2008年2月4日中午，陈某邀集亲属举行家宴，食后半小时，多人出现恶心、呕吐、眼冒金花，四肢麻木等症状。至3月12日，除两名中毒人员因救治无效分别于2月11日、2月14日死亡外，其他16名中毒人员已治愈出院。2009年2月24日，陈某等人以汶上县疾病预防控制中心未及时上报突发公共卫生事件致使出现严重后果为由诉至汶上县人民法院，请求确认疾病预防控制中心（下文简称疾控中心）不履行上报职责的行为违法。

关于本案是否具有行政可诉性，合议庭出现了两种截然不同的意见：

一种意见认为，该纠纷不属于行政诉讼受案范围，拟裁定驳回原告的起诉。其主张的理由有三点：

第一，发生或可能发生突发公共卫生事件，疾控中心的上报职责是一种内部工作规范，并不对外部直接发生法律效力，对原告的合法权益未产生实际影响。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项规定“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于行政诉讼受案范围；

第二，疾控中心的上报行为是一种工作规范，也是一种事实行为。不包括《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的受理范围之内；

第三，结合《突发公共卫生事件应急条例》（下文简称《应急条例》）第四十五条、《突发公共卫生事件应急预案》（下文简称《应急预案》）第5条第三项对未依法履行报告责任的承担来看，对突发事件中隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人追究相应的行政责任或刑事责任，均未规定卫生行政主管部部门未履行及时上报行为的行政可诉性。因此，鉴于以上分析，疾控中心对突发公共卫生事件未及时上报的行为不属人民法院行政诉讼受案范围，故应裁定驳回原告的起诉。

另一种意见认为，疾控中心对突发公共卫生事件未及时上报的行为，应具有行政可诉性，法院应依法予以审理。笔者同意此种意见。 笔者认为，判断一个行为是否具有行政可诉性，除符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的一般条件外，关键从如下三个方面进行判断：

一、从主体的性质和资格看，作为被告是否适格 根据我国现行行政诉讼法第二条、第二十五条第四款、第四十一条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，行政诉讼的被告为行政机关和行政机关的工作人员以及由法律法规授权的组织。作为规章授权的组织能否作为行政诉讼的被告，尽管我国现行行政诉讼法未直接规定，但是从《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第三款“法律、行政法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告”的规定来看，规章授权的组织可以作为行政诉讼的被告。

针对本案疾控中心的性质而言，由《国家突发公共卫生事件应急预案》第2章第2条第三款“各市（地）级、县级卫生行政部门要指定机构负责本行政区域内突发公共卫生事件应急的日常管理工作”，第2章第4条“医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构是突发公共卫生事件应急处理的专业技术处理机构”和《中华人民共和国卫生部令（40号）》（下文简称《卫生部令》）第五条“疾病预防控制机构在同级卫生行政主管部门的领导下开展职能范围内疾病预防控制工作，承担上级卫生行政部门和上级疾病预防控制机构下达的各项任务”的规定来看，疾病预防控制中心履行疾病预防、控制的职能具有法规和规章的授权。因此，疾控中心作为行政诉讼的被告主体适格。

二、从行为的方式和内容看，是否具体行政行为 对于何谓“具体行政行为”，我国行政诉讼法及其立法解释并未直接做出明确规定，尽管我国现行行政诉讼法第二条采用了“具体行政行为”术语表达受案范围的外延。为了使该术语具有周延性，现行行政诉讼法第十一、十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条，采用了概括式肯定与列举式排除相结合的方式列明了行政诉讼的受案范围。结合列举的具体行为进行分析，具体行政行为具有如下特性： 可诉具体行政行为的性质是对公共事务进行组织和管理，其履行职责是一种行使国家行政权的性质，其结果对行政机关和相对人产生拘束力或影响力；从审查对象的角度看，行政可诉性最核心的理由，也就是其先决条件是接受审查的行为是运用行政权力的结果，既可能是职权行为（包括滥用职权），也可能是不作为或者越权行为等；具体行政行为的核心要素是意思表示[1]，是指行政主体依法发表其自由形成的具有行政法上效果的行为，如通过行动（如交通警察以手势指挥交通）、语言文字、符号（如斑马线、交通禁行标志）、信号等行为对外表示其意志，对社会进行某种规制，产生一定法律约束力，也即下文谈到的“法律效果”，台湾学者称之为“单方之规制”。[2]在此需要着重说明的是，具体行政行为的“法律约束力”并不一定意味着“强制力”，具体行政行为借用“强制力”的条件是“行政主体行使职能的行为如遇到障碍，在没有其他途径可以克服障碍时，可以运用其行政权力和手段，或依法借助其他国家机关的强制手段，消除障碍，保障行政行为的实现”。[3]

根据以上所述，我们具体分析一下疾控中心上报突发卫生公共事件的行为，如果具备以上特征，它就是具体行政行为，否则不是具体行政行为。《应急条列》、《应急预案》都在总则部分明确了法规、规章的主要目的之一是保障公众健康与生命安全，符合一般的公共管理目的，即行为的对象指向行政主体的外部，即为公民、法人或其他组织设定权利和义务。《应急条例》第十九条、第二十条规定，国家建立突发事件应急报告制度，突发事件检测机构、医疗卫生机构和有关单位应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政部门报告，然后由该部门按要求再上报。《应急条列》第四十五条、第五十条则规定了未按要求报告应承担的法律责任。《应急预案》第四章第二条第4项规定了疾病预防控制机构的报告义务。《卫生部令》第十一条、第十五条又具体指出疾病防控机构的主要职责之一是疫情报告。通过上述立法的目的、机构的设置以及该机构的职责权限的设置来看，疾控中心上报突发卫生公共事件的行为符合具体行政行为的三个基本特征。

三、从行为的法律效果来看，是否具有行政可诉性 可诉的具体行政行为以直接对外发生法律效果为根本目的。所谓法律效果，是指法律行为（具体行政行为）通过行政主体的意思表示（一般包含于或暗示于意思表示中），对外直接发生法律效果。这种关于效果的意思表示不仅在“事实上”对外发生效力，或者可以发生效力，而且必须在“法律上”发生这种效力时，才算是以对外发生法律效果为目的。

换言之，依照行政法的规定，行政活动使特定权利义务产生取得、丧失或变更的目的。对内或间接发生法律效果，或者不发生法律效果，就是不具备具体行政行为的效果要素，因而不构成具体行政行为。[4]

正如前文所述，设定疾控中心报告职责的主要目的是为了给相应行政机关、部门及专业机构报告疫情情况，以便适时制定出相应的控防措施，及时有效的保障公众身体健康与生命安全。可见，疾控中心的报告是对法律状态具有约束力的报告，具有处理性。突发事件上报的情形一旦具备，疾控中心履行法定义务也便具备法律的依据，并产生如下后果：对疾控中心来讲，突发卫生公共卫生事件达到何种程度必须上报，具有一定的裁量权，同时要承担隐瞒、缓报、谎报等责任；对突发卫生事件中受害人也便对及时救助享有了期待权，尤其是在行政机关（如疾控中心的上报行为）有裁量空间的情况下，这种依赖性权利会明显强化。

可见，疾控中心的上报行为符合可诉行政行为的法律效果。至于该行为是否使相对人的合法权益（包括实体权利和程序权利）受到了实质性的损害，以及行为与损害之间是否具有某种因果关系（可能是直接因果关系，即一因一果，或者部分因果关系，即多因一果），则是诉讼过程中的审查需要解决的问题，它只会影响诉讼的结果，而不会成为判断可诉性及是否受理的依据。另外，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人追究相应的行政责任或刑事责任，并不排除相对人依法提起行政诉讼，这一点不难理解。 综上所述，关于陈某提出汶上县疾控中心未及时上报突发公共卫生事件的行为，该行为主体的性质和资格、该行为的方式内容和法律效果符合行政可诉性的构成要件，因此法院作为行政诉讼案件受理是正确的。

注释：

[1]这种意思自治的自由在民法上和行政法上有不同的表现。民法上的意思自治是没有法律禁止情况下的任意自由表达，行政法上的意思自治是有法律明确授权情况下的有限自由表达。这个差异，是由私权和公权性质上的差异决定的，即：对私权而言，无法律明文禁止即可为；对公权而言，无法律明文授权即为禁止。对于大多数具体行政行为而言，仅由行政主体的单方意思表示即可构成。另参见：（德）哈特穆特•毛雷尔著：《德国行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年11月第1版，第207—208页。

[2]马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社，2000年2月版，第76页。

[3]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社，1996牛12月第二版，第109页。

[4]马怀德著：《准行政行为及其可诉性研究》//www.china-review.com/sao.asp?id=3719。2009年7月28日访问。

作者： 刘来双 王 振