审判权是国家重要的司法权，司法的公正性和效率，是全社会关注的焦点，也是人民法院的生命线。人民法院要实现司法公正与高效，必须在行使审判权过程中做到合法公正廉洁，而有效的监督制约，是保障审判权合法公正廉洁运行、实现司法公正与高效的基本条件。一直以来，尤其是近几年来，全国各级人民法院除主动接受外部各方面的监督外，还积极加强法院内部的监督，取得了良好效果。但是，目前法院内部监督机制还不够完善，监督部门有的设置不够合理，监督功能没有得到充分发挥。为了加强法院内部监督，促使审判权在合法公正高效的轨道上运行，本文通过考察法院内部监督制约的现状，探讨如何进一步改进和完善法院内部对审判权运行的监督制约。
一、检视：法院内部对审判权运行监督制约的现状与缺陷

法院内部监督是相对于外部监督而言的，是法院自身对其人员遵守、执行法律及所办理案件的监督。法院内部监督制约与人大、政协、检察机关、新闻媒体等外部监督制约审判权运行相比，更为及时、有效。首先，从理论上讲，法院内部监督制约机制的实质是“以权力制约权力”，以权力制约权力有其对等的强制力量相抗衡，能有效的监督法官审判权的依法行使，防止法院审判权被滥用。其次，一个有效的内部监督制约功能的充分发挥，能提高司法质量，进而减少其他机构介入处理法院系统内部权力滥用和错误的需要而有助于司法独立，维护审判权威。再者，法院内部监督是专业监督。监督者均为法官，而法官一般是通过司法考试及公务员考试后选拔出来的人才，其对法律等相关知识比较娴熟精通，由其监督具有专业性、合理性，从客观上讲能够提高监督的质量与效果①。法院内部监督又包括两个层面，一是上级法院对下级法院的审级监督；二是本法院内部的监督。本文要讨论的法院内部监督仅指本法院内部监督制约问题，不包括上级法院对下级法院的审级监督。

当前法院内部对审判权运行的监督制约机制主要有：再审监督、合议庭成员之间的监督、院庭长监督、审委会的监督、纪检监察部门的监督等，除此之外，督察制度、案件质量评查制度、立审执监分离制度、审判公开制度、案件流程管理制度、审判工作目标管理及审判质效考核制度、人民陪审员制度、司法监督员制度、信访接待制度、民意沟通联系制度等都是法院内部实行对审判权运行的监督制约机制。这些内部监督制约机制在履行监督职能、促使审判权公正高效廉洁运行、促进司法公正与效率等方面发挥了重要的作用。但随着司法体制和工作机制改革的推进，法院内部上述监督制约机制在司法实践中显现出一些缺陷，影响到内部监督制约功能的有效发挥。

1、行使监督职能部门多，监督功能得不到有效发挥。目前法院内部行使监督职能的部门相当多，包括纪检组、监察室、立案庭、审监庭、还有的设立了专门的督导室、案件质量评查组、审判管理办公室。在监督内容上，各监督部门各管各的，案件质量评查组和审监庭只负责检查案件质量问题，不负责办案法官的违法违纪问题，纪检组和监察室只对法官司法廉洁问题进行监督，不监督办案的质量和效率问题，以致对人和对事的监督相互脱节，相互之间缺乏有机的协调配合，况且立案庭、审监庭等行使监督的部门本身就是审判业务部门，其自身的审判活动却无人监督。有的监督制度不够健全，配套设施缺乏，没有形成有效的监督制约机制。有的基层法院因人员有限，监察员由办案法官兼任，不仅兼职监察员因办案任务重，无法开展监察工作，而且监察员既办案又监督，监督功能难以正常发挥。

2、注重事后监督，事前和事中监督不足。所谓事前监督，是指在被监督行为发生之前预先进行的监督，如立案时或审判业务庭分案时，立案法官或审判庭庭长对案件材料进行初步审查，避免将该案分配给与案件有利害关系的法官审理，就是一种事前监督，即在法官未实施裁判行为之前行使的监督，此种监督主要起到预防的作用；事中监督，也称过程监督，是指在被监督行为实施的过程中进行监督，如对审判流程进行管理监督（包括观摩庭审活动），这种事中监督具有直接性的特点，有利于降低监督成本，及时纠正审判权的不当运行，维护审判权威；事后监督制约机制是指被监督行为发生之后，对其行为的合法性所进行的监督，如进行案件质量评查则属于这种监督。现在法院内部对审判活动的监督大多是通过案件质量评查和审判监督程序进行监督，审判流程管理在不少基层法院流于形式，而案件质量评查和审监庭的审判监督均属事后监督；纪检监察部门监督也往往是在问题发生以后才进行查处，不能从一开始就发挥预防作用，避免问题的产生。虽然事后监督发现的问题可以通过法律程序寻求救济，但审判错误的发生已经让人民群众对司法的权威和法官的专业素质产生了怀疑，法院以及法官的形象已经受损。而且事后监督对于一些司法不良行为特别是程序不公现象还很难发现。科学合理的监督应该是全方位、多层次的，不仅是指对已审结生效的案件进行评查监督，对出现的错误予以法律救济，同样也包括对案件诉讼各个阶段全过程的有效监督。

3、合议庭成员内部监督流于形式。根据法律规定，合议庭是人民法院审判案件的基本审判组织形式。合议庭由法官或者法官和陪审员共同组成，合议庭的全体组成人员必须共同参与对案件的审理、评议和作出裁判，合议庭成员进行评议的时候，应当认真负责，充分发表意见，独立行使表决权，不得仅作同意与否的简单表态。我国的合议庭制度不仅有助于解决合议庭成员个人智识上的不足，也有利于合议庭成员之间的制约和监督②, 具有防止个别审判人员主观片面、独断专行和徇私枉法的积极意义。但审判实践中，主审人以外的其他合议庭成员参与合议庭审理时，存在开庭前对案情不关心、不过问、不阅看案卷，开庭时只陪不审，有的缺席或中途退庭，评议时不发表独立意见，只简单表态附和主审人意见或只在合议笔录上签名。这种现实中并不鲜见的“合而不议、形合实独”的现象，明显违反了合议庭制度的要求，进而导致该合议庭成员对审判权运行的内部监督流于形式。

4、院庭长的审判管理监督存在两极化。随着我国审判方式改革的深入，审判权力逐步下放，出现院庭长管理监督两极化现象，一种情况是 “放权”不管，院、庭长除了对需提交审委会讨论的案件进行审查外，对其他案件很少监督管理，有的基层法院要求院长、庭长通过对裁判文书的审核把关，监督法官公正办案，而有的主管院长却把审批裁判文书当作是一种形式，在审批裁判文书时既不阅看案卷，也不认真审查裁判文书，签批“发”了事，其结果是院庭长的监督形同虚设，部分案件出现审判质量下降等问题。另一种情况是有的基层法院对需判决的案件仍然存在逐级审批、层层把关现象，有的主管院长或庭长在审核签发法律文书、行使监督权时，对案件有不同意见，则利用其行政领导优势，提出自己的观点、意见来影响甚至左右合议庭或承办法官对案件的裁判，这种管理方式具有浓厚的行政色彩，即名为对审判工作的监督把关，实则是来自法院内部对法官独立办案的干涉，同时这种管理方式也给个别院庭长提供了利用行政职权对案件审判施以行政压力，导致金钱案、人情案、关系案的产生，如北京西城区原院长郭生贵“左右审判、以权谋私”③就是例证。

二、剖析：法院内部对审判权运行监督制约存在缺陷的原因

1、现实中案件承办人负责制影响了合议庭成员间监督作用的发挥。最高人民法院《关于人民法院合议庭工作的若干规定》第4条规定：“合议庭的审判活动由审判长主持，全体成员平等参与案件的审理、评议、裁判，共同对案件认定事实和适用法律负责”。但现行法院管理模式下并未落实最高法院关于合议庭审理、评议、裁判案件之集体负责制的规定，实际审判工作责任制实行的是案件承办法官个人负责制，对审判工作的监督、考评、奖惩等实际上是针对案件承办人而非合议庭，对个案裁判结果的评价所导致组织给予的回报差异与作为非案件承办人的其他合议庭成员没有联系④，这种案件承办人负责制必然会导致主审法官以外的其他合议庭成员工作不认真、不负责，即使他们发现有的案件主审法官在审理过程中有问题，也是睁一只眼闭一只眼，认为没有必要为案件得罪主审法官，因此，他们选择对案件不过问和乐于简单表态附和。最高法院已注意到了这种现象，今年出台了《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》，该规定厘清了合议庭的权责，强化了合议庭职责，规定各级人民法院应当建立合议制落实情况的考评机制，并规定了考评方式和内容，将合议庭其他成员提交阅卷意见、发表评议意见的情况列入考评内容，相信各地法院定会落实好该规定。

2、监督机构设置不合理影响了监督权力的行使。就基层法院而言，在机构设置上，政工科、执行局和法庭是科级机构，监察室与其他内设部门是股级机构，监察室在行政级别设置上就低了一档，增加了其监督工作的难度。在人员配置上，有些基层法院的监察员是本院的普通干警，而本院其他内设部门的领导一般是科级干部，客观上使监察员难以履行监督职责。纪检组长虽系县纪委派驻，但实际上其编制和工资、福利待遇等都在所驻法院，其他行使监督职能的部门人员固然都是本院人员。监督者与被监督者都在同一单位，“低头不见抬头见”，有些监督者因怕得罪人而不愿下力监督，遇到问题绕道走或者视而不见，结果是对案件评查不细不严，审判流程监督管理流于形式，对法官的司法行为和纪律作风监督不力，由此导致部分案件审判质效下降，法官违法违纪现象也时有发生。

3、院庭长的审判管理监督职责没有明确规定。《法官法》只规定院庭长除履行审判职责外，还应当履行与其职务相适用的职责，对于与其职务相适用的职责具体有哪些，应当怎样行使没有规定，最高法院曾出台过规定，明确院、庭长要参与案件合议和签发判决，但没有具体规定审判管理监督的内容和运行程序，法院司法体制和工作机制改革、审判权力下放后，又缺乏相配套的监督制约机制，尤其是院、庭长审判管理监督的职责不清。因此，在司法实践中，有的法院除需提交审委会讨论决定的案件外，院长对其他案件“过问”的正当性在很多时候则会受到法官的质疑，被认为是干预了审判组织的独立裁判权，其结果是不想管的主管院长正好借机撒手不管，对裁判文书的审批也只走形式。而有的法院仍要求院庭长通过对案件尤其是一些疑难案件的请示汇报、对需判决的裁判文书的逐级审批来对案件质量监督把关，绝大多数院庭长为了把好案件质量关，对案件处理有不同意见，则要求合议庭或独任审判法官重新合议或考虑，合议庭或独任审判法官基于上下级关系，一般按院庭长的意见处理案件；极少数院庭长为了个人的人情、关系甚至私利，在审批裁判文书时则利用自己行政领导优势要求合议庭或独任审判法官按其意见处理案件。在目前法官队伍整体司法水平不均衡、尤其是基层法院的法官整体素质没有根本性提高的情况下，院庭长通过对判决案件的裁判文书审批来对案件质量监督把关是必要的，但在审批中对合议庭的意见不能简单否定，不能形成统一意见的应当提交审判委员会讨论决定，不能要求合议庭按庭长、院长的意见办理。　

三、探寻：完善法院内部对审判权运行监督制约的路径

1、完善内部监督机构设置，实行内部监督权统一行使制。按照权力制约理论，权力制约的力量有大有小，过小不足以起到牵制作用，过大则会使权力无法顺利运作⑤，唯有同等权力方能制约正在运行中的权力。在古代汉语中，监督可以分解为两个词，据《说文解字》中记载：“监，临下也”，“督，察也。”两者结合起来有自上而下的察看之义⑥。可见，《说文解字》中监督者的职位要高于被监督者。当今我国从中央到地方有关国家机关和行政部门的纪检监察机构也是由各级纪委、监察部（厅、局）派驻，并受其直接领导、统一管理⑦。法院内部的监察部门虽然具有监督制约权力，但其机构设置和人员配置较低，有不少基层法院的监察部门的行政级别不及本院审判执行部门，其独立性和权威性不强，对审判权运行不足以起到监督制约作用。而且在行政管理模式下，担任监督员的普通干警无法监督庭长。另外，目前法院内部普遍存在多头监督、职责重复现象，不少法院案多人少问题突出，有的法官既办案又监督。要改变这种状况，以更好地发挥内部监督制约功能，有必要在本院内部设置一个专门的、相对超脱的、具有独立性和权威性的监督机构——审判执行监督监察局，该监督监察局的级别应略高于其他部门，譬如中院和基层法院的监督监察局应分别设置为正处级和正科级机构，监督监察局与现有的法院纪检组合署办公，统一行使法院内部监督权，即除审监庭的再审监督和院庭长的审判管理监督外，其他内部监督权统一由监督监察局行使，监督监察局除履行《人民法院监察工作条例》规定的职责外，还应组织案件质量评查、审判流程监督管理、回访当事人、监督并防止院内外对法官办案进行不当干扰等。这样，既能解决多头监督、职责重复以及对案监督和对人监督脱节问题，又能让现有行使监督职能的立案庭、案件质量评查组、案件管理办公室、督导室等部门及其人员全力投入审判执行工作。针对当前法院内部监督机制处于“本院内部人监督内部人、自己监督自己”，难以打破情面，监督流于形式的现状，监督监察局的人员应由上级法院派驻，受上级法院领导，对上级法院党组负责，工资待遇仍在原法院。《人民法院监察工作条例》规定，上级法院监察部门对下一级人民法院及其院长、副院长、副院级领导干部实施监察，但由于上下级法院在时间、空间上的距离，往往难以进行及时、全面、深入的监督，为此，监督监察局可以对所驻法院的院长、副院长、副院级领导进行直接监督。同时，要想监督者对审判权运行进行有效监督，必须精通审判业务，所以要将政治思想好、作风过硬、审判业务精通的法官选派为监督员，以提高监督的效能和权威。

2、遵循审判权运行特点，实现内部监督的准确性和有效性。审判权运行具有独立性、程序性、公开性、亲历性、自由裁量性等特点，法院内部对审判权运行监督制约，必须遵循这些特点，按照这些特点要求进行有度、有力、有效监督。审判的独立性是指审判组织和审判人员在审判案件时，根据自己对案件事实的判断和对法律的理解，独立地做出裁判，不受来自法院外部或内部的任何压力、干涉或影响。人民法院独立行使审判权的主要目的是为确保司法公正，没有审判独立就没有司法公正。但是，独立行使审判权绝不意味着法院或法官可以不受任何监督制约恣意妄为，任何权力没有制约就会导致腐败，审判权力也不例外。但在内部监督工作中，既要充分尊重审判组织和审判人员独立行使审判权，防范法院内外各种不利因素对审判权力运行的不当干预或影响，又要监督审判人员在独立行使审判权过程中出现专横擅断或以权谋私、枉法裁判的行为。程序性是审判权运行的又一个重要特点。我国三大诉讼法及司法解释对审判程序作了明确的规定，程序公正与否直接关系到实体裁判的公正性，法院和法官在审判过程中必须遵守法定程序，否则就会导致审判不公。但是，法律对诉讼程序规定较为原则，法官操作空间较大，可以主观能动地直接推动或以正在法定审限内为借口来延缓诉讼程序的进行，有的甚至通过程序的操控来滥用审判权力。因此，应加强对审判流程的监督，促使案件审判程序公正合理。亲历性特点要求审理案件的全体人员必须在法庭上亲自听取当事人、证人和其他诉讼参与人的口头陈述，对于案件事实和证据必须由双方当事人当庭口头提出并以口头辩论和质证的方式进行庭审调查，在庭审调查和辩论时，参加案件审判的全体人员必须始终在场。如果案件裁判者不亲自参与审判的全过程，而是通过听取其他人员汇报、审查书面材料，很可能在对案情不是全面准确了解的情况下提出不恰当的处理意见。按照这一特点，要求内部监督部门加强对合议庭全体成员参加案件审判全过程的监督。自由裁量权是国家立法机关在立法时按客观情况复杂性难以全部预见的实际，而授予人民法院在法律规定的一定幅度内，或者依据客观事物的具体情况酌情进行法律适用、事实认定和案件裁量的一种权力。通过行使自由裁量权，使得案件的裁判更加符合实际，更加公正、准确。但是，法官手中的自由裁量权也往往成为滋生腐败的温床，一些当事人千方百计拉拢腐蚀法官，要求法官手中的自由裁量权向已方倾斜，而极少数意志薄弱的法官，在金钱、权力、美色的诱惑下进行公权与私权的非法交易。因此，内部监督部门应对法官行使自由裁量权是否符合法律规定的精神和宗旨、是否合理，对同类案件同样案情或相近案情是否作出相同的判决等方面进行监督，确保自由裁量权的正确行使。

3、规范监督内容，实行全面监督和重点监督。监督内容和范围的合理规范是事关法院内部对审判权运行监督制约工作能否取得实效的关键。监督内容和范围不明确、不规范，难以实现对审判权运行的有效监督和制约，难以充分发挥监督保障司法公正的作用；监督内容规范、明确，不仅使监督者监有方向，而且能警示被监督者，使其不敢恣意妄为。当前，有些法院内部对审判权运行监督的内容不够规范，如有的只通过案件质量评查来对案件的事实认定、法律的适用、程序的适用等方面进行静态监督，缺乏对案件审判的各程序环节运行情况及法官司法行为的动态监督，在案件审判流程管理监督上只对审限进行监督，对审判的程序是否公正、司法行为是否规范等不过问。科学合理的监督应该是全方位、多层次的，不仅要对案件实体进行监督，而且要对案件诉讼各个阶段全过程进行有效监督，这就需要规范监督内容。首先，应规范院庭长的审判管理监督内容、运行程序及职责，充分发挥院庭长的审判管理监督作用。其次，明确合议庭成员对案件集体负责的具体责任及考评奖惩办法，并将合议庭成员履职及考评奖惩情况纳入监督范围，促使合议庭成员在履职中监督其他成员依法行使审判权。再次，明确法院内部监督的监督内容既要监督案件质量，又要监督法官的司法行为；既要对案件实体监督，又要对审判程序监督；既要对法官的裁判行为监督，又要对法官的非裁判行为监督⑧。

另外，从查处司法人员违法违纪的案件看，涉案人员较多地分布在司法的重要岗位，比如人民法院中直接决定经济利益归属的民商事审判和执行工作，有的案件涉及法院领导干部甚至是大法官⑨，有必要在进行全面监督的同时，有所侧重，实行全面监督和重点监督。笔者认为，应当将重大刑事案件的审判和刑事审判中适用缓刑及减轻处罚的案件作为内部监督重点。因为刑事审判关乎被告人生命和自由，那些有一定经济实力的被告人或其家属为了换取被告人的生命或自由，他们愿意付出金钱的代价，而我国刑法规定的量刑幅度较大，且有不少从轻或减轻处罚的规定属原则性规定，给了法官较多的自由裁量权，有的法官面对当事人较强的诱惑，很可能利用手中的裁判权与之进行权钱交易，使罪犯获得轻刑或者自由，如吉林高院刑一庭原庭长宋祥就是利用手中的裁判权与被告人进行权钱交易、被“黑金”击倒。应当把大标的民商事诉讼案件作为内部监督重点，如房地产、建设工程纠纷案等。将这些民商事案件作为监督重点，是基于这些案件的处理结果对当事人会产生较大的经济利益或经济损失，当事人愿意为此支付一定的经济成本来获取更大的经济利益，这就对办案法官会产生较大的经济诱惑。应当把法官与当事人或其代理、辩护律师不正常接触、交往作为内部监督的重点。法官与当事人或其代理、辩护律师单方接触和私下会见，极易形成先入为主的印象，在私下会见中面对当事人的金钱、美色或者听着当事人某些承诺和许愿，容易使自己的道德良知发生动摇，从《人民法院警示教育案例选编》（第一辑）中叙述的蜕变法官的犯罪情形看，无一不是与当事人或其代理、辩护律师有着不正当的接触、交往。因此，应将上述案件以及法官与当事人或其代理、辩护律师不正常接触、交往作为内部监督的重点，实行全面监督和重点监督。

4、完善监督系统，提高内部监督效率。科学的监督系统是法院内部监督制约机制作用得以充分发挥的基础和保障。有的法院内部监督工作之所以存在一些薄弱环节，其中一个主要原因是未建好监督系统，监督设施欠缺，监督措施没有跟上，方法简单。随着电子信息化和计算机网络的不断发展，加强内部监督制约，应根据审判权运行的程序性特点，建立和完善电子信息化监督管理系统，利用计算机网络技术等高科技手段，将各类案件从立案送达、审判执行到评查归档等各个阶段、各个环节加以设置进行严谨周密的管理监督，通过信息化监督管理系统，使所有案件审判执行运行情况都处在院庭长和监督管理部门的直接监督之下，这样，既能促使审判权在法定轨道上公开公正、规范有序地运行，又能实现内部监督的公正与效率。在监督措施和方法上，除进行案件质量评查、审判流程管理、组织庭审旁听、实行司法监督员制等有效措施外，还应采用回访当事人及对依法可以公开审理的案件通过实行庭审网络直播、裁判文书上网方式进行监督。一些法院的实践证明，实行庭审网络直播和裁判文书上网，让审判权在阳光下运行，不仅有利于保障审判活动的公开、公正、透明，满足人民群众了解司法、参与司法、监督司法的要求，而且有利于促使法官努力提高自身素质，恪尽职守，提高审判质量和效率。另外，人民法院报2010年4月22日第5版刊登的“‘五道防线’：管案与管人两兼顾”一文介绍了江西丰城法院采用回访当事人方法进行监督的经验，丰城法院实践证明，案件在审判过程如开庭后判决前和审结后法律文书生效前，采取由纪检监察部门和审监庭共同回访当事人的监督方式具有前瞻性和预防性特点，对办案法官能够产生一种警示作用，督促法官在审理案件过程中尽可能地谨慎，避免差错，即使在回访中发现了错误，也能及时纠正，避免上诉、申诉案件的发生；如果当事人对判决结果不理解，法官也能就判决的结果向当事人解释清楚，将法律释明，使当事人心服口服，从而将矛盾化解在萌芽状态。同时，这种监督方法，能从程序上进行监督，监督法官是否公正廉洁高效办案及办案法官的司法行为、服务态度，对法官的违法违纪行为可起到很好的威慑和预防作用。因此，全面推行庭审网络直播、裁判文书上网、回访当事人不乏是法院内部对审判权运行实行监督的有效方法和措施。

结语

加强对审判权运行的内部监督是实现司法公正与高效的一条有效途径，为此，各地法院对内部监督工作愈来愈重视，人民法院“三五改革纲要”指导思想中也明确了“以加强权力制约和监督为重点” ，然而，对审判权运行怎样监督、监督什么，还没有形成统一的规范，当前一些法院内部监督还没有发挥应有的作用，这就需要从监督实践中探索、总结，建立起符合审判权运行规律和特点的科学的内部监督体系，促使审判权在规范、公正、高效的轨道上运行，实现监督的有效性，司法的公正性。

① 廖永安 雷勇：《论民事诉讼监督制约机制立法》载《中南大学学报》（社会科学版）2007年第5期

② 邹川宁 王雷：《审判组织治理的实证研究》载《人民司法（应用）》2008年第1期

③参见《人民法院警示教育案例选编（第一辑）》第11页

④ 邹川宁 王雷：《审判组织治理的实证研究》载《人民司法（应用）》2008年第1期

⑤高新民：《略论权力制约的三种途径与反腐败》载《中国党政干部论坛》2009年第3期

⑥ 廖永安 雷勇：《论民事诉讼监督制约机制立法》载《中南大学学报》（社会科学版）2007年第5期

⑦ 祥见赣办字［2005］30号《省委办公厅、省政府办公厅转发<省纪委、省委组织部、省人事厅、省编办、省监察厅关于对省纪委、省监察厅派驻机构实行统一管理的实施意见>的通知》

⑧对于法官非裁判行为的监督，主要是针对法官在裁判行为以外行为的监督，这种监督大致包括以下方面：一是履行职责方面，如因法官不当言行导致公众对司法公正产生合理的怀疑、受到法外因素的干扰、私自与当事人单方接触、滥用职权、未保持恰当的中立、泄露审判机密等；二是司法廉洁方面，如利用职权直接或间接谋取不当利益、接受不当财物及其他利益、参与导致公众对其廉洁形象产生不信任的商业活动等；三是业外活动方面，如具有影响形象和公正履行职责的不良嗜好和行为、出入不当的社交场合、参与带有邪教性质的组织等。参见刘青峰 王洪坚：《监督司法的可能性问题探讨》载《人民司法》2005年第12期

⑨李玉成：“关于司法廉洁的几点认识和体会”，载《人民司法（应用）》2008年第19期

莲花县人民法院 杨伍姑