我国法官遴选制度之完善
发布日期：2004-02-13 文章来源： 互联网
解决我国法官队伍的素质问题，在目前的情况下，能够给我们选择的空间和出路就是进行改革，通过改革，实现法官“精英化”。就改革的模式而言，鉴于我国法官遴选制度的复杂性和特殊性，笔者认为，既不能照搬国外，也不能自我封闭。正确的做法应当是从我国国情出发，借鉴国外，走有中国特色的法官遴选之路。
（一）重组法院工作群体，合理配置审判资源
由于法院内部机构设置不合理，法官职务序列与非法官职务序列界限不清，导致法官职位泛滥。目前，我国法院的审判人员中有相当一部分是不审判案件的。全国各级法院在审判岗位工作的审判人员大约仅占全体审判人员人数的15％左右。而且，大约占在审判岗位工作的审判人员总数20％左右的院、庭长基本不承办具体案件，此外，审判人员中还有近20％的人从事执行工作。真正在审判岗位工作并承担各级法院绝大部分案件审判的法官不足全国法院干警人数的三分之一，而且其中助理审判员占有一定比例。我国法院的这种岗位设置情况带来的一个明显弊端就是在审判一线工作的法官长期超负荷运转，即令是全力以赴，案件的质量和效率也难免受到影响；相比之下，在其他岗位工作的人员则可能是无所事事。近几年来，各级法院普遍感到人手不够，要求增加编制，但人手不够实际是办案人手不够，但增加的编制却大多用在了非审判岗位。因此，要实现精英审判，首当其冲的应当是规范法官的岗位设置，从根本上改变在法官岗位设置上的随意性做法。具体做法是重组法院工作群体，将法院工作群体设置为法官、执行官、法官助理、书记官、公务员和法警六个序列，合理配置每个序列的审判资源。这些制度的解决和完善是创建“精英化”法官的基础性条件。更重要的是，这几类辅助人员的改革为我国法院工作人员的分流开辟了重要的渠道。
1?法官序列 法官是司法活动的真正主体，在法院工作群体中，法官处于核心位置，保障法官独立、高效地行使审判权，应是法院一切工作的出发点。高素质、有威望的法官只能是精英型，而不应是大众化的。所以，应下大力气改变现行法院工作人员构成状况，努力创建法官少、辅助人员多的新型法院。一是根据受理案件的数量并综合考虑其他因素确定法官的编制；二是除少数特殊岗位外，不宜再将非审判岗位的人员任命为法官；三是通过法院机构改革，撤并部分审判庭，进而减少审判庭行政化官员的职数。四是适当减少院、庭长副职的设置，增加法官职数的设置。可以考虑每个审判庭只保留一名庭长，除处理少许的行政事务外主要参与案件的审判。当然行政事务也可以由资深法官定期轮流主持管理。
2?执行官序列 从工作性质上来说，执行工作同审判工作相比较，更带有行政性的特点，对这一部分人员在法律业务素质方面的要求与对审判员的要求显然应当有所区别，并应当确立不同的任职资格。
3?法官助理序列 本文探求法官遴选制度的目标是朝着“精英化”审判方向迈进。精英审判意味着法官数量大大减少。在市场经济日益发展，受案数量逐渐上升的形势下，这必须以法官工作效率大幅度提高为前提。法官工作效率的提高，除了要求法官高素质外，还必须配备必要的司法辅助人员，其中法官助理尤为重要。在有些国家，一名法官常配有2-3名法官助理，这些法官助理帮助法官做了大量的辅助性工作。法官助理不同于现在的助理审判员，他们没有审判案件的权力，只是法官个人的助手，主要协助法官做一些审阅诉状、归纳案情、起草诉讼文书之类的工作。
4?书记官序列 在我国法院，书记员一般是担任助审员、审判员的必经台阶，而提助审员、审判员则是书记员的直接追求。有必要专设书记官序列，把书记官分为见习书记官、书记官和高级书记官，并设书记官处进行管理。实行书记官终身制，书记官一般不能晋升为法官。
5?公务员序列 这类人员主要是指从事后勤、服务、财务等与审判工作没有直接联系的工作人员，对这类人员，可以纳入公务员序列进行管理，在院长或法官委员会的指导下开展工作。
6?法警序列 法警的任务主要是维护庭审秩序、押解犯人以及协助执行官进行强制执行。其工作性质决定了其与以上工作群体有明显不同。
（二）优化选择，严格选任，加强培训
就我国法官队伍现状而言，要使其整体素质有较大提高，笔者认为，目前比较切实可行的措施是进行人事制度改革，吐故纳新，使法官队伍成为高素质法律人才聚集的职业群体。一方面对在职法官进行考评，实行转岗分流，确实使一批道德品质、知识水平、业务能力不适应从事法官职业的人从法官队伍中分离出来；另一方面要重新审定法官任职资格，严格遴选程序，确保今后进入法官队伍的人都是经过严格筛选的专业人才。在此基础上，制度化地对在职法官进行培训，保持法官整体素质的稳定性和不断提高，使法官成为从事与法律有关的各行业中整体素质最高的一支队伍。
1.建立科学的法官考评机制，完成对现有法官队伍的解构
尽管我国法官队伍的整体素质近十年来一直呈不断提高的趋势，而且随着修改后的《法官法》的贯彻实施，担任法官的条件也有所提高，但是，由于我国因法官遴选机制的先天不足，现有的法官队伍仍然存在着参差不齐的情况。因此，有必要对现有法官队伍进行再选择。问题在于现有的法官队伍中的潜在不合格者怎样被置换出来，如果按照自然淘汰，这个过程恐怕需要十几年甚至几十年的时间，这显然不太现实。有的学者提出，对现有法官进行专业知识考试，合格者重新任命，不合格者坚决淘汰出法官队伍。笔者认为，这无异于把我国现行的司法体制和法官队伍推倒重建，这既不符合党、国家和人民的根本利益，也不具有可操作性。在这种情况下，建立科学的法官考评机制，对现有法官队伍作进一步优化选择就显得更为必要。应该说，依据《法官法》的规定对在职法官进行考核，实行优胜劣汰是一种更为合法、更为规范的措施。
2.严格选任，确保高素质法律人才进入法官序列
在对现有法官进行优化组合的基础上，对今后新进入法官队伍的人必须进行严格筛选，确保法官队伍素质的良性循环。
（1）重新审定法官任职资格
一是提高法官任职的最低学历。建议修改《法官法》，将法官任职的最低学历规定为高等院校正规法律本科毕业，取得法学学士学位，高级法院、最高法院法官一般要具有法律专业硕士以上学位。二是提高法官的任职资历。一方面是工作资历，经过两次国家司法考试合格的，从事法律工作?包括法院、检察院、律师事务所?满5年，才能任命为法官。在基层法院从事法律工作满8年的法官才能选拔到中级法院任法官；在基层法院、中级法院从事法律工作满10年或有10年以上出庭律师经历，可以任命为高级法院法官；在高级法院及其下级法院从事法律工作满15年的法官，或有15年以上出庭律师经历的资深律师，可以任命为最高人民法院法官。另一方面是年龄资历。担任基层法院法官年满23周岁即可，担任中级法院法官年龄应限定在30周岁以上，担任高级法院法官年龄应限定在40周岁以上，担任最高人民法院法官年龄应限定在45周岁以上。三是提高院长、副院长任职资格。担任院长、副院长首先应具备法官任职资格，其次要求其在法学理论上应具有较深厚的造旨，是法学专家或学者。同时，还应具备较丰富的政治、社会工作经验，具有较强的组织领导能力。
（2）严格法官遴选程序
首先提高任命法官的主体层次，增加法官的荣誉感和使命感。就这一问题，目前国内学者设计了种种方案，笔者认为，解决这一问题要遵循三个基本原则，一是不能违背我国现行的政治体制?即由人大选举和任免?。二是要尽量削弱或消除司法权力地方化。三是要充分考虑到我国地域辽阔的实际情况。基于这一思路，笔者建议，在中央设立国家法官遴选委员会，各省、自治区、直辖市设立分会，委员会主要由资深法官、律师法学教授等组成。具体作法是：最高人民法院院长仍由全国人民代表大会选举产生；最高人民法院及高级人民法院法官由国家法官遴选委员会提出资格审查意见，提请全国人大常委会任命；中级法院、基层法院法官由各分会提出资格审查意见，提请省人大常委会任命。其二，严格法官遴选程序。现行法官任命制度缺乏公开性和公正性，缺乏法定程序，同时也排除了专业团体特别是一般民众的参与，因此难于确保法官的全面素质。笔者认为，今后任命法官应当将法官候选人的情况向社会公开，如将法官候选人的情况登报，以便接受社会监督，法官遴选委员会要广泛听取社会各界尤其是周围群众对该法官候选人的评价，科学设计一定的题目对候选人的资格和能力等方面进行审查。只有通过这些程序，才能全面地审核候选人的综合素质。人大常委会只能在该委员会提出的候选人名单中择优选择并任命。
（3）改革法官来源渠道，建立多渠道选拔法官制度
首先，初任法官一律实行严格的考试制度，建议在司法部设立司法考试委员会，专门负责对从正规院校毕业获法学学士学位，有志从事法官职业者中招收司法学员。法学学士以上学位获得者取得法官资格必须经过两次严格的司法考试。通过司法考试委员会主持的第一次司法考试者取得司法学员资格，并接受为期两年的业务培养，培养以提高法律实务能力为重点。两年培养结束后，由司法考试委员会主持进行第二次司法考试，合格者即取得后备法官资格，国家司法考试委员会可以建立后备法官储备库，需要法官的法院向法官遴选委员会提出申请，由法官遴选委员会从后备法官储备库中随机提取。
其次，建立上级法院从下级法院选拔法官和从执业律师中选拔法官的制度。对于通过国家司法考试取得法官资格者，开始一律进入基层法院工作，工作一定年限后可以被选拔到上一级法院任职。高级法院、最高人民法院除了可以从下级法院选拔法官外，还可以吸收一部分资深律师、大学法学教授担任法官。但无论从下级法院还是从律师或法学教授中选拔法官，都必须经过严格的考试考核。
3.建立健全在职法官继续教育制度，确保法官素质的稳定性。
审判工作性质对法官高素质的要求，决定了必须通过加强对任职法官的教育培训，保持法官整体素质的稳定性，并且不断加以提高，使法官始终成为从事法律相关职业中整体素质最高的一支队伍。同时，法律科学与其他科学一样，是在不断发展的，法学的发展，直接影响了立法和司法，只有及时组织法官学习，通过法官教育培训，不断更新知识，掌握和了解法学理论发展的前沿，才能确保法官准确司法公正司法。当前，随着我国社会经济的快速发展，人民法院受理的各类新型案件逐年增加，审判领域不断拓宽，疑难案件不断增多，案件涉及的各类专门知识化倾向愈来愈明显。是否具有立体、宽泛的知识结构和视野，拥有全面的综合素质，将成为新时期衡量一个法官司法能力的重要标志。因此，必须建立健全法官继续教育制度，确保法官能正常地及时地接受教育培训。具体说，可以由司法部牵头，设立国家司法学院?国家法官学院并入?，专司在职法官、检察官、律师培训。在培训内容上，注重理论培训与业务培训相结合。
