论关于整体与要素相互关系原理为工具，从实现权力的制约属性和检察机关法律监督的宪法定位出发，重新整合检察机关各项职权，强化检察机关的法律监督地位，以期寻找一条充分发挥检察机关监督与制约使命的可行路径。

　　一、对检察职权内部配置的现实需求分析

　　（一）对检察权的形成及定位分析

　　纵观检察权的产生历史，在检察制度的缘起阶段，检察权紧紧依附王权，具体体现为上命下从的服从性和诉讼档案的严格制作、检查。从这个意义上讲，检察权没有任何意义，仅仅是一种统治的工具。法国大革命之后，检察功能在权力配置上，是为了实现国家权力（审判权和警察权）的双重控制，定位于国家法律的客观守护人；在刑事诉讼上，则在主导侦查程序和控制法官裁判的入口，定位于权力的分化和制衡{1}（P．16）。自此，检察权实现了由简单的统治工具向权力制衡的质的飞跃。检察制度和检察权的出现是现代国家司法制度发展、进步的必然选择，检察权职能的配置体现了法治国家对国家管理权，特别是司法权的制衡、制约、监督的理念{2}（P．57）。

　　新中国成立后建立了检察机关，建国初期，虽然并未明确规定检察机关是国家的法律监督机关，但从赋予检察机关所行使的职权可以看出，我国的检察机关始终是按照“法律监督机关”来建设的，1949年中国人民政治协商会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第28条规定：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律负最高的检察责任。”1954年宪法第81条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”上述规定，都体现了检察机关的法律监督性质。从1957年到1976年文革结束，我国检察机关遭受重创，使检察制度发展出现中断。1976年后开始检察机关的恢复重建工作。1979年人民检察院组织法第一次以法律的形式明确规定了检察机关的法律监督性质，其第1条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”，并在第5条明确规定检察机关行使的具体职权，其中包括对叛国案等的检察权、对直接受理案件的侦查权、决定逮捕权、公诉权、侦查监督权、审判监督权和刑罚执行监督权。该规定分别由1979年和1996年刑事诉讼法相继确认并作出相应调整；1982年宪法第129条再次明确“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”属性和地位；1982年民事诉讼法和1989年行政诉讼法分别赋予检察机关对民事审判和行政审判进行监督的权力。1998年《最高人民检察院关于重新确定监所检察部门办案范围的通知》明确监所部门对四类案件具有侦查权；2004年最高人民检察院《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》又将发生在监管场所的贪污贿赂、渎职侵权案件的侦查权赋予监所部门，并明确民行检察部门可以开展审判人员职务犯罪的侦查工作。为了实现检察机关的法律监督职能，检察机关的职权范围虽有不同程度的变化，但基本上是以检察机关的法律监督的性质加以确立和完善的，我国的检察职权成为职务犯罪侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权、立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督、民事行政检察监督等权力的多元复合体。[1]

　　（二）对检察职权内部配置的现状及问题分析

　　评价一项制度的好坏或者是否合理，主要是看该制度是否达到其本身所应达到的目标，而评价是否达到预期目标，一个很重要的标准就是制度各要素之间的分配与协调在形式上是否自我周转并建立一种动态的权威的平衡机制且充分发挥作用。我国设立检察机关并赋予检察权，其目的正在于通过行使一系列权力，达到监督整个诉讼过程严格依法进行、防止枉法矫纵等情形出现，从而实现代表国家制约和监督司法权、行政权这一目的。我国所建立的检察制度及检察职权的内部配置，在一定历史时期、在当时特定的经济、社会条件下，充分发挥了检察制度所具有的功能与作用。然而，随着社会经济的发展和人民群众对检察机关要求的提高，基于现有检察职权配置的我国检察机关在一些地方出现了不适应的状况，表现如下：

　　1．诉讼监督权能分散，弱化检察机关法律监督力度。检察机关的法律监督地位在一定程度上是通过诉讼监督权来实现的。然而，长期以来，检察机关内部除监所检察部门是专门承担刑罚执行监督职责的专门诉讼监督部门外，未能设立其他专门的诉讼监督部门，使得诉讼监督职权在配置和行使上呈现分散状态：侦查监督权分别由审查批捕部门、审查起诉部门、监所检察部门承担；审判监督权和刑罚执行监督分别由监所部门和审查起诉部门承担；立案监督权由审查批捕部门和控告申诉部门承担。同时，这些监督职能也并非所属部门的惟一的、主要的职能。在这种分散状态下，检察机关的诉讼监督职能成为相关业务部门的附属职权，有时候为了使其主要职能顺利实现，不得已做出某种让步，甚至以牺牲监督职能为代价。这种诉讼监督职能的分散状态和其辅助性、从属性的地位，必然导致检察机关法律监督地位的淡化和法律监督力度的弱化{3}（P．245）。

　　2．职务犯罪侦查权分别设立，客观上分散了检察机关的侦查力量。当前，检察机关的职务犯罪侦查权由反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门分别行使贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪侦查权，是一个基本的配置格局。此外，监所检察部门和民行检察部门分别对刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件、民事审判和行政诉讼活动中发生的职务犯罪案件行使侦查权。然而，反贪污贿赂和渎检部门分立造成侦查资源分散，侦查实效降低，且贪污贿赂犯罪和渎职犯罪均属职务犯罪，二者往往相互交织难以界分，两部门分立违背职务犯罪的侦查规律，必然导致侦查效率的降低。至于赋予监所检察和民行检察部门侦查权，有人认为，其目的在于实现“职务犯罪侦查与诉讼监督的紧密结合，切实发挥职务犯罪侦查对诉讼监督的促进、保障作用”{4}然而，由于两个部门并非专门的侦查部门，无论人员的侦查素质还是侦查技术水平都与专门的侦查部门不可比拟。实践中由监所部门或民行部门侦查的犯罪案件也极少发生，因此，赋予两部门以侦查权的现实状况与立法初衷相去甚远。

　　3．公诉部门的公诉权与审判监督权职能冲突。当前，公诉部门在承担对刑事案件提起公诉的职能的同时，又承担着对刑事审判活动加以监督的职能。审判监督权要求检察官公正客观的判明法官的审判是否违法和不当，而控诉职能又要求公诉人积极主动的证明被告人的罪行，说服法官判定其有罪，这种矛盾就造成了公诉人自身的角色冲突。这种冲突不仅为学界所批判，甚至成为许多学者对检察机关刑事诉讼监督权、检察机关法律监督的宪法地位提出质疑，主张取消检察机关刑事诉讼监督权的主要依据{5}。

　　二、检察职权内部配置的基础问题

　　（一）系统论原理与检察职权内部配置

　　所谓系统，是指由若干要素按特定结构方式相互联系组成的具有特定功能的统一整体。每一系统都是由内部要素（子系统）所构成{6}。系统整体性能的优化是由系统的结构和功能所固有的差异性和运动的不平衡性所决定的，而这又取决于系统内部的根据和外部环境条件的统一。根据我国宪法和人民检察院组织法等有关法律的规定，目前我国检察机关享有的职权包括职务犯罪侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权、立案监督、刑事审判监督权、刑罚执行的监督权以及民行监督权等。检察权（系统）作为一个由各种检察权力（要素）依照不同方式组成的统一整体，其整体性能既取决于各个权力本身的性质，又取决于各权力之间联系方式的动态变化和运动的不平衡。不同联系方式（即权力配置形式）下的检察权所体现和所能发挥的整体效能是不同的。我国检察机关恢复重建以来，其内部检察职权的配置经历了一个不断发展变化的过程，检察职权内部配置的科学性也逐渐增强。然而，在一些情况下，职权配置的便宜主义和主观主义的倾向仍然会影响检察权整体效能的发挥。[2]当前检察职权在检察机关现有职权的基础之上，如何优化配置使之能够形成整体合力充分发挥其权力制衡的功能并最终达到法律监督的目的？根据系统辩证论，只有各检察权力之间相互协调，优化组合，动态配置，才能最终实现检察权的最优化。

　　（二）检察职权内部配置的理论基础

　　现代检察制度根源于西方，相对中国而言是一种舶来品，而中国的检察制度又是依照列宁的法律监督理论建构起来的。尽管各国检察模式存在着明显的区别，但检察制度作为人类民主法治文明的产物，具有现代文明的共通性和共存性。因此，研究中国的检察制度，除了传统的法律监督思想外，还须借鉴揭示西方检察权生成一般规律的分权制衡理论。

　　1．分权制衡理论与检察职权内部配置

　　“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”{7}（P．154）从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”{7}（P．154）孟德斯鸠的论述之所以成为经典，是因为它阐述了一个真理，即滥用权力是一种普遍的现象，而以权力制约权力则是解决该问题的惟一法宝。根据该理论，孟德斯鸠把国家权力分为立法权、行政权和司法权，在运行中相互牵制。由此可见，检察权本身就是分权制衡理论的一个工具。

　　一方面，从检察权本身的产生来看，检察权具有分权功能，即创设检察制度的目的，就是为了实现“以权力约束权力”，制衡法官滥用权力和警察恣意问题。从我国现行检察制度来看，它的分权功能也是明显的，既包括对行政权的分割，也包括对司法权的分割。[3]从我国的法律监督具体实践上看，检察机关通过法律监督职能的履行，实现对行政、司法权的制约{8}（P．124）。同时，通过行使职务犯罪侦查权，体现了以法治权和权力制约性质。这实质上就是对国家权力的控制和约束，是我国实现权力制约的重要方式和途径。

　　另一方面，从检察职权内部来看，与侦查权、审判权这样的单一性权力不同，检察权作为一个由不同的权力组成的权力复合体，其内部也需要制约。如检察机关一方面享有公诉权，另一方面又享有诉讼监督权，然而，长久以来，我们的诉讼监督更倾向于对公安、法院的监督。事实上，作为诉讼活动的一个环节，检察机关的诉讼程序理应纳入其诉讼监督的范围之内。我们在这里探讨检察职权内部配置，没有理由将其内部的制约排除在外，从这个角度上，检察职权内部配置也应遵循分权制衡理论。

　　2．法律监督理论与检察职权内部配置

　　法律监督理论是列宁主义关于国家与社会主义法治思想的重要组成部分。列宁的法律监督思想是在苏联建立社会主义法制的实践中逐渐形成的。对新中国检察监督制度的形成和发展提供了理论基础，可以说，列宁的法律监督思想是我国法律监督制度的直接理论来源。依据法律监督思想建立的我国检察制度体现在如下方面：在我国国家权力体系中，检察权派生于立法权，处于与行政权、审判权相并列的独立地位并具备独立属性；检察机关被定位于国家的法律监督机关；而且，检察机关不仅是国家的公诉机关，更重要的是国家的法律监督机关等等。我国检察制度的建立及其宪法地位的确立，是法律监督思想在我国的具体应用和实践。

　　三、检察职权内部配置的路径问题

　　从历史上看，检察权存在的重要功能就是要制约审判权和警察权，同时作为公共利益的代表维护法律和秩序；从宪政上看，我们可以明确权力的配置应当形成权责明确、互相制约的权力体系。尤其是对于检察权而言，规范与制约更具有重要意义，这是由检察机关在刑事诉讼和国家政治生活中具有的或者潜在的重要作用所决定的。遵循检察职权配置的原理及基础理论，合理配置检察职权，是推进我国检察权自身可持续发展的必然选择。

　　（一）检察职权内部配置的基本目标

　　检察机关是国家的法律监督机关，这是宪法规定的检察机关的地位。当前，社会上有一种弱化甚至否定检察机关宪法地位的倾向。然而，必须明确的是：目前我国检察机关的宪法地位，具有现实合理性。一方面，我国实行的是人民代表大会制度，检察机关是由国家权力机关产生，对其负责，受其监督。法律监督权在国家权力结构中，与其他权力地位一样，独立于国家权力序列；另一方面，在我国的监督体系中，检察机关是一种专门监督，它通过诉权、侦查权和专门监督权的行使，易于发现犯罪行为并能及时纠正，在维护法治统一，阻止司法腐败等方面起到了不可替代的作用，体现出了较大的优越性。由此可见，坚持和巩固检察机关的宪法地位，增强法律监督权威，是检察改革必须遵循的原则。

　　与此同时，近年来，随着社会主义民主法治建设的推进和社会主义市场经济的发展，检察机关的法律监督能力有了明显提高。但是也要看到，人们对司法公正和司法效率的要求越来越高，对法治统一和社会稳定的要求越来越强，检察机关法律监督能力与经济社会的发展相比，与履行法律监督职责的需要相比，还有很多不相适应的地方。因此，检察机关必须整合现有职权，提升法律监督的能力。

　　（二）检察职权内部配置的基本原则

　　1．合法性原则。法治是现代国家权力设置的基本准则，它要求任何国家权力的设立、设置、运作都要依法进行。在坚持检察机关是国家法律监督机关的宪法定位的前提下，重新配置检察职权，必须牢固树立法治理念，遵循符合宪法的合法性原则。本文所探讨的检察职权内部配置，坚持检察机关的法律监督地位，坚持检察机关现有职权为界限。

　　2．统一性原则。我们在这里探讨检察职权内部配置，尽管针对的是一个个相对孤立的权力，然而，它们却统一为检察权这一上位权力。各项检察职权的行使，构成了检察权的全部。而在国家权力结构中，恰恰是检察权与行政权、审判权相互独立，互相制约。因此，检察职权内部配置必须遵循统一性原则，无论是何种配置方式的选择，都必须以发挥检察权的监督、制约功能为目标和价值取向。

　　3．制衡性原则。检察职权的配置必须符合和体现权力的制衡性原则。在检察机关内部，配置检察职权，必须根据权力不同的属性和功能，既要使权力充分行使，又要实现不同权力之间的制约，使检察权本身成为一个内部运转协调、动态平衡的整体；在检察机关外部，基于检察权的监督职能，通过检察职权内部配置的有效性，强化检察权的监督与制约的宪法地位，从而实现国家权力结构的相对稳定和平衡。

　　4．公正与效率原则。公正与效率是一个古老又基本的问题。作为一种公共资源，检察职权内部配置，既要讲求效率，也要保证权力行使的公正。只有这样，才能充分、合理的运用好这种资源。

　　（三）检察职权内部合理配置的具体思路

　　权力的合理配置以权力的属性为前提，如何按照检察权的本质属性和运行规律去优化和完善现有检察职权配置？笔者认为，检察职权的内部配置就应该依照权力属性合并同类项，整合现有职权。具体思路如下：

　　1．充分整合职务犯罪侦查权。目前检察机关职务犯罪侦查权配置上过于分散，不同部门在行使职务犯罪侦查权时，需要各自的一套队伍，力量分散难以形成合力，而各部门的职务犯罪之间又有着千丝万缕的联系，比如，贪污贿赂案件与玩忽职守等渎职案件是相互渗透的，贪污贿赂案件侦查过程中往往会涉及玩忽职守和滥用职权的行为，在侦查权上如果分的过细，就会造成因管辖的原因而造成有价值的案件线索不能及时查处。同时，配备侦查权的非专门的侦查部门，比如民行检察、监所检察部门本身的主要业务并非侦查犯罪，导致其侦查能力明显不足。因此，成立专门的统一行使职务犯罪侦查权的部门，行使侦查权，可以对现有侦查人员和侦查资源集中统一使用，弥补有些部门侦查人员侦查能力不足的缺陷。这样可以缓解侦查人员不足的矛盾，提高整个侦查部门的整体侦查能力，充分行使侦查权，打击职务犯罪。同时，完善检察机关内部的案件线索移送机制，其他业务部门如民行检察部门、监所检察部门等在办案过程中发现贪污、贿赂或渎职行为的，应当移送职务犯罪侦查部门，由职务犯罪侦查部门进行侦查。这样，就在检察机关上下级之间的“侦查一体化”模式下，在检察机关内部建立起协调配合的职务犯罪“侦查一体化”机制，[4]从而消除职务犯罪侦查权分立的弊端，充分发挥检察机关职务犯罪侦查的整体优势，形成侦查合力。

　　2．合理整合公诉部门的权力，进一步厘清公诉权与审判监督权。近年来，针对检察机关审判监督权的合理性、正当性提出的质疑不绝于耳。笔者认为，检察机关的刑事审判监督权无论从权力制衡理论，从维护司法公正、保障人权的现实需要，还是从维护诉讼结构的稳定与平衡的角度都有其合理存在的理论基础和现实需要。而产生上述质疑之声的原因，笔者认为在一定程度上是由于对公诉权和审判监督权的性质认识发生混同，认为公诉权就是监督权或者公诉权的行使本身就实践着审判监督。实际上，尽管宪法把检察权定位为法律监督权——这当然是在宪政基础下的定位——但基于检察机关在诉讼程序中的职能和地位，公诉权在具体的诉讼程序中更多的是以诉权的性质存在和运行的。公诉权行使的主要任务在于通过提起公诉，将犯罪嫌疑人提交法院审判，完成诉讼程序。而法律赋予的刑事抗诉权（指二审抗诉）也是为了满足法律规定的两审终审制而赋予检察机关的程序性权力。与此不同的是，审判监督权更多的是有一种“监察”的意思在里面，是对审判活动中出现的违法行为要求加以改正的权力。因此，其监督的对象并不仅仅是法院（法官），还应包括审判活动的两造——即公诉方和辩护方。

　　基于以上分析笔者认为，以合理规制监督权为内容，实现公诉职能与审判监督职能的适当分离的方式对公诉权进行改造应当是较为适宜的解决途径。将现有公诉部门承担的审判监督权剥离出来交由专门部门行使，并将更多的体现监督性质的再审抗诉权予以分离。此外，公诉部门现有的补充侦查权仍由其行使，这是因为，补充侦查不同于职务犯罪侦查，也不限于职务犯罪案件，大多数的补充侦查是为补强证据、为提起公诉而行使，而非为否定侦查而使然。

　　3．有效整合诉讼监督权，统一行使法律赋予检察机关享有的程序性司法行为监督职能。检察机关定位于法律监督机关，与职务犯罪侦查权和公诉权不同，其诉讼监督权才是具备宪政意义上的监督权。针对现有检察机关诉讼监督权能分散、监督不力的现状，笔者认为，有必要将现行民事行政检察、监所检察享有的民行审判监督和刑罚执行监督和从公诉部门剥离出来的刑事审判监督权予以整合，强化对法院的民事、行政、刑事审判和刑罚执行活动监督。同时，检察机关的诉讼监督还应包括对本机关内部的职务犯罪侦查和公诉活动的监督，形成对外（法院、监所）对内（检察执法）的全方位监督。




【作者简介】
张朝霞，北京市朝阳区人民检察院副检察长，法学博士；温军，北京市朝阳区人民检察院法律政策研究室副主任，检察员；贾晓文，北京市朝阳区人民检察院法律政策研究室助理检察员，法学硕士。


【注释】
[1]在我国，审判权和侦查权是法院和公安机关享有的最主要的权力，也是一元化的权力。而检察机关的检察权却是公诉权、职务犯罪侦查权、审判监督、民行监督、执行监督等一系列权力的复合体。
[2]如对民行检察部门和监所部门侦查权的配备。
[3]根据传统观点，公诉权是一种行政权，世界上多数国家的公诉权也都在政府权力中，而我国则将其交由检察机关这样的专门机关行使，从某种意义上，这是一种分权；同样道理，批准逮捕权在多数国家是作为司法权力由法院行使的，而在我国这一权力则由检察机关行使。
[4]这里对传统的“侦查一体化”做了扩大，即除检察机关上下级之间的“一体化”外，将笔者所设想的检察机关内部的职务犯罪侦奁权的统一也称为“一体化”。


【参考文献】
{1}林钰雄：《检察官论》，台湾学林文化事业有限公司出版社1999年版。
{2}王晓苏：《关于我国当代检察权法理定位及权能配置模式的思考》，载孙谦、张智辉主编：《检察论丛》第6卷，法律出版社2003年版。
{3}《刑事诉讼监督的价值与制度构建》，载许海峰、幕平主编：《法律监督——实践者的理性思考》，法律出版社2005年出版。
{4}刘继国：“职务犯罪侦查权的合理配置”，载《人民检察》2008年第1期。
{5}陈卫东、郝钟银：“侦、检一体化模式研究”，载《法学研究》1999年第1期。
{6}李愿：“试论现代系统论对整体与部分范畴的丰富和发展”，载《中央民族大学学报（社会科学版）》1999年第1期。
{7}（法）孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1982年版。
{8}孙谦：《检察：理念、制度与改革》，法律出版社2004年版。