【摘要】1994年以来，上海市实行私人私企客车额度投标拍卖[以下简称“私车牌照（额度）拍卖”或“车牌拍卖”]制度，迄今已有十几年。2000年以前，私车牌照拍卖与普通市民关系不大。2000年以后，随着私人轿车消费逐年升温，一方面上海的私车牌照拍卖价格持续走高，达到四、五万元（2010年11月均价45291元），另一方面价格偶有剧烈波动（2010年12月意外跌至均价15970元），成为房价之外与民生息息相关的一个重要问题。根据公开的资料，上海市是全国唯一实行私车牌照拍卖的城市。据称，按照牌照重量和市场价值计算，私车牌照贵于黄金。客观地说，上海实行多年的私车牌照拍卖制度对限制机动车数量、缓解交通拥堵确实起到了一定作用。但随着时代的发展，该制度的弊端日益显现；无法禁止的异地上牌在很大程度上抵销了私车牌照拍卖的作用；该制度本身存在一定的弊端，难以保证完全做到公开、公平、公正（且不论拍卖系统与操作的技术问题，金钱面前的平等本身就是可疑的）；更重要的是，该制度本身缺乏法律依据，涉嫌损害本市机动车所有人的合法权益。2010年，上海已成功举办世博会，近年内没有重大国际性活动；北京市已于2010年12月23日推出“治堵”新政（核心内容之一是摇号上牌）。上海市有关部门重新审视私车牌照拍卖制度势在必行。
【关键词】上海；客车；额度；投标；拍卖；车牌；摇号；北京；治堵
【写作年份】2010年


【正文】

一、车牌拍卖制度的合法性

关于上海市实行私车牌照拍卖是否合法，多年来众说纷纭，不但政府官员之间有分歧，许多学者、法官、律师也意见不一。其中反响较大的一次争论发生于2004年，时任商务部部长助理黄海先生认为，按照新的道路交通安全法，除公安部门之外，任何部门无权发放行车牌照。对此，时任上海市政府法制办主任（因对事不对人，姑隐其名，下同）在例行的市政府新闻发布会上明确表示，上海实行的私车牌照额度拍卖政策并不与现行法律（主要是《道路交通安全法》和《行政许可法》）相抵触，是根据上海城市道路交通状况实施的合法措施。时任上海市政府新闻发言人也说，上海采取私车牌照拍卖的方式是为了控制机动车数量过快过猛的增长、缓解道路拥堵状况的阶段性做法；车牌拍卖是额度拍卖，是通过市场化手段配置短缺资源，体现了当前道路交通的情况，也体现了公开公平公正的原则，没有突破国家的相关法律法规。

那么，上海市实行私车牌照拍卖究竟是否合法？

1、上海市实行的私车牌照拍卖是否符合现行《道路交通安全法》

《道路交通安全法》第九条规定的申请机动车登记五项条件是充分且必要的。五项条件并不包括“私人私企客车额度”。如果增加申请机动车登记所需的其他证明、凭证（包括“私人私企客车额度”），应由“法律、行政法规规定”。就立法学、法律层次和语言逻辑而言，上文中的“法律”是狭义的，因为广义的“法律”包括行政法规，若上文立法本意是指广义的法律，没有必要将“行政法规”与之并列。众所周知，“法律”（狭义）是由全国人大及其常务委员会制定；行政法规是由国务院制定，不包括地方性法规。

于是，上海市实行多年的私车牌照拍卖是否符合现行《道路交通安全法》一目了然。自然会有人出来争论，但请本着法理，本着良心，拿出有说服力的理由。《上海市道路交通管理条例》第十三条虽然规定“本市对车辆号牌的发放实行总量调控”、“机动车号牌额度年发放量和发放办法由市计划委员会会同市公安交通管理部门和其他有关部门提出，报市人民政府批准后实施”，但上述规定并没有国家法律层面的依据；尽管在立法体系中，《上海市道路交通管理条例》作为地方性法规与国务院行政法规大致处于同一位阶，但现行《道路交通安全法》并未授权地方人大（或地方人大常委会）设定新的机动车登记条件，而是明文规定只有“法律、行政法规”才可以设定“机动车登记时提交的其他证明、凭证”。

其实北京即日（2010年12月24日）起实行的新车摇号上牌政策也有同样的问题（缺乏法律和行政法规层面的依据）。只不过，北京摇号上牌是不收费的，政府就避免了瓜田李下的嫌疑。确乎，许多政策只要牵扯到莫名其妙的金钱、利益问题，事情就更加错综复杂；不得不承认，北京的摇号新政比上海拍牌略胜一筹。

需要指出，上海市虽然实行私车牌照拍卖，但机动车号牌仍由公安机关发放。当年商务部部长助理黄海先生针对上海私车牌照拍卖的上述言论指出了问题所在，但其理由并未切中肯綮（也可能是媒体报道不够全面）。

2、上海市实行的私车牌照拍卖是否符合现行《行政许可法》

《行政许可法》第十二条规定了可以设定行政许可的若干事项。第十四条第一款规定，“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。”第十五条规定，“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可”；“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可……”。第十六条规定，“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”；“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”；“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”；“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”

由此可见，上海市实行的私车牌照拍卖在《行政许可法》中也找不到依据，因为《道路交通安全法》第九条明确规定了申请机动车登记的条件，不属“地方性法规可以设定行政许可”的范围；《上海市道路交通管理条例》规定的车辆号牌发放“总量调控”（即私车牌照拍卖）实为增设行政许可，超越了上位法（《道路交通安全法》）的规定。机动车登记除工本费外，不应收取其他费用。以车牌拍卖的方式向中标人收取巨额费用，没有法律依据。

因此，有识之士早就指出，《道路交通安全法》和《行政许可法》实施后，上海市的机动车所有人完全可以不理会车牌拍卖制度，直接按《道路交通安全法》规定的机动车登记条件、程序要求公安机关颁发牌照。若公安机关拒绝颁发，机动车所有人可以对上海市有关部门提起行政诉讼。当然，这只是法律上的分析；万一有人提起类似诉讼，在我国现行体制下，结局是可想而知的。此属另外的话题。

3、上海市实行的私车牌照拍卖是否限制公民合法权益、违反法治精神

“衣食住行”是民生的四个重要方面。上海市已经或正在进入汽车社会，机动车能否顺利登记关系到民众的出行，关系到公民的切身利益。

在现代社会，可以说，驾车出行是公民的基本权益，是公民自由的一部分。控制机动车号牌发放不可避免地侵害了公民权益。当然，自由不是没有边界的，而且是可以由权利人主动放弃的；关键是程序，程序！

法治国家各级政府的权力不能没有边界。毋庸讳言，从权力约束的角度，上海的车牌拍卖与北京的摇号上牌都是公权（或称行政权力）干涉私权的典型事例；这种干涉可能是合法的（假如政策的出台经过了正当程序、符合现行法律），也可能是没有法律依据的。

刚才看到一篇文章说，在日本东京，实行机动车限行的难度不亚于修改宪法。这句话一针见血，也就是（无论上海拍牌还是北京摇号）问题的症结所在。笔者就不必引申了，真正的法律人必定会心一笑。

此外，有必要指出，每个国家都有不同的法律体系和基本国情。个别国家曾经实行车牌拍卖制度不能成为上海市实行该制度亦属合法的理由，何况上海市实行的车牌拍卖制度本身与国外的制度未必相同。

二、车牌拍卖制度虽有良好的初衷，但目前是否还具有合理性值得商榷

通过车牌拍卖缓解上海交通拥堵，其主要的逻辑前提应该是车牌拍卖可以有效遏制机动车数量增加。但这个前提是否成立，需要科学、严谨的定量论证。公众需要了解：若不实行车牌拍卖，上海交通可能是什么状况，机动车数量增加幅度如何？实施车牌拍卖后，又是怎样的情况？车牌拍卖与上海市民购买机动车、异地上牌之间分别有何关联？异地上牌的机动车在上下班高峰期间不能上高架，是否意味着该时段内地面道路更为拥堵？在机动车总量不变且均有出行需求的情况下，异地上牌机动车因在高峰时段不能上高架、造成地面拥堵，是否会延伸为高架的拥堵，从而抵销了限行措施的效果？

实际上，上述前提很可能已沦为一个彻头彻尾的假设。

关于上海拍牌的合理性，本人在日前有关提案中有详细论述，此处只列要点：

1、车牌拍卖制度是否违反国家现行政策

国家汽车消费政策实际上反对采取对汽车牌照实施限量、拍卖等阻碍个人汽车消费的方式。详见国家发改委2004年发布的《汽车产业发展政策》第六十三条。

2、车牌拍卖制度在一定意义上是默许甚至鼓励异地上牌，无法限制上海市机动车数量

上海市民（包括居住在上海的非上海户籍人士，下同）购买机动车是不受限制、也不应限制的，而上海号牌发放每月有数量限制（目前为8500张左右）。实际上，上海市民每月购买的汽车应该远远超过万辆（否则每月车牌拍卖成交价格会非常低，甚至是100元底价）。

既然上海市民购买汽车合法，但并非每人可以（或愿意）拍得上海号牌，剩余的新车就只能上外地号牌，这是必然的逻辑。由此可以得出结论：部分上海新车可以上外地号牌；外地号牌汽车在上海行驶是合法的。既然如此，再限制外地号牌汽车在上海的通行权（比如上下班高峰不能上高架），似乎欠缺合理性。当然，如果不限制外地号牌汽车，也就不会再有人参与上海牌照拍卖。这正是问题所在。

必须正视的现实是，由于车牌拍卖制度，上海市内出现的外地牌照机动车已经被人为地分化为纯粹的外地车辆（临时入境的外地机动车，下同）和上海市民拥有、主要在上海使用的异地上牌机动车。无视上述现实，对上述两种外地牌照机动车采取同样的管理手段，无疑会造成政策的异化、变形和失灵。

3、车牌拍卖制度人为导致上牌地与用车地分离，使诸多税费制度和车辆及交通管理制度失去意义

4、车牌拍卖制度涉嫌用财富的不平等强化汽车通行权的不平等，客观上歧视低收入群体，不符合正常社会之伦理

5、车牌拍卖制度的另一种导向是鼓励上海市民购买中高档汽车，妨碍汽车市场的公平竞争，不符合节能环保的时代要求

据上海市2003年国产轿车上牌数据统计，高档轿车（20万元以上）占38.04%；中档车（10万元到20万元之间）占57.32%；而低档车（10万元以下）占有率只有4.64%。

6、车牌拍卖制度实行至今已形成一个巨大的利益链，背离了其初衷

车牌拍卖制度实行至今，数以百亿计的巨额收入究竟如何使用，有关部门并未详细公开。即使实行车牌拍卖制度是为了增加道路交通投入、基础设施建设，这种方式也并非不可代替的；引入社会资本亦可达到上述目的。

另外，控制汽车总量除了实行车牌拍卖，还可采取类似北京新实行的摇号上牌方式发放牌照，并不必然要实行拍卖。

7、车牌拍卖过程存在一定弊端，无法实现真正的公开、公平、公正

虽然2009年“7·18”上海私车牌照额度拍卖系统遭攻击案只是个别黑客（周某，涉嫌破坏计算机信息系统罪）的刑事犯罪，但拍卖系统存在漏洞是客观事实。一些专业技术人员、业内人士（汽车销售人员和机动车产业链上的其他人员，包括倒卖车牌额度的“黄牛”）采取特定的隐蔽手段影响甚至操纵拍卖结果是完全可能的。

在技术上，拍卖系统本身很难保证做到完全的公开、公平、公正。比如2010年12月18日上午举行的车牌拍卖，许多投标人在最后时段的正常出价（在系统规定价格区间内、通常正常操作进行的出价）无法被系统接受；而当日参与投标的只有11224人，现有硬件水平和互联网的速度理应可以接受区区万名投标人哪怕是同时进行的瞬间出价操作，但仍有许多投标人尽管填写了系统允许的更高价位（10500元至10700元，均高于该次拍卖最低成交价10400元）并在拍卖截止前点击确定，却无法中标。事实表明，如果没有人为操纵，则拍卖系统必然存在一定的漏洞，建议有关部门对此详加调查并公布结果。多年来种种迹象表明，上海车牌拍卖全过程中，不能排除存在某些黑幕的可能性。

三、停止实行上海市私人私企客车额度投标拍卖制度的可行性

1、关于如何应对已拍得上海牌照的机动车所有人

停止实行车牌拍卖，首先需要面对的问题就是对已拍得上海牌照的机动车所有人如何交代。针对该问题，可采取在一定年限（比如十年）内减免上述机动车所有人车辆通行费等现行税费的措施；倘若今后上海开始征收“拥堵费”等费用，则可在一定年限内减免上述机动车所有人的“拥堵费”等。

2、关于如何应对与车牌拍卖有关的利益集团

就此问题，笔者认为，对车牌拍卖制度应采取一分为二、“向前看”的态度，对此前车牌拍卖制度的合法性未必作出正式法律评价（也难以作出）。

3、关于如何控制机动车数量、缓解交通拥堵

进一步改善公共交通、征收“拥堵费”、采用北京新实行的摇号上牌制、实行市区主要道路单双号（或特定尾号）通行制、进一步严格限制外牌车辆等等均为可选方案（以上顺序也是笔者对上述各方案的优劣排序；笔者尤其不赞成对外牌车辆采取更严格的限制措施，因为上海市许多外牌车辆实际上为上海市民、纳税人所拥有，并非真正的外地车）。但从城市管理的角度，解决交通问题宜疏不宜堵。且不论合法性，通过车牌拍卖解决交通拥堵是治标不治本。

如上所述，是否停止车牌拍卖并不仅仅是一个时机问题，而是该不该继续实行的问题。上海市的法治水平和政府的城市管理能力总体上是值得嘉许的。上海市政府有关人士已多次表示，车牌拍卖是过渡性的，迟早要停止实行。既然如此，长痛不如短痛。否则，由该制度造成的各种问题必将积重难返，日后停止实行该制度的阻力更大，车牌拍卖中的异象甚至可能成为“钓鱼执法”、“楼倒倒”、“胶州路大火”之类公共危机的导火索，使上海再次蒙羞。

据悉，就上海车牌拍卖的合法性和拍卖资金流向问题，除有人大代表多次提出异议和质询，最近又有上海同行针对上海市政府提起了行政诉讼。对其结局，我们姑且拭目以待。

2010年12月20日初稿，12月21日修改，12月24日再次修改并摘要发布

后记

本文原稿是立场鲜明的，发布于网络时作了若干技术处理，旨在抛砖引玉（说抛“玉”引“砖”亦未尝不可）；原稿可能通过适当渠道提交上海“两会”；某北大博士、上海法官对本文有贡献，出于特定原因暂不披露其姓名。

本人曾花费近4万元拍得上海车牌，本是拍牌制度的拥护者（勉强也算现行制度的既得利益者，虽因代价不菲而有点苦涩）；但最近再次参与拍牌之后，逆向思考，发现其中确有问题，故成此文。

此外，类似“……是否可以休矣”这种标题的文章我一般是不看的，因为肯定是有争议的事项，没有定论。谢谢大家耐心看完。
 
【作者简介】
齐斌，毕业于北京大学法律系经济法专业，法学士；华东政法学院法律硕士。1999年从事律师工作至今。现为上海市世民律师事务所合伙人。