【摘要】发展循环经济，建立循环型社会，已成为许多国家制定和实施发展规划、政策、法律的重要理念。而作为循环经济重要组成部分的政府绿色采购制度的作用也日益突现出来，与可持续发展思想相适应的政府绿色采购制度逐渐被越来越多的国家政府所接受，并成为当今政府采购制度的新取向。这对于强化政府协调经济发展与环境保护的“社会责任”意义巨大，也是我国目前全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会、贯彻实施资源节约型、环境友好型、和社会和谐型的可持续发展战略的重要措施之一。
【英文摘要】 The conception of circular economy and circular-oriented society has been adopted by many counties in the process of making and implementing developing strategy, regulations and laws. At the same time, the green public procurement, as an major component of circular economy, has become more and more important. The green public procurement, which is consistent with the notion of sustainable development, has been adopted by more and more governments as a new tendency in the field. Such green public procurement plays a prominent role in government harmonizing economy development and environment protection, and also in present, China fully realizing the scientific development strategy, establishing socialism harmonious society, building a resource-efficient, environment-Friendly and sustainable development model.
【关键词】政府责任;政府绿色采购;绿色采购;循环经济
【英文关键词】 Government responsibility; Green public procurement; Green procurement; Circular economy
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、循环经济与绿色消费
　　
　　循环经济是与传统经济不同，它是以生态学规律而不是以机械论规律来指导人类社会的经济活动。传统经济是一种“资源—产品—污染排放”的经济。在这种经济中，人们以越来越高的强度把地球上的物质和能源开发出来，在生产加工和消费过程中又把污染和废物大量地排放到环境中去，对资源的利用常常是粗放的和一次性的，通过把资源持续不断地变成废物来实现经济的数量型增长，导致了许多自然资源的短缺与枯竭，并酿成了灾难性环境污染后果。与此不同，循环经济是一种物质闭路流动经济，它倡导的是一种建立在物质不断循环利用基础上的经济发展模式，它要求把经济活动按照自然生态系统的模式，组织成一个“资源—产品—消费—再生资源”的物质反复循环流动的过程，使得整个经济系统以及生产和消费的过程基本上不产生或者只产生很少的废弃物。[1]其特征是自然资源的低投入、高利用和废弃物的低排放。更为重要的是，传统的经济模式片面强调控制生产环节对自然生态环境的负面影响，而忽视消费环节也同样会对生态环境产生消极作用。而循环经济则强调生产、消费等各个环节对环境的影响，这种经济发展理念认为，与生产环节相同，良好的消费观念和消费模式同样能够节约与合理利用自然资源，减少污染排放，保护环境；反之，则会浪费资源，加剧污染，破坏环境。
　　
　　循环经济正是在可持续发展的思想指导下，按照清洁生产的方式，对能源及其废弃物实行综合利用的生产活动过程。并且在消费环节推行绿色的消费观念，使用消耗资源少、对环境影响小的产品。所以，循环经济最主要的两个方面就是清洁生产和绿色消费。这是一种将环境保护的理念渗透入生产环节与消费环节，最大限度地节约资源、最大限度地提升资源利用率的经济增长模式。
　　
　　从我国发展循环经济的“减量化、再使用、再循环”的原则看，[2]发展循环经济的基本任务是建立可持续生产模式和可持续消费模式。与可持续生产领域的政策及实践相比，目前我国推进可持续消费方面的工作还相当薄弱，必须加强重视。随着我国经济实力的不断增强，消费需求和消费结构正在发生着深刻的变化，消费需求从低层次向高层次递进，消费结构也在发生着明显变化，人们越来越关注商品和服务对环境和自身健康的影响。据研究，人均GDP在达到1000-3000美元阶段，消费开始升级和转型，随着经济的进一步增长，社会将进入生态需求阶段，如生态纺织品与绿色家装悄然兴起，有机食品和绿色食品市场形成规模，生态住宅被购房者所青睐，绿色汽车驶入家庭等。因此，学者们认为，可持续消费体系是经济社会发展到一定阶段的必然需求，是循环经济发展的内在动力。[3]可持续消费就是现在经常被提及的绿色消费，这一体系的内容非常宽泛，不仅包括绿色产品，还包括物资的回收利用、能源的有效使用、对生存环境，对物种的保护等，可以说涵盖生产行为、消费行为的方方面面。它主要是指在社会消费中，不仅要满足我们这一代人的消费需求和安全、健康，还要满足子孙后代的消费需求和安全、健康。只有建立这样的消费模式，才能保证可持续发展的理念贯穿于社会经济生活的各个方面。要建立绿色消费体系，关键在于引导人们改变不合理的消费行为和习惯，逐渐接受合理的消费模式和适度的消费量，变“资源浪费型”为“资源节约型”。而作为消费活动重要组成部分的采购行为是影响消费体系发生变革的重要因素，因此倡导和推行“绿色采购”就成为建立绿色消费体系的关键所在。
　　
　　二、绿色采购与政府责任
　　
　　绿色采购是指人们购买和使用环保产品、绿色产品的活动。它是有别于以往传统采购模式的新式采购观。传统上，人们在从事采购活动时，片面关注所采购物品的价格及性能，而忽视了所采购的物品在生产和使用环节上对人类及环境所产生的各种负面效应。而“绿色采购观”则着眼于可持续的经济发展模式，强调人与自然和谐相处。把人类的交换活动纳入生态系统之中，强调人类生产、交换、消费等行为应当接受生态环境的约束，并使这些活动与生态系统相协调。正确引导消费就成为发展循环经济的必要条件。而且从现实的角度看，推行绿色采购，政府应发挥主导作用，因为企业和个人作为消费者对绿色产品的选择常常受经济利益的驱动，具有盲目性，绿色消费仅靠自觉意识只可能是少数人的行为,不会发展成为大众主流消费行为，对市场的影响是很有限的。而政府作为公共权力的行使者和国家的核心组织，其行为对全社会具有极大的影响力。因此，促进可持续发展、推动绿色消费，政府应当率先垂范，从自身做起，这也是政府发展经济的职责所在。这种政府责任不仅是政策引导、实施监控，还应是物质实践领域的切实扶持。政府必须采取切实可行的措施，引导、拉动和培育绿色消费市场，通过实施绿色采购来影响和改变其他消费主体的传统消费意识和消费习惯，使其逐渐接受绿色消费的观念。
　　
　　所谓“政府绿色采购”，是指法律规定的各级国家机关、事业单位和团体组织等利用财政资金进行采购时引入环境认证的标准、评估方法和实施程序，在技术、服务等指标同等的条件下，优先购买对环境影响较小的环境标志产品和服务。[4]通俗的说，就是在政府采购中着意选择那些符合国家环境认证标准的产品和服务。绿色采购是政府在购买商品、服务、工程过程中重视生态平衡和环境保护的体现，它包括绿色办公用品采购、绿色服务采购以及绿色工程采购。
　　
　　政府实施绿色采购不仅能够影响消费领域，更重要的是它还能对生产领域产生重大影响。因为政府作为一个庞大的消费群体，其消费强度之大是惊人的，始终是各国国内市场最大的用户。国际经验表明，通常政府采购支出占国家财政支出的30%以上，占国内贸易总量的比重一般能达到10%左右。因此政府采购在提高采购质量和效率的同时，应该从社会公共利益出发，综合考虑政府采购的经济、环境、社会等效果，采取优先采购与禁止采购等一系列政策措施，直接驱使企业的投资、生产、销售等活动，即在实现“物有所值”基本经济功能的同时，充分发挥对推进循环经济建设的政策功能作用。因此，推动政府绿色采购将非常有助于促进我国的绿色产业市场形成，拉动绿色生产和消费，加快我国经济的可持续发展进程。
　　
　　三、我国政府绿色采购的发展状况
　　
　　与可持续发展、绿色经济等观念相比较，我国政府推行绿色采购的理念相对较晚，但发展速度很快。我国从1996年开始政府采购制度实施试点，2002年颁布了《政府采购法》，2003年《政府采购法》正式实施。几年来采购范围和规模不断扩大。采购范围已经由一级预算单位逐步发展到二、三级直至基层预算单位；采购项目涵盖了货物、工程和服务三大类。1998年全国政府采购规模为31亿元，2003年为1659.4亿元，2005年达到2927.6亿元，占同期GDP的1.6％。可以预见，随着我国经济的持续增长，公用事业的不断加强以及管理的进一步规范，我国政府采购的规模将持续增长。
　　
　　我国《政府采购法》第9条规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境等。其中在保护环境目标里指出，政府采购应当优先采购高科技产品和环保产品，促进环保企业的发展，保证经济的可持续发展。2002年颁布的《中华人民共和国清洁生产促进法》第16条规定，各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。以上两条规定为我国政府绿色采购提供了最直接、最明确的法律依据。2004年财政部与国家发改委出台了《节能环保政府采购实施意见》，明确提出应当优先采购节能产品，逐步淘汰低能效产品，并列出三段时间表：“从2005年开始，在中央一级预算单位和省级（含计划单列市）预算单位，首先推行政府绿色采购；2006年扩大到中央二级预算单位和地市一级预算单位实行；到了2007年，政府绿色采购将覆盖到全国。”制定了我国首份政府节能采购清单，并列举了8类100多种政府优先采购的节能产品，成为我国第一个政府采购促进节能与环保的具体政策规定。
　　
　　2005年6月28日～29日在北京召开的“中国政府绿色采购国际研讨会”上，与会代表就国外尤其是发达国家的政府绿色采购法律法规和实施经验及我国实施政府绿色采购的重要性进行了交流。这对推动我国政府绿色采购的实施起到了积极的作用，为我国的政府绿色采购提供了理论支持。
　　
　　2005年7月5日，国务院在《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》中指出：消费环节要大力倡导有利于节约资源和保护环境的消费模式。鼓励使用能效标识产品、节能节水产品和环境标志产品、绿色标志产品，减少过度包装和一次性用品的使用，政府机构要实行绿色采购。这一文件更加明确了政府机构实施绿色采购的政策导向。
　　
　　在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中，要求“实现经济、环境和社会效益相统一，建设资源节约型和环境友好型社会”，要求通过鼓励使用环境标志产品，同时政府部门要实行绿色采购等手段引导合理消费，规范消费行为，逐步形成节约资源、保护环境的消费方式。
　　
　　中国财政部和国家环保总局于2006年11月22日联合举行新闻发布会，正式对外公布《环境标志产品政府采购实施意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》。《意见》规定，各级国家机关、事业单位和团体组织（以下统称采购人）用财政性资金进行采购的，要优先采购环境标志产品，不得采购危害环境及人体健康的产品。2007年1月1日起在中央和省级（含计划单列市）预算单位实行，2008年1月1日起全面实行。
　　
　　四、促进政府绿色采购的主要途径和措施
　　
　　目前我国的政府绿色采购正处于起步阶段，有关实施细则和制度正在进一步完善当中，尚未体系化，而且各级采购人以及供应商认识和接受“绿色采购观念”还需要一个过程，所以在实施的进程中还存在很多问题。主要体现在法律制度、采购标准、生产成本、环保意识、技术障碍、约束政府权力等方面。要想切实推进政府绿色采购，并发挥其引导消费、发展循环经济、提升产业结构、促进社会可持续发展的作用就必须针对这些问题采取有效措施。
　　
　　（一）完善法律制度
　　
　　我国政府采购的法律规范体系中缺乏对绿色采购的明确规定，只作出了概括性的要求，缺乏实施细则。而且财政部和国家环保总局出台的毕竟只是实施意见，基本属于行政指导性文件，强制性不高，并缺乏对非绿色采购行为的处理措施的规定，如果采购人不愿意接受环境标志产品，政府主管部门也无可奈何。
　　
　　我们应该完善法律法规，推进政府绿色采购。笔者认为现阶段可考虑在已有的《政府采购法》的大框架下，制定适合我国国情的政府绿色采购实施条例或办法，进一步明确绿色采购的环境政策目标。从长远讲，要制定专门的《政府绿色采购法》，对政府采购的范围、采购实体、绿色采购标准和绿色采购清单的制定和发布、招标的门槛价、招投标程序、仲裁机构、争端解决方法等政策性和技术性问题作明确规定，以此来规范和指导政府采购行为，为推行政府绿色采购提供强有力的法律保障。[5]
　　
　　（二）统一政府绿色采购标准
　　
　　绿色采购标准是政府采购的依据，具有重要的现实意义，也是政府绿色采购能否切实有效的实行并发挥作用的关键所在。目前我国有关产品的标准有很多，但是政府绿色采购到底以什么为标准，到目前为止，还没有一个定论。众多标志的同时并存，却让供应商叫苦不迭。所以制定具有可操作性的绿色采购标准是当务之急。
　　
　　根据我国政府绿色采购的现状，笔者认为，制定政府绿色采购应该遵循以下原则：首先，政府采购绿色标准应该是一个综合性的规范，应考虑到经济、社会、资源、环境等综合性问题。其次，绿色采购标准应是一个可执行性规范。这要求标准应有可操作性，且操作程序上也要有一定的规范性和约束性。从制定上来看，它应该是一种程序性规范而非实体性规范。再次，绿色标准应该是一种强制性实行规范，还需要明确违反这种强制性规范的法律后果和应承担的法律责任，否则，绿色采购就难以落到实处。
　　
　　绿色采购标准的制订是实施政府绿色采购的核心。我国可以选择政府采购所涉及的优先领域，分行业、分产品，制订绿色采购标准和清单。从国际经验看，环境标志产品是各国制订绿色采购产品标准和指南的重要基础，可将环境标志产品与政府绿色采购产品挂钩，政府绿色采购产品指南的制订都以环境标志产品为依据和基础。如果政府没有按照清单采购，要追究有关人员的相应责任。通过政府采购标准和清单，可以发挥政府的主导作用，切实推进绿色采购。
　　
　　（三）降低绿色产品生产成本
　　
　　由于传统产品生命周期内的总成本，尤其是相关的社会、环境成本经常未被计入，以致被视为比较廉价。而绿色产品相对来说价格偏高，在采购时处于比较不利的地位。并且现有的采购管理机制没有体现政府鼓励绿色采购的政策，尤其在编制采购预算、制定采购法规与政策、对政府采购事务进行协议与管理、进行采购统计分析与评估时，不能充分考虑绿色产品在其开发过程中提高了环保、安全等方面的成本，在招标管理办法与程序中没有给予必要的价格倾斜，因而对政府绿色采购造成了障碍。
　　
　　笔者认为对此政府应有相应的政策帮助孵化环保产品的研制和生产,各级政府应优先采购有利于环境和资源保护的产品，扶持环保产业，培育环保产品市场。[6]通过必要的经济政策倾斜来刺激绿色产品的投资和生产活动。首先，政府在采购时可以为绿色产品支付额外的费用，或者对生产绿色产品的企业实施价格补贴。其次，政府还应对绿色产品生产企业和开展绿色产品开发的企业给予必要的财政补贴，对于更新、改造生产设备和工艺手段的资源消耗型企业也给予必要的财政补贴。通过财政补贴以补偿生产企业对环境的治理费用和保护稀缺资源，引导、鼓励更多的企业从事绿色生产。再次，政府可以对绿色消费和绿色生产进行适当的税收减免，降低厂家生产成本，激励公众消费绿色产品，从而形成一个有利于绿色生产和绿色消费的良好氛围。
　　
　　（四）提高环保意识
　　
　　政府绿色采购的实施的状况有赖于采购人员对信息的掌握程度，由于长期以来公众对环保节能产品和服务不够重视，而且采购人员对环保知识不甚了解，以及采购人员长期的采购习惯，使得绿色政府采购的推行存在观念上的阻碍。或者，采购人员未认识到现有采购产品对环境的不良影响以及绿色替代产品的优越性，也会影响绿色采购的实施。
　　
　　因此，需要加大宣传和组织培训，提高绿色采购的意识。具体说来，可以经常对政府采购人员举办各项绿色采购研习班、讲习会等活动，以使其提高对政府采购法与绿色产品采购办法等相关法令的了解，学习产品对环境冲击的基本知识及实际进行绿色采购的技术程序等知识，以促进绿色采购的推行。[7]
　　
　　有的采购人认为，实施政府采购的目的就是要最大限度地减少其采购资金支出，基本不考虑投标企业是否环保生产，把治理环境污染和遏制排污行为的重任“留”给了国家。因此，应把政府采购的环境保护功能进行“法制化”，制定出专门的政府采购环境保护制度，通过一些强制性措施促使采购人摆正与国家和社会之间的经济利益关系，从而使其不至于只注重或片面追求自己利益的最大化而无视自己的环保义务。只有使采购人及广大社会公众从思想上接受绿色采购的观念，才能切实的推行绿色采购。
　　
　　（五）克服绿色采购的技术障碍
　　
　　在政府绿色采购中，相关采购项目要么缺乏相应的绿色产品，要么在供应方面不够稳定。造成此现象的原因在于缺乏稳定的产品市场。因此政府机关有必要事先拟定绿色产品采购的数量，通过政府采购与招标信息公开制度予以事先公告，并且依据计划贯彻实施，改革现有的流通体制，努力建立稳定的绿色产品市场。
　　
　　（六）创建公平机制，防止政府公共权力的寻租
　　
　　权力寻租是指握有公权者以权力为筹码谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动，这是政府公权力对于采购行为的不当干预。绿色采购作为一个从西方引入的全新的政府采购理念，此前并没有具体的操作经验，面对政府采购这样大的一块市场，公众难免担心绿色采购背后会不会存在政治设租、寻租等现象。[8]这就要求政府首先要完善采购行为中的招标、投标条件和程序，公开政府采购产品的相关信息，公布政府采购的实际执行情况，并且制定相关的绿色采购规则，对不正当的绿色采购行为进行监督、规范和限制。此外还应建立产品和服务周期的影响档案和资料库，同时建立政府绿色采购的监督、报告和追踪制度，并建立起完善的绿色采购绩效考评制度，进一步明确各自的法律责任、评价政府绿色采购的进展和效果。同时还应该实施监督管理与操作执行相分离的管理与运行机制，即“管采分离”机制以确保在财政部统一监督管理下，采购单位、集中采购机构等作为执行操作部门依法执行绿色采购的规章制度。此外，政府主管部门、环保组织或专家、社会公众等都有权对政府绿色采购的执行情况进行监督。这样以信息公开制度，公众参与监督制度等相关制度配套运用，真正建立起公开、公正、公平的政府绿色采购环境。
　　
　　五、结论
　　
　　综上所述，政府绿色采购具有典型的公共性特征和巨大的市场导向作用，不仅是采购公共产品与服务的重要手段，而且是一种有效的政策工具。因为其对于生产与消费两个领域均有涉及，所以无论在何种经济体制下，不论计划经济抑或市场经济，政府采购对于组织生产，实现经济目标甚至转变经济增长方式，调整经济结构，引导社会大众消费倾向和习惯，都具有重大意义。在实现采购行为“物有所值”的经济目标的同时，通过政府采购的巨大市场影响力而促进政府其他政策目标的实现。
　　
　　为全面推行政府绿色采购制度，提升政府采购质量，促进循环经济快速健康发展，政府需要创造有利条件，提高行政效率，推动绿色采购的实施。在研发创新、申报呈批、清单制定、信息发布、供应商的选择、项目验收等过程中都要采取积极措施推动政府绿色采购的顺利实现。⑨只有这样才能充分发挥政府绿色采购制度的作用，促进循环经济发展，优化产业结构，体现其促进环境保护、社会劳动保障和协调发展目标的政策功能，并且在政府采购领域切实落实政府执政的社会责任，推动我国在经济社会高速发展时期构建责任政府，践行科学发展观，构建社会主义和谐社会，切实贯彻实施资源节约型、环境友好型和社会和谐型的可持续发展战略，并且力争早日实现。


【作者简介】
杨迪，男，吉林省九台市人。武汉大学法学院环境法研究所硕士研究生。



【注释】
[1] 江金骐：《循环经济——21世纪的战略选择》，载《中国经济快讯周刊》2002年第3期
[2] 吴斌、张惠：《江苏农业循环经济若干原则》，载《江苏农村经济》2006年第11期
[3] 赵英民、陈燕平、周国梅：《建立政府绿色采购制度 引领可持续消费 促进循环经济发展》，载《中国环境报》，2005年8月2日
[4] 张瑛：《政府绿色采购的国际经验与借鉴》，载《广西财经学院学报》2006年第2期
[5] 刘斌：《共同努力继续推进政府绿色采购工作》，载《中国政府采购》2006年第6期
[6]万玉涛：《绿色采购如何去推进》，载《政府采购信息报》，2006年5月10日
[7] 李会太：《西方政府绿色采购的发展与未来》，载《中国政府采购》2006年第6期
[8] 单士兵：《政府绿色采购不能绕开市场的手》，载《新西部》2006年第12期
[9] 张栋天：《绿色采购需要“绿色通道”》，载《政府采购信息报》，2005年8月3日