近年来，我国陆续制定了专门的公益捐赠法律、法规、规章以及与其相关的法律、法规、规章。其中专门的公益捐赠主要法律、规章有《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》和《救灾捐赠管理办法》。同时，与公益捐赠相关的法律、法规、规章有很多，特别值得提到的是《企业所得税法》及实施条例，对公益捐赠的企业税收优惠作出了明确规定。这些法律规范对促进我国公益事业发展初步发挥了制度规范作用。

　　公益捐赠法律制度对支持公益捐赠，规范公益捐赠行为，确立合法的捐赠人、受赠人和受益人，规范捐赠款物的捐赠、管理和使用；实现公益捐赠的最大公益目的，保障受益人权利等方面，发挥重要作用。

　　公益捐赠法律关系分析

　　在历次发生重大灾害后的各种公益捐赠中，各种法律关系纷繁复杂，民众的困惑也伴随而起。因此对各种捐赠人、受赠人、受益人之间的法律关系值得进行相应的分析。

　　按照我国《公益事业捐赠法》第一条规定，公益捐赠有三方当事人，即捐赠人、受赠人、受益人。自然人作为捐赠人时，需要符合行为能力方面的要求。如果是限制行为能力人和完全无行为能力人，要以监护人的认可为前提，并应特别注重自愿为原则。法人或其他组织在资格能力方面，我国《公益事业捐赠法》要求接受公益捐赠的组织机构应该是依法设立、登记、备案的公益性社会团体、非营利性社会团体或者法定的县级以上人民政府及其部门。除了这些组织以外的其他单位，通常不能作为接受公益捐赠的受赠人，但可以作为捐赠活动的宣传发动组织人；如果这些不是法定接受公益捐赠的单位接收了公益捐赠款物，应当及时按照捐赠人的意愿将款物全额移交给法定受赠人或者受益人。

　　根据实践中的情况，可以将捐赠区分为直接捐赠和间接捐赠。直接捐赠是捐赠人直接将捐赠款物捐赠给受益人（实际受赠人），而《公益事业捐赠法》中的公益捐赠不是指这种情况。《公益事业捐赠法》所调整的公益捐赠是间接捐赠，即捐赠人将捐赠的款物捐赠给法定的公益性社会团体等，由该组织机构按照捐赠人的意愿或者法律规定分给各受益人，这是现代公益事业的典型特征。特别要指出的是这种公益捐赠是民间性质的捐赠，与国家和政府主持构建的社会保障体系是不同的。

　　一般情况下的公益捐赠是捐赠人将款物捐赠给法定受赠人（如中国红十字总会、四川省民政厅等），再由这些机构按照捐赠人的意愿和法律规定分配给受益人（如四川地震灾民）。在实际的捐赠、特别是大灾后的集中捐赠中，往往存在这样的情况，即捐赠人将款物捐给中间组织者（如某大学、某非政府组织、某企业等），再由这些组织者集中捐赠给法定的公益性受赠人（如四川省民政厅等），然后再按规定分配到受益人。目前，我们对中间组织者的规范和监督，对法定受赠人的动态支配捐赠物的监督比较薄弱，需要完善相应的可操作监管规范。

　　公益捐赠行为法律性质

　　《合同法》第一百八十六条规定：“赠与人在赠与财产的权利转移之前可以撤销赠与。”“具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质的赠与合同或者经过公证的赠与合同，不适用前款规定。”第一百八十八条规定：“具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质的赠与合同或者经过公证的赠与合同，赠与人不交付赠与的财产的，受赠人可以要求交付。”《公益事业捐赠法》第十二条也规定捐赠人应履行捐赠协议。由于捐赠合同目的之特殊性，出于保护社会公众利益的考虑，法律不允许其撤销，这与普通的赠与行为是不同的。如果捐赠人在公众媒体公开向受赠人承诺了要捐赠具体额度的款物，这是有效的承诺，构成一个有效的捐赠协议，受赠人依法有权、也有责任向这种承诺的捐赠人主张履行捐赠协议。如果法定的公益性受赠人不行使这种权利和责任，也应承担相应的法律责任。因为这种权利和责任代表了公益，不是公益性受赠人可以抛弃的，这也是与普通的私人赠与的重要区别。

　　实践中，有些捐赠人在表示捐赠时提出了合理合法的附随条件，如表示要捐赠1000万元建设灾区的学校，但担心受赠人和地方利益相关方截留、套利，于是提出这些款项先由指定的银行代管，按工程进度直接拨付给建设方；并要求派出自己的建设监管代表，以保证学校建设质量。但受赠人拒绝了这种捐赠要求，这种拒绝捐赠行为构成了滥用职权，损害了受益人的利益，应当承担相应的法律责任。对此我们的公益捐赠法律应细化完善对应规则。

　　受赠人的主体类型和责任

　　我国《公益事业捐赠法》规定的受赠人类型有三种，即公益性社会团体、公益性非营利的事业单位、在发生自然灾害时或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时的县级以上人民政府及其部门。

　　目前人们关注的问题为法定公益性团体的中立性和独立性问题，以及是否应该允许《公益事业捐赠法》列举以外的非政府组织作为受捐赠人问题。我国的非政府组织有相当比例是原来政府的某个职能部门改制之后组建的，或者是官方领导或指导下成立的社会团体，因此它和政府及其有关部门有着天然的联系，造成了对政府的过度依赖，其独立性和中立性的民间性质不足。这些机构与政府存在的关系，使得这些机构和人员的待遇参照公务机构和人员，但监督和责任却往往不够明确，这些机构和人员中难免存在一些不合法的现象，反过来损害政府的公信力。按照国际惯例，应该切断政府与这些机构和人员在内部上的关联性，按照国际准则让其运作，政府和司法机构要做的事情就是依法监督和查处这些机构和人员的违法行为，成为公正的监督者和裁判者。对中国红十字会、中华慈善总会和其他各种官办的慈善机构、公益机构进行这种改革，使得其民间性、中立性和独立性增强，在开展慈善公益事业中，获得更多来自民间和国际上的自愿、无偿支持以及认同。

　　在法律制度的设计上，为了使捐赠人更乐意捐赠和更充分实现捐赠的社会公益目的，就需要设计比较明确的受赠人责任制度。我国《公益事业捐赠法》规定了受赠人的责任、义务，但有些方面可进一步探讨。如，在具体使用捐赠款物时，法律制度上如何设立独立于政府的社会监督方，以督促受赠人依法履行职责和增强公益受赠人的公信力？例如，可以规定捐赠人有权选定或指定志愿者组织、真正的非政府组织等类似机构担任监督方，参与到对受赠人的监督中来，以增强受赠人管理和使用受赠款物的透明度、有效性和公正性，也可以减少政府监督的负担，所谓“群众的眼睛是雪亮的”。同时，在现阶段也应倡导捐赠人开展直接捐赠，以对受赠人这种间接捐赠形成外部约束和竞争机制。

　　我国《公益事业捐赠法》第二十二条规定：“受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。”但该法实施近十年来，没有形成可操作的细则，这是我们需要完善的法律规范。受赠人应按照《公益事业捐赠法》和相关法律履行职责，应及时制定合理的分配方案，依照捐赠人的意愿尽最大善意管理、使用、分配捐赠财产。承担按时向税务机关和捐赠人公布财务状况的责任，接受捐赠人、受益人和社会的监督。受赠人应完善内部监管机制，引入现代企业运作理念，强调公益捐赠款物的运用效率，避免公益组织官僚机构化和自我谋利化。受赠人应完善物品采购、发放和回收机制，做到使捐赠款物实现最大公益，保证公益捐赠款物按照公平、公开、公正、有效、及时的原则分到受益人。

　　公益捐赠中的政府职责

　　政府应改变在过去公益捐赠中与公益性社会团体角色混淆的一些做法，将主要职能转变到制定和完善捐赠法律规范，确定捐赠基本方向，引导公益捐赠。政府要处理好与公益捐赠关系的边界，实现政府与公益捐赠关系的正常化、规范化和制度化。促进民间公益捐赠机构的发展和机制完善，形成多样性、专业化、职业化的公益捐赠体制，形成公益捐赠事业“百花齐放、百家争鸣”的局面，让捐赠人有更多选择。

　　法律应明确政府对捐赠的监督管理职责，规范捐赠行业管理，加强捐赠机构管理的透明度，加大对受赠人接受捐赠款物的审计，及时有效查处公益捐赠中受赠人的违法犯罪行为。

　　同时，要发挥政府的导向作用。在官方媒体上介绍需受捐赠者情况、需捐赠数量、捐赠机构等，增强捐赠透明度，引导捐赠者进行有效、及时捐赠。例如5月12日四川大地震后最缺乏的帐篷、活动板房等救灾物资，政府可以及早鼓励、引导捐赠人直接捐赠此类物资。

　　公益捐赠的发展源于人类爱善、人道和同情之心。我们通过法律制度建设，支持、促进和规范公益捐赠，呵护爱善、人道和同情之心，弘扬人道主义精神，是构建和谐社会的重要内涵。我们需要根据公益事业发展过程中出现的新情况和新特点，解放思想，创造性地进行法律改革。在对公益事业的界定和免税的处理上，在影响人们捐赠因素上，在处理捐赠人、受赠人和受益人关系上，在保持公益性组织的多样性、专业化和职业化方面，在促进公益捐赠基金的募集和规范运营方面，在处理国内公益与海外公益的关系方面，很多问题值得我们深入观察。
 
【作者简介】
周贤日，中国人民大学法学院副教授、人民大学民商法博士。