从世贸规则执行的监督机制看我国外贸法的修订
发布日期：2004-05-08 文章来源： 互联网
「内容提要」世贸规则作为世贸成员方之间的协议，仅对我国政府具有国际法上的约束力，对我国 国民没有直接的效力。加入世贸组织，我国政府即承诺我国与贸易有关的法律、法规、 司法判例与世贸规则相符。为此，应当在外贸法的修订中专门就“国际贸易协调委员会 ”及其职权作出规定，并在协调委员会内设立与世贸规则项下的各委员会相协调的机构 ，具体处理世贸规则在我国执行的相关事项，以便履行世贸规则，充分享有世贸规则项 下的权力，履行协议项下的相关义务，维护我们国家和国民的合法权益。
「摘要题」立法研究
「关键词」世界贸易组织/世贸规则/执行与监督/国际贸易协调委员会
「正文」
一 世界贸易组织对世贸规则的监督机制
（一）世贸规则的内容
世贸规则是各成员方在世贸组织成立时订立的各项协议的总称。这些协议包括建立世 界贸易组织的协定及其四个附件。根据《建立世界贸易组织协定》的规定，附件1、2、 3所含协议（简称多边贸易协议）及相关法律文件，是该协定的组成部分，对所有成员有 约束力。而附件4所含的协议（简称复边贸易协议）及相关法律文件，也构成该协定的组 成部分，但仅对接受该协议的成员有约束力。（注：《建立世界贸易组织协定》第2条（2 ）、（3）款。）
世贸规则是世贸组织各成员方在多边贸易谈判中通过协商而达成的多边协议。随着国 际经济贸易的发展，世贸组织主持下由各成员方在新的回合就新的议题所进行的谈判中 所形成的协议，如可能就贸易与环境、劳工标准等问题进行谈判并达成新的多边协议， 这些协议同样构成世贸规则的组成部分。鉴于世贸组织的成员中绝大多数均为主权国家 ，（注：单独关税区的政府也可成为世贸组织的成员。如欧盟、中国的香港、澳门、台 湾。）所以，世贸规则具有国际条约的性质，对各参加国具有国际法上的约束力。
（二）世贸规则执行的监督机制及其主要内容
1、世贸规则的执行主体
在国家之间的政治和经济交往中，按照国际法上的基本原则，主权国家不论大小，其在国际法上的地位是平等的，而平等者之间无管辖权。在国际条约的实施过程中，有赖于各缔约国对它们所缔结的条约的自觉遵守和相互之间的监督。作为主权国家，既然自 愿地参加了某一条约，这本身就说明了该国愿意承担该条约项下的义务，除非对条约中 的某些规定提出保留。而“条约必须遵守”，是国际法上的一条古老原则，也是国际之 间进行平等交往的基本原则。
世贸组织各成员方对世贸规则的实施，同样靠各成员方的自觉遵守。根据《建立世界 贸易组织协定》第16条（4）款的规定，“每个成员方应保证其法律、规章与行政程序符 合附件各协议规定的义务”。世贸规则的各项权利与义务的承担者，是缔结或参加这些协议的各成员方的政府。协议本身对各缔约方国家所属的国民，并无直接的国际法上的 约束力。
世贸规则的执行，主要通过各成员方在各自管辖的地域内实施相关政策、法律、规章与行政程序等实现的。而这些政策、法律、规章和行政程序等，必须与世贸组织的相关 协议相符，以便创造“一个一体化的更富有活力与持久的多边贸易体制”（注：《建立世界贸易组织协定》序言。）。
2、世贸组织对世贸规则执行的监督
世贸组织对世贸规则执行情况的监督，主要通过部长会议和总理事会的监督、争议解 决机构和贸易政策评审机构进行。
（1）部长会议和总理事会对世贸规则执行的监督
部长会议是世贸组织的最高决策机构，由全体成员方的代表组成。负责履行世贸组织 的职责（注：根据《建立世界贸易组织协定》第3条的规定，世贸组织的主要职责包括： 促进本协定及各项多边贸易协议的执行、实施与运作并促其目标的实现，并为复边贸易 协议的执行、实施与运作提供框架；提供各项协议规定处理事项的多边贸易谈判场所；实施《管理解决争议的规则与程序的谅解》和《贸易政策评审机制》；以及协调全球经 济政策，与国际货币基金组织、国际复兴与开发银行及其附属机构进行适当合作等。） ，并为此采取必要行动。部长会议至少每两年举行一次会议，对任何多边贸易协议规定的所有事项，均有权作出决定。
在部长会议休会期间，由总理事会履行部长会议的职能。因此，总理事会是部长会议的常设机构，其成员也是由全体成员方的代表组成。其下设有货物贸易理事会、服务贸 易理事会和知识产权理事会，分别负责监督世贸组织协定项下的附件1A的货物贸易多边协议、附件1B的服务贸易总协定和附件1C的知识产权协议的执行。由于货物贸易多边协议涉及农产品、动植物卫生检疫、纺织品与服装、贸易技术壁垒、与贸易有关的投资措施、进口许可证、原产地规则、保障措施等多项协议，根据这些具体协议的规定，还没 有许多专门的委员会，分别就世贸组织成员对各相关协议的执行实施监督。这些委员会均由世贸成员的代表组成，并对所有表示愿意参加的成员开放。许多协议还规定委员会的具体职能。
通过部长会议、总理事会和总理事会下设的各个分委员会，就世贸组织的各项协议的执行情况进行监督。此外，部长会议和总理事会拥有解释《建立世界贸易组织协定》和 多边贸易协议的专有权力。对于附件1中多边贸易协议的解释，应当在监督该协议运作 情况的理事会所作建议的基础上行使其权力。（注：《建立世界贸易组织协定》第9条（2）款。）这就是说，部长会议或总理事会在实行对多边贸易协议进行解释之前，应当首先考虑到负责对各相关协议的实施进行监督的委员会的意见。
（2）争议解决机制对世贸规则执行的监督
世贸组织争议解决机制是对关贸总协定（GATT）争议解决机制长期实施的全面继承和发展。与GATT的争议解决机制相比，WTO争议解决机制在组织上更加完善，在机制上更加有利于将世贸组织各项协议的实施落到实处。其主要表现在以下三个方面：
首先，根据WTO各成员方之间达成的《管理争端解决的规则与程序的谅解》（DSU），（注 ：即《建立世界贸易组织协定》附件3.）WTO设立了专门的争端解决机构（Dispute Sett lement Body，DSB），该机构不是总理事会的附属机构，而是与总理事会处于相同的法律 地位。DSB设有自己的主席，并可制订其认为履行职责所需的程序规则。（注：《建立世 界贸易组织协定》第4条（3）款。）此外，根据DSU第17条，设立了常设上诉机构，受理WT O成员方对专家组报告中所涉及的法律问题和专家组所作的法律解释提出的上诉。（注： 《管理争端解决的规则与程序的谅解》第17条（6）款。）
其次，从DSB的管辖范围上看，比GATT项下的管辖范围要广泛得多。GATT项下的争议解决机制，主要包括货物贸易，而在WTO项下的争议解决机制，包括世贸规则项下的所有协议，除货物贸易争议外，还包括服务贸易、与贸易有关的知识产权和投资措施所引起 的争议。
第三，WTO争议解决机制对GATT项下争议解决机制所作最为实质性的改变，莫过于通过专家组报告的机制。在GATT机制下，专家组报告的通过，采取正向一致（positive cons ensus）的原则。也就是说，只有经全体一致通过，报告才能被采纳。只要有一票反对， 包括被诉方反对，专家组的报告就不能通过。而在WTO体制下，专家组和上诉机构的报告的通过机制，采用了反向一致（negative consensus）的原则。即只有不是全体一致反 对，报告就通过。这一制度实际上采用了自动通过的原则，因为即便专家组的报告得到 多数成员的反对，但只要有一个成员方支持，该报告即可获得通过。
通过WTO争议解决机制对WTO各成员方执行世贸规则的监督，特别是专家组和上诉机构对各成员方在履行世贸规则过程中产生的争议所涉及的对世贸规则的解释和适用问题的解决，对于维护WTO协议的统一与执行，发挥着重要的作用。
（3）贸易政策评审机制对世贸规则执行的监督
贸易政策评审机制是WTO体制中首次设立的对WTO每一成员方贸易政策所进行的审查制度。作为世贸规则附件3的《贸易政策评审机制》（Trade Policy Review Mechanism，TP RM），是世贸规则的重要组成部分之一，也是乌拉圭回合达成的新协议，WTO据此协议设 立了贸易政策评审机构（Trade Policy Review Body，TPRB）。与DSB一样，TPRB的法律地 位与总理事会相同，而不是总理事会的从属单位。TPRB另设主席，其主要职能是根据世 贸规则附件3，对WTO成员方的贸易政策实施国别监督。具体而言，定期对WTO相关成员 方的贸易政策进行审查。所有成员的贸易政策和做法都要服从TPRB的定期审查。审查的频率依据成员的贸易量确定。
TPRB对成员的审议在两个报告的基础上进行，一是受审议的成员所作的“政策陈述” ，又称“政府报告”，另一个是秘书处准备的报告，又称“秘书处报告”。两个报告完成后，由TPRB召开审议会议，所有对被审议的成员的贸易政策有兴趣的成员均可参加对 这两个报告的审议。
在评审会议上，任何与被评审成员方有利害关系的成员都可以就被评审成员方的外贸 政策提出质询、表扬和批评。被评审方应当就其他成员方提出的问题作出回答或答辩。评审结束后，秘书处将被评审成员方的政府报告、秘书处报告、评审纪录概要和TPRB主席的结论等四份文件核定公布，并提交部长会议记录在案。
（4）其他监督措施
除了上述措施的监督外，世贸组织还要求成员方的法律、法规、司法判决、行政决定应当透明。这是由于在复杂的国际商事交易中，各国法律就相同问题往往作出不同的规定，而这些规定如果不透明就会使相关交易的当事人无法预见相关国家的法律规定，这样就更增加了贸易风险。另一方面，政策法规的不透明还会成为一些国家和地区实施贸 易保护主义的手段。因此，只有保持各国的政策法规的透明，才能使国际商事交易具有 可预见性和稳定性，而这些正是市场活动和自由竞争的一项基本要求和必不可少的前提 .此外，保持政策法规的透明还是WTO监督各成员方贸易政策、促使其遵守WTO规则的重 要手段。
GATT1994第10条关于贸易规章的公布与执行，是多边货物贸易协议领域有关透明程序 和义务的核心条款。根据这一条款，任何缔约方实行的有关海关目的的产品计价或分类 ，有关关税、税或其它费用的征收率，有关对进出口国际收支转移的条件、限制与禁律 ，或者影响产品销售、分配、运输、保险、库存、检验、展览、加工、配料或其他利用 等法律、规章、普遍适用的司法判例与行政裁决，均应迅速予以公布，以使各国政府和 贸易工作者熟悉它们。任何缔约方政府或政府部门与另一缔约方政府或政府部门之间影 响国际贸易政策的协议，凡已生效者，也应公布。（注：GATT1994第10条（1）款。）该条 第（2）款还规定：“任何缔约方采取的普遍适用措施，凡属按既定统一办法提高进口关 税、税或其它费用的征收率，或者对进口及由此对国际支付转移实现新的更庞杂的条件 、限制或禁律者，在这些措施正式公布之前，不得实施。”此外，《服务贸易总协定》 （GATS）第3条、TRIPS第63条，也作了类似的规定。
二 中国入世后世贸规则的执行
中国的入世意味着中国政府承担了“保证使中国的法律、规章与行政程序符合附件各 协议规定”的义务，使中国国内法与世贸规则一致。
一般而言，世贸组织协议具有国际公约的性质，所约束的只是各成员方的政府，而不是一般的国民（包括自然人和法人）。世贸规则的执行，通常通过各成员方的立法机构在 其国内颁布相关的立法来实现。如通过知识产权法，按照世贸规则附件中的《与贸易有 关的知识产权协议》（TRIPS）规定的对相关知识产权保护的标准，保护相关的知识产权 .国内有关调整外商投资的法律，也应当符合《与贸易有关的投资措施协议》（TRIMS） 的各项规定。
如果我国某一国内法与世贸组织协议不符，则世贸成员在世贸规则项下的权利和利益 受到损害，即可就我国该法与世贸规则不符的问题与我国政府进行磋商，如果不能达成 共识，即可请求世贸组织的争议解决机构设立专家组，就我国该法律是否与世贸规则相 符的问题提出报告或建议。如果专家组认定该国内法的确与世贸规则不符，即提出要求 我修改该法律的建议，我国政府应当在规定的期限内作出修订。如果未能作出修订，或 者虽然进行了修订，但修订后的法律仍然与世贸规则不符，世贸组织争议解决机构即可 根据申诉成员方的请求，授权该申诉方对我采取惩罚性措施，主要是对我国出口到该申 诉方的货物加征惩罚性关税。如争议解决机构在1999年4月授权美国对欧盟进口到美国 价值1.94亿美元的产品，每年征收百分之百的进口关税，以补偿由于欧盟香蕉进口政策 与世贸组织规则不符而给美国出口商造成的损失。（注：《国际商报》，1999年4月17日 ，第5版。）
中国作为GATT的观察员，自始至终地参加了乌拉圭回合的谈判，并且在谈判结束时形 成的一揽子文件上签了字。2001年12月11日，经过近15年的艰苦谈判，我国终于取得了 世贸组织的缔约方地位，成为世贸组织的正式成员。以往的实践证明，中国是一个负责 任的大国，遵守其承诺的事项。在亚洲金融危机期间，中国政府遵守其人民币不贬值的 承诺，对于亚洲乃至世界经济的稳定，发挥了一个负责任的大国应当发挥的作用，这是 举世公认的事实。中国自从在1986年向GATT总干事递交了关于恢复中国在GATT的缔约方 地位以来，已经多次降低了关税税率。（注：我国自1992年起，先后多次降低了关税税 率，进口关税的平均水平从1992年的42.5%降至目前的15.3%.加入WTO后我国承诺到200 5年将进口关税的平均水平降至10%.）乌拉圭回合谈判结束和世贸组织成立以来，我国 先后三次对有关外商投资的法律进行了修订，使之与世贸规则相符。（注：为了使我国 有关外商投资的法律同世贸规则中的《与贸易有关的投资措施协议》保持一致，全国人 大常委会于2000年10月对《外资企业法》和《中外合资经营企业法》进行了修订，2001 年3月，全国人大也通过了《关于修订中外合资经营企业法的决定》。通过修订，删除 了上述法律中与TRIMS不符的规定，如关于外商投资企业出口实绩的要求，当地含量的 要求，以及外汇平衡要求等项规定。）并且加紧了对现行法规的清理工作。所有这些， 均无可辩驳地证明了中国履行国际条约的诚意。加入世贸组织后的实践也必将证明，中 国政府将履行其在世贸规则项下所承担的各项义务。
为此，我们还有大量的工作要做：继续对现行法律法规、包括各级政府的规章进行清 理，对与世贸规则不符的规定进行修订。此外，对于那些立法上仍然处于空白或者基本 上属于空白的事项，应当加紧立法和规章建设，以便保护我国根据世贸组织协议所取得 的利益。如果对世贸规则项下的事项缺乏国内立法，则针对外国对我国出口所实施的贸 易限制，或者外国产品进口到我国时所实施的不公平竞争，或者对我国相关产业造成严 重损害或威胁时，我国应当制订相应的国内法。目前我国已经制订了反补贴与反倾销条 例，但我们还应当制订相关法规，如保障措施、各种技术标准、公平竞争与反垄断等方 面的法律、法规和规章。
三 从世贸规则执行的监督机制看我国外贸法修订的建议
从世贸规则执行的监督机制的设置和运作情况看，世贸规则的监督机制是多方位的： 上至部长会议和总理事会、争议解决机构和贸易政策评审机构，下至根据各附件协议中 所涉及的委员会。所有这些机构的设置，目的就是为了保障世贸规则的实施。而世贸规 则的实施和监督，归根结底还是由世贸组织各成员方来具体执行的。在世贸规则的执行 问题上，事实上也不存在凌驾于各成员方政府之上的监督或执行机构。此项监督机制建 立在世贸成员方自我监督和相互监督的基础上。自我监督主要是各成员方在其管辖领域 内通过各自国家或地区的法律、规章、行政和司法判决等自觉地执行世贸组织的各项协 议。而相互监督是指当某成员方认为其在世贸规则项下的利益由于另一成员方在其管辖 范围内所采取的某种与世贸规则不符的措施而使该成员方在协议项下的利益受到损害时 对此项措施提出的异议。
我国外贸法是1994年制订的。该法就我国开展对外贸易的基本原则和一些具体事项， 包括对外贸易经营者、货物进出口与技术进出口、对外贸易秩序、对外贸易促进，以及 违反外贸法应当承担的法律责任等，均作出了原则性的规定。
外贸法是调整我国对外贸易的根本大法，我国国民从事进出口贸易，均应遵守该法的 规定。如前所述，我国加入世贸组织就意味着承担了世贸规则项下的关于使我国国内法 与世贸规则保持一致的义务。在世贸规则下，我国一方面承担了所有协议项下的义务， 同时也相应地享有这些协议项下的各项权利。为了使我国在世贸规则项下的权利义务保 持平衡，必须采取一些切实可行的措施，使世贸规则项下的权利义务落到实处。在这个 问题上，外贸法就保障该法实施的管理机构作出了明确的规定：“国务院对外经济贸易 主管部门依照本法主管全国对外贸易工作。”（注：《中华人民共和国对外贸易法》第3 条。）如果说，在当时的历史条件下，实施世贸规则尚未提到议事日程的话，那么，中 国入世后，通过法律的方式就各级政府如何实施世贸规则的协调机构作出专门规定，无 疑是必要的。这一协调机构的设立，一方面是为了在我国落实世贸规则的实施，另一方 面，这一机构同样也应负责我国与世贸组织及其各成员方之间进行沟通的职能。为此， 笔者建议，在外贸法第七章和第八章之间增加“对外贸易的协调与管理”一章。具体建 议内容如下：
1 国务院设立国际贸易协调管理委员会，专门负责WTO协议项下的事项的协调与管理（ 注：中国入世前夕，在对外贸经济贸易部内已经设立了世界贸易组织司，负责处理与世 贸有关的工作。笔者认为，如果该组织直接从属于国务院，更能发挥其协调作用和相关 的功能。）人员可由对外经贸部牵头，各相关部委可派员参加该委员会的工作，如海关 、卫生、技术监督、环境、银行、保险、电讯、农业、纺织、劳工、知识产权、商会等 世贸规则所涉及的各相关部门。国际贸易协调管理委员会主席为中国在WTO首席代表， 全权处理我国在WTO协议项下的事项。包括：
（1）代表中国进行对外贸易谈判；向人民代表大会或人大常委会提交有关我国对外贸易 的报告；
（2）将我国颁布的与贸易有关的法律、行政规章和司法判决向世贸组织通报；收集和传 播相关世贸成员方的法律、规章和司法判决；
（3）就我国国内企业对外国进口商品提出的不公平竞争行为举行听证、调查、提出报告 和建议；
（4）代表中国政府向世贸组织陈述我国外贸政策和措施，以及对世贸组织相关成员采取 的影响我对外贸易的措施进行磋商，磋商未果时请求争议解决机构设立专家组解决；
（5）代表我国对其他世贸组织成员对我实施的特定措施提出的质询进行磋商，在磋商未 果而导致专家组设立的情况下负责组织对该措施进行答辩。
2 在协调委员会内设立与世贸规则项下的委员会相对应的机构 具体协调我国在WTO 协议下所享有的权益和承担的义务所涉及的具体问题。包括：
（1）经济贸易政策咨询委员会：就我国和WTO相关成员方的贸易政策向我国立法、司法 与行政部门提供咨询方意见；同时履行WTO项下所涉及的贸易政策审议有关的事项，例 如按《贸易政策审议机制》的要求，在审议我国外贸政策时向WTO提交政府报告。
（2）争议解决委员会：其主要职能包括两个，一是负责处理我国出口商所提出的有关外 国进口限制的申诉，与相关的外国政府进行磋商，必要情况下向世贸组织争议解决机构 申请设立专家组。二是负责处理外国政府提出的申诉，就特定外贸事项进行磋商，或者 在世贸组织被诉时组织应诉。
（3）还可视具体情况，设立世贸组织相关协议项下的委员会，如服务贸易委员会，负责 有关服务贸易协议的事项；其他如知识产权、农产品、动植物卫生检疫、纺织品与服装 、贸易技术壁垒、与贸易有关的投资措施、进口许可证、原产地规则、保障措施、反倾 销措施、反补贴措施等专门委员会，对我国与外国就这些特定事项的立法与实践进行专 门的研究和资料收集，对由于这些协议所产生的争议提出具体的处理意见，以及向我国 相关立法与司法提供咨询意见，并定期或不定期向国际贸易协调委员会提出书面报告。
