我国法官遴选制度历史考究
发布日期：2004-02-13 文章来源： 互联网
司法职业的特殊性要求法官是高素质的。要成为一名法官，必须经过严格的遴选。在国外，法官一般都是社会的精英。反观我国法官遴选制度的现状，却不尽如人意。在目前有关我国法官遴选制度现状之成因探究的论著中，往往将其归咎于历史。事实并非如此。其实，在中国的历史上是比较重视法官遴选的，尤其是民国时期，法官遴选程度甚至已超过今天。研究法官遴选制度的历史，有助于当前我国法官遴选制度改革。
一、中国古代法官遴选制度
据史料记载，中国古代重视司法官吏的选拔是从商周时代开始的。商朝把“政务、民事、执法”作为选拔和任用官吏的标准予以规定，形成“三宅三俊”选任法。要求司法者做到执法严明、公正无邪。西周时期比较强调法官依法办案。为保证依法办案的贯彻落实，西周统治者非常重视司法人员的任选，要求司法官的入选，必须要有“德”，具体德行标准是“三俊”：一是“敬于刑、有德惟刑”；二是“哲人惟刑”，三是“兹式有慎”。强调避免任用奸佞决狱断案。《尚书?吕刑》指出，“非佞折狱，惟良折狱，罔非其中。”此外，该时期还对司法官员的选拔程序作了具体规定。
秦朝厉行法治，官员大多从熟悉法律的刀笔吏起家，直到汉代，“以吏为师”的传统依然在发挥影响力。据《文献通考?选举考》的统计，《汉书》所记载的人物中有二十九人是小吏出身，占了各类人物出身的第一位。而西汉的五十七位廷尉中，《汉书》有传的有十一人，其中六人是掾吏出身，另有二人是以学律令治刑名而著称。东汉时，律学兴盛一时，颖川郭氏“家世衣冠”世传律学，郭弘任颖川太守的决曹掾三十多年，其子郭躬聚徒讲学，后以郡吏起家而两任廷尉。郭氏在百年之中出了七位廷尉。与郭氏齐名的是沛国陈氏，也家传律学，而陈宠官至廷尉。据统计，东汉的二十二位廷尉，就有十七人被誉为“明习法律”。以至于形成廷尉必选于律学世家的习惯。东汉末年，经学世家的杨赐被命名为廷尉，杨赐即以“代非法家”为由推辞不受。总之，在秦汉时代，司法审判在相当程度上可以说是专业化了。
三国两晋南北朝时期，律学一蹶不振，不再是儒家经学的组成部分。世家大族子弟依靠“九品中正制”，举孝廉为官如探囊取物，不屑于学习律学。司法审判也被士族视为“浊务”，不愿担任司法审判官职。但自魏明帝时起，为增加司法官的法律知识，提高审判效能，采纳卫凯建议，首次在廷尉中增设律博士一职，负责教授法律，培养司法人员，成为我国最早设置的专门从事法律教育的机构和官员。该项制度为西晋以后所继承，并在北齐时由一人的编制增至四人，表明当时的统治者比较重法律教育，并开始注意对司法人员进行专业培养。
隋唐确立科举制后，在国子监保留了“律学”，由三名律学博士教授法律，学生定额五十名，通过考试后可由吏部授予从九品上、下阶的官职。科举中也设有“明法”一科。隋初通过一系列制度来普遍提高官吏知法、用法水平，督促各级机构严格执行法律，涌现了一批执法严明的官吏。唐朝对司法官的委任，设有特定的程序，须由吏部与刑部尚书共同研究决定，然后注拟。
宋朝是我国封建社会中一个比较重视法律教育和法律考试的朝代。选用司法官员时，把法律考试作为重要内容。太祖建隆三年?公元962年?，八月诏规定选用各道司寇参军，“皆以律书试判”。选拔刑部的详复官和三法司的法直官时，要试以断案几十道。就是选拔低级的司法官，也要举行律学考试。宋神宗时，还规定进士也须经过“试法”才能授官。另外，朝廷也累累下诏：“今中外臣僚习读法令”。有的学者指出，宋代以注意司法官吏的选拔和任用，为后世所重视，具体表现在：第一，置律学，设明法科考试；第二，革新司法队伍，选明法，任清廉；第三，严赏罚，惩赃官。
明朝中央及地方的官办学校教学完全为儒学内容，科举仅进士一科，进士及第后往往即派往各地担任知县或担任监察御史巡抚按一省，所读、所考与法律毫无关系，而一任官职就要审判案件。为防止官员不懂法律造成冤案，《大明律?吏律?公式》专设“研读法令”条，规定：凡国家律令参酌事情轻重，定立罪名，颁行天下，永为遵守。百司官吏务要熟读，讲明律意，剖决事务。每遇年终，在内从察院、在外从分巡御史，提刑按察使官按治去处考校，若有不能讲解，不晓律意者，初犯罚俸钱一月，再犯笞四十附过，三犯于本衙门递降叙用。“清律依然沿袭这一条文。清末法学家沈家本在其《法学盛衰说》中指出：”明设讲读律令之律，研究法学之书，世所知者约数十家，或传或不传，盖无人重视之故也。本朝讲究此学而为世所推重者不过数人，因无专科，群相鄙弃。纪文达编纂《四库全书》，政书类法令之属仅收二部，存目仅收五部。其按语谓：刑为盛世所不能废，而亦盛世所不尚，所录略存梗概，夫《四库全书》乃奉命撰述之书，天下趋向之所属，今创此论于上，下之人从风而靡，此法学之所以日衰也“需要指出的是，明清时期的地方官员虽然不谙习法律，但他们大多都各自聘请一些通晓律令的法律顾问?如书吏、幕友?来”佐治“其办案，从而填补了地方官员不懂法律，不会办案的漏洞，使许多案件能够较快的处理完毕。
二、民国时期法官遴选制度
经过晚清司法改革，延续了近四千年的行政司法合一、行政控制司法的基本格局被打破，司法趋向独立。这一时期司法的专业化已受到人们高度重视，法官的任职资格几近于苛刻的程序。
以孙中山为领导的南京临时政府建立以后，极为重视法官的选任。《临时约法》规定：由临时大总统及司法总长分别任命之法官组成中央裁判所?法院?，行使最高审判权，依法律审判民事、刑事案件，并且草拟了《法官考试委员会职令》、《法官考试令》，规定慎选法官。《临时约法》还规定了法官独立审判的原则及制度，即“法官独立审判，不受上级官厅之干涉，法官终身职务制，在任中不得减俸或转职，非依法律受刑罚宣告，或应免职之惩戒处分，不得解职。
北洋政府时期法官管理制度进一步近代化。北洋政府在清末《法官考试任用章程中》的基础上，进一步完善了对司法官的专门化管理。1915年至1918年，北洋政府分别颁布了《司法官考试令》?此后又数次修正公布?、《司法官惩戒法》、《司法官官等条例》等法规，对司法官规定了较为行政官更严格的考试资格，更为专门化的考试科目，更高的社会地位以及更为严格的惩戒。司法官与行政官在管理上的分离，有利于司法的独立，更有利于司法人员的专业化。
广州武汉国民政府时期，对法官任职资格的规定近于苛刻。国民“一大”《宣言》和政纲强调要制订各种考试制度，以救选举制度之弊。孙中山在《建国大纲》中提出，凡侯选及任命官员，无论中央或地方，皆须经中央考试铨定资格者才可。《法官考试条例》是当时“一个比较典型的录用官吏法规，对法官的录用、任免等都作了具体明确的规定：?1?考试资格。条例规定，中华民国国民年满三十二岁以上并符合下条件之一者，才有资格报考：其一，在国立的、外国的或经政府认可私立的各种大学或专门学校修法政学科三年以上，领毕业证书者。其二，在国内外大学或专门学校速成政法学科二年半以上毕业，并曾充任推事、检察官一年以上者，或曾在国立或经政府认可的大学和专科学校教授法政学科二年以上经报告政府有案者。其三，在本条例施行之前曾应法官考试及格者。?2?考试方式及内容。考试以口试和笔试方式进行，笔试合格者再参加口试。笔试几乎包括政法大学或专门学校法政学科的全部科目。?3?考试成绩及录取及第。考试成绩八十五分以上者为甲等；七十五分以上者为乙等；六十分以上者为丙等。甲等者以推?事?检?察官?遇缺先补；乙等者，以候补推检遇缺先补；丙等者，以书记官遇缺先补。武汉国民政府除推行严格的法官考试制度外，还明确规定：非有社会名誉之党员，兼有三年以上法律经验者，不得为司法官”。并举办法官政务实务训练班，短期培训司法官，加速司法改造。
南京国民政府时期继续完善法官选任制度。为确保法官素质，颁行了一系列考试制度，如1930年公布了《法官初试暂行条例》和《高等考试司法官考试条例》、1933年颁行了《考试法》和1943年公布了《司法人员训练大纲》?次年修改为《司法官训练办法》?，使司法官考试成为一项固定的、全国性的制度。根据1935年的《法院组织法》，地方法院推事应该符合以下主要条件之一，才可任用：1?经司法考试合法的；2?曾在专科以上学校教授主要法律科目三年以上，著有讲义，经审查合格的；3?曾任推事或检察官的；4?经律师考试及格，执行律师职务一年以上，成绩优良的；5?法科三年毕业，曾荐任司法行政官，办理民、刑案件二年以上，成绩优良的；6?法科四年毕业，有法律专门著作，经审查合格的。当时的司法官考试分为初试、再试，初试合格者在司法院法官训练所接受一年培训之后，参加再试。
三、革命根据地法官遴选制度
由于当时的历史条件和革命形势的特殊性决定了对司法人员的素质不可能提出过高的要求。但是，革命根据地政府还是比较重视对司法人员的选拔和训练的。以抗日战争时期为例，《陕甘宁边区高等法院对各县司法工作的指示》指出，各县的司法工作人员是非常缺乏的，有些县还没有裁判员，有些县的书记员还是由县政府的秘书或其他人兼任的，有些县虽然提拔了检察员，但还没有进行检查工作等等。当时各县司法组织薄弱，还不能完全担负起司法工作的任务，其表现之一就是各县缺少司法干部。因此，陕甘宁边区政府非常重视司法干部的挑选和培养工作。1941年5月10日高等法院对各县司法工作的指示提出了挑选司法干部的条件，这些条件是：能够忠实于革命的事业；能够奉公守法；能够分析问题，判别是非；能够刻苦耐劳，积极负责；能够看得懂法律条文及工作报告。为了培养司法干部，当时还先后举办过几次司法训练班，1939年至1940年训练了近百名司法干部。并强调对各县的司法干部不应随便调动或分派出去做其他工作，以保障司法机关组织的健全和司法工作的开展。解放战争时期，为了增进司法工作效率，严明行政纪律，培养司法工作人员廉洁奉公、艰苦朴素、实事求是、为人民利益努力奋斗的工作作风，做到赏罚分明，关东地区颁布了《司法工作人员奖惩条例》，规定了奖励的标准和应受惩戒的行为：一是奖励标准：能正确掌握政策，坚决执行法令，并遵纪守法，工作积极，廉洁奉公，持久不懈者；不仅廉洁自守，见他人有违反纪律之行为?贪污受贿舞弊等?能积极劝阻并向主管人员或上级机关秘密报告者；服从领导，执法不阿者；对上下级均能有良好关系，为群众所爱戴者；对业务深入研究、学习努力，而有重大之创造或贡献者；尊重人民民主权利，办理案件迅速确实，显著成绩者。二是应受惩处的行为：贪污、舞弊、受贿；违法失职；不执行上级决定，对工作敷衍；生活腐化，行为不检；滥用职权，加害于人，或徇私舞弊；见他人有违纪行为?贪污受贿等?不劝导不报告，或企图通同作弊；犯其他较重的过失。条件还规定了奖励和惩戒的办法，执行权限和申诉等。它加强了对司法工作人员的管理，对促使司法人员奉公守法，积极工作，公正无私起到了很好的效果。
四、新中国成立后法官遴选制度的确立和发展
在中华人民共和国成立前夕，中共中央曾发出指示：“原推事、检察官、书记官长一律停止原来的职务，……在打碎旧的反动的国家机器时，这部分人必须去掉。”但是，在1952年全国性的“司法改革”之前，这一政策似乎未能有效推行。“在1949年—1952年间，绝大部分旧司法人员一面继续担任原来的工作，一面接受思想改造。旧司法人员通常是到北京的”新法学研究院“或地方性的”司法干训班“接受培训。三年间，全国有大约4000名旧司法人员参加了培训。新中国建立之初，受过旧法教育或在旧政权下担任司法职务的经历，未必构成从事司法工作的障碍。相反，有些地方政府在公开招聘司法工作人员的时候，甚至把受过旧法教育作为应聘人必须具备的条件。例如1949年8月，苏南行政公署公开向社会招收”司法干训班“学员，报考条件是：”甲、大学法律系毕业或曾任旧司法官者；乙、律师或曾任律师帮办对旧法有专门研究者。“但是，也有一些品质恶劣或不适合做司法工作的人包括反动分子或贪计枉法分子混进其中。为改变这种状况，反对旧法观点和改革整个司法机关，”在全国范围内“从政治上、组织上、思想作风上纯洁”各级司法机关“，有系统地正确地逐步建立和健全”司法制度“，1952年7月，中共中央发出指示，要求对未经彻底改造的各级法院加以彻底改造和整顿，并指出各级党组织应制定计划，指派工作组进行典型试验，分期分批进行改造和整顿，同时调训新的司法工作人员。为此，司法部设立了中央司法改革办公室，负责推动与指导全国的司法改革运动，组织司法人员学习文件，调出不适合法院工作的人员，增补新的人员。在”司法改革运动中“，宽容旧司法人员的做法受到了严厉批判。中共中央重申：旧司法人员一律不许担任审判工作。”1952年在司法系统进行了司法改革……占全部司法人员“三分之一的旧司法人员全部调离审判工作岗位”……。在清除旧司法人员的同时，中共中央确定了今后司法人员的来源：“?（一）骨干干部。应选派一部分较老的同志到法院担任领导骨干；（二）青年知识分子；（三）五反运动中的工人店员积极分子；（四）土改工作队和农民中的积极分子；（五）转业建设的革命军人?包括一部分适于作司法工作的轻残废军人?；（六）各种人民法庭干部……。”1952年5月，董必武亲自给各大行政区的负责人写信，主张将失业工人和残废军人充实到各级法院。“可否从这批失业工人中吸收一批适合于做司法工作的人……既可以解决一部分失业工人的问题，又加强了法院组织。”“目前全国革命残废军人学校学员约六万余人，其中大多数是轻残废……可以考虑抽调一些适于做法院工作的轻残废学员?只要清白、愿做司法工作?加以短期培养训练，充实法院机构。这样，既解决了法院缺乏骨干的问题，又为轻残废军人开辟了参加国家建设的道路，对他们将是个很大的鼓励。”
通过司改运动，虽然组织上清理了约六千名“旧法人员”，纯洁了司法队伍，但由于在思想上轻视知识分子，使一大批并无政治问题的法学专家、教授被拒于到司法机关与大学法学讲坛之外，而被调去充当骨干的革命干部虽然政治上较强，但都缺乏法律知识，而且文化偏低，结果健全司法制度的目的并未达到。原东吴大学法学院院长杨兆龙教授指出：“过去司法改革是有一定收获的。可是改革的结果，将大批非党的司法工作者?尤其是审判人员?调出司法机关之外，有的被派到医院去担任事务工作或X光挂号登记工作；有的被派到火葬场去做杂务?如原华东分院外事审判组组长、精通外语和法律专业的沈钧?；有的被派到房管处等机关去工作；有的被派到中小学校去当教职员；有的在家赋闲；这些人中，一小部分是年老的，大部分是少壮者和青年。他们都是解放后被留用和录用的，都经过审查，一般讲来，政治上没有什么严重问题。他们对业务有专门的研究，对马列主义理论及改革并非格格不入。”‘他们过去办案或做其他司法工作，并非都是毫无成绩。很可能在今天看来，他们工作质量，在某些方面还是今天司法机关某些在职干部所不及的，如果给他们适当的机会，他们并非完全不可能被改造为有用的司法工作者，可是他们的命运已注定和人民政权的司法工作绝缘。著名法学家时任外交部专员的倪征奥教授在1957年5月23日归纳京民盟市委召开的座谈会上说，他自上海来北京的时间不长，法律界与此情况差不多，他认为：“旧司法人员过去虽有超政治思想，但大多数是有操守的，坏分子是个别的。1952年司法改革时认为天下乌鸦一般黑，把旧司法人员从法律界清洗了，对他们打击太大；旧司法人员变成了无才、无德。自己觉得空虚。”他说：“上海旧司法人员学习后，我知道有些去做总务、文书，有的去当小学教员，我认识的一位旧刑法专家就被分配在电业管理局做抄写工作。法律界人员这样”转业“了，实在可惜。倪征奥教授还说：”据他了解，现在不少青年司法人员是有权无职，有责无职。他们从大学毕业出来工作几年，有些还是做书记员，而那些老干部做审判员，法律和文化水平低，判决总结还是要求书记员写，因此这些青年司法人员很苦闷，有些想脱离司法界。
1954年宪法确立了国家的根本政治制度为人民代表大会制度，人民法院从人民政府中分离了出来，规定由同级人民代表大会选举产生，受它监督，对它负责并报告工作，从而确立了人民法院在宪法和国家机构中的重要地位。根据宪法和第一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国人民法院组织法》的规定，中央和地方各级人民法院分为：基层、中级、高级人民法院、最高人民法院，规定最高人民法院院长由全国人民代表大会选举罢免，副院长、庭长、副庭长和审判员由同级人民委员会任免；地方各级人民法院院长由同级人大选举罢免，副院长、庭长、副庭长和审判员由同级人民委员会任免。最高人民法院助理审判员由司法部任免；地方各级人民法院助理审判员由上一级司法行政机关任免。当时已开始了对审判人员的业务培训。
在文化大革命时期，各级法院被军管，法院独立审判原则遭否定，审判人员的任免、培训、考核等法官管理制度停止执行，法院干部管理制度受到严重破坏。
党的十一届三中全会，在工作中心转移至经济建设的同时，强调保障人民民主必须加强法制，恢复了人民法院独立审判的原则，并认识到用管理党政干部的单一模式管理审判人员越来越不适应。党的十三大和十四大，作出了加快人事制度改革的重要决定。最高人民法院与若干地方法院在审判人员的管理方面进行了一些改革与探索。如：法院的法官实行公开招考、择优录取，法官晋升通过考试与考核相结合，成立全国法院干部业余法律大学和中国高级法官培训中心，对审判人员进行教育培训，提高审判人员的政治业务素质。
1983年《法院组织法》对法官任职提出“法律专业知识”要求，1995年《中华人民共和国法官法》颁布，规定法官任职必须具有高等学校专科以上学历。同年，开始实行初任审判员、助理审判人员全国统一考试制度。《法官法》的颁布，标志着具有中国特色的法官遴选制度逐步确立。
为进一步提高法官素质，适应新形势下人民法官审判工作的需要，2001年6月30日九届全国人大常委会对《中华人民共和国法官法》进行了修改，将法官的任职资格提高到高等院校本科学历，并须具备一定工作年限。为配合《法官法》的实施，同年10月31日最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合颁布了《国家司法考试实施办法》，并于2001年3月30日—31日举行了首次国家司法考试，我国法官遴选制度日臻完善。
五、中国法官遴选制度的特点
纵观我国法官遴选制度的历史，至少可以得出如下结论：
（一）从司法官与行政官混一走向司法官与行政官分设
中国古代，司法官与行政官不分，行政长官同时兼理司法。皇帝既是最高的行政长官，同时对案件又拥有最高的裁判权。虽说是在中央一级设置了审判官职，但其除了审理案件外，还要协助皇帝处理大量行政事务。在地方，行政官兼理司法的现象一直延续到清代。清末官制改革中，在中央建立了法部，掌管全国司法行政，不再兼理审判；改大理寺为大理院，作为最高审判机关；同时在地方设立各级审判厅，专司审判。司法官与行政官趋向分设。民国初年的《临时约法》进一步确认“法官独立审判，不受上级官厅之干涉”。社会主义时期，建立了从最高人民法院到地方各级人民法院和专门人民法院的完整的法院组织体系，确立了人民法院独立行使审判权的原则，并在宪法中得到确认。法官与行政官各司其职。
（二）法官遴选从平民化走向职业化
中国古代从事审判的官员往往并不具备法律知识和培训经历，法官也很少是终身任职的，主持司法审判的一般只不过是官员仕途上的一站而已。如夏商时期的“三宅三俊”，西周的“六德六行”选任官吏的方法，强调作为从事司法的官吏，必须要有德，要遵循“有德惟刑”和“哲人惟刑”的原则，而这一选任标准实际上与选拔一般官吏的标准没有多大差别。经过清末官制改革，司法与行政趋向分立，法官作为一种特殊的职业日益受到人们的重视，章太炎指出：政府不得任意黜陟司法官吏，并不得从豪门中选任，而应由“明习法令者自相推择为之”，孙中山强调“所有司法人员，必须应法官考试，合格人员，才能任用。”而到了民国时期，实行严格的司法考试制度，规定任免法官除了要具备在正规的法科院校学习达一定年限的条件外，还必须通过当时举行的统一司法考试，这比任免一般的行政官吏条件大大提高。从建国初期到现在，法官遴选也是遵循这一规律的。如在1952年进行的司法改革运动中，大量熟悉法律的人员被从法院清洗掉，取而代之的是阶级立场坚定而对法律一窍不通的人担任法官。在立法方面，无论是1951年《人民法院组织暂行条例》，还是1954年的《人民法院组织法》，对法官的任职法律方面的要求只字未提，直到1983年《人民法院组织法》对法官任职方提出“具有法律专业知识”，而1995年《法官法》规定法官任职必须具有高等学校专科学历，开始实行初任审判员全国统一考试。2001年修改后的《法官法》将法官的任职资格提高到了具有高等院校本科以上学历，并举行了首次国家司法考试。
（三）法官任职资格与案件审级相适应
中国古代法官的遴选，从一定程度上说是指中央司法机关，因为“地方各级行政官员同时是审判官员，这是整个封建社会都实行的”政刑合一“制度。民国时期，也规定高等法院推事比地方法院推事更高的任职资格。1999年最高人民法院颁布的《人民法院五年改革纲要》规定，逐步建立上级人民法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度。对经公开招考合格的法律院校的毕业生和其他人员，应首先充实到中级人民法院和基层人民法院。高级人民法院和最高人民法院的审判庭五年后从下级人民法院和社会的高层次法律人才中选任法官。使法官来源和选任真正形成良性循环，保证实现法院队伍高素质的要求。修改后的《法官法》规定，高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。
