我国企业法人清算制度存在的问题及解决思路
发布日期：2004-05-14 文章来源： 互联网
企业法人清算是指企业终止时，由清算主体对将要终止的企业法人的财产和债权、债务进行清理，了结其作为当事人的法律关系，从而使其归于消灭的必经程序。设置企业法人清算制度的根本目的就在于通过清算程序消灭企业法人作为独立人格主体期间所产生的各种法律关系（包括行政法律关系、民事法律关系），使其在终止的法律后果发生之前实现权利、承担义务，确保投资人利益、职工权益、国家和债权人利益不因其终止受到侵害，以保障国家管理活动和市场经营秩序的安全和稳定。由此可以看出，企业法人清算应当在企业法人终止的法律后果发生之前进行，未经清算终结的企业法人不能产生终止的法律后果。企业法人清算制度也应当成为企业法人组织规则和现代企业制度中最为重要的环节之一。
但是，由于我国的企业法人清算制度散见于单行法律法规中，没有形成统一的、具体的、具有普遍适用效力的基本规则，受这些法律法规调整范围的限制，相互之间不能互补，甚至相互冲突，加之这些现行法律法规对企业法人清算制度的设置缺乏必要的法律保障，使得这一制度在运作中出现了法律盲区和无所适从现象。比如，企业法人因不同原因而终止时的清算程序、清算程序的期限、清算义务主体不履行清算义务所应承担的法律责任等问题均无具体规则可循。这些问题的存在，使企业法人借终止逃废税赋、债务，侵害国家、债权人利益和职工权益的现象日趋严重，现已成为造成国有资产流失、阻碍市场经济健康有序发展的因素之一，完善、规范企业法人清算制度也应成为司法界必须加以认真研究和解决的课题。
一、现行法律、法规对企业法人清算程序的设置存在盲区。
企业法人终止结果发生的标志性内容是向登记管理机关办理注销登记并公告，经核准后使其民事权利能力和民事行为能力归于消灭，企业法人即丧失法律关系主体资格。但是，作为确立企业法人基本法律地位和基本组织规则的《民法通则》仅规定企业法人终止应当进行清算、应当办理注销登记并公告，而未明确清算与注销登记的先后顺序，这就出现了未经清算的企业法人能否办理注销登记这一法律问题。虽然在我国《破产法》、《公司法》、《外资企业法》、《中外合资经营企业法》中，企业法人终止应当在清算终结后办理注销登记这一基本规则已体现的非常明确，并且这一理论观点已成为民法研究的共识，但由于上述法律所调整范围的特定性、局限性，使得这一基本规则仅能适用于公司法人（包括外资法人、中外合资企业法人）和适用破产程序破产的企业法人，而不能适用于全部企业法人。比如这些法律调整范围之外的全民所有制、集体所有制企业法人非因破产而终止时应如何处理清算和注销的先后顺序，在现行法律条文中没有明确的答案，出现了先清算后注销这一基本规则法律适用范围的盲区。这一现象在以社会主义公有制经济成分为基础成分并以成文法为司法依据的我国，无疑会造成操作上的混乱，企业法人的终止程序、登记机关的管理活动、司法机关的审判依据均出现了无所适从的局面，不能不认为是一疏漏。
正因为企业法人清算制度是企业法人的基本组织规则，对一切性质的企业法人均应具有适用力，所以企业法人终止清算程序的设置不仅应在调整特定性质或特定事项的企业法人组织规则中加以明确，更应该在具有普遍适用力的民法典中确立其基本的运作规则。笔者认为，正在编纂的民法典如果能够进一步明确出企业法人终止清算的基本程序和基本运作方式，将是对上述疏漏的有效弥补，而且现行《公力司法劳动》第一百九十一条至第一百九十七条有关公司终止清算程序的具体内容，也为完善民法典此项内容提供了成熟的经验模式，完全有赋予其普遍适用力的价值和可能。
二、现行法律、法规对企业法人清算程序的设置存在矛盾。
企业法人终止时应先清算后办理注销登记是符合清算制度设置目的的，但未完成清算或者非因破产终止的企业法人经清算其财产不足清偿债务时，能否办理注销登记呢？当然是不能的，因为设置清算制度的目的就在于通过不同的法律程序了结企业法人存续期间产生的法律关系，因破产终止要通过破产程序清算，非因破产原因终止要通过非破产程序清算，虽适用的法律不同，但清算未完成或以非破产程序清算的企业法人财产不足清偿债务时，均不可能了结已产生的法律关系，也当然不能产生终止的法律后果，更谈不上注销登记了。而国务院于一九八八年发布的《企业法人登记管理条例》第二十一条却规定：“企业法人办理注销登记，应当提交法定代表人签署的申请注销登记报告、主管部门或者审批机关的批准文件、清理债务完结的证明或者清算组织负责清理债权债务的文件”，这一内容显然并不强调企业法人注销登记以清算终结为条件，而仅要求有清算组织负责清理债权债务即可办理注销登记。笔者认为，清算组织负责清理债权债务与负责清偿债务是根本不同的，清理债权债务并不代表能够全部清偿债务，这一规定等于允许企业法人在未经清算了结原有法律关系的情况下宣告终止，借此逃废债务、诡避税赋的情况也就不可避免。因为企业法人的注销登记是使企业法人民事权利能力和民事行为能力归于消灭的法定要件，在终止原因产生以后、注销登记完成之前该企业仍具有独立的法人人格，与原有企业法人的区别仅在于活动范围的限制上，即属于停止清算范围外活动的清算法人，与原企业仍系同一法人；而清算组织则是负责对原企业法人债权债务和资产进行清理、保管的临时性机构，不仅任何法律、法规未赋予其独立的民事权利能力和民事行为能力，而且其活动的范围要限于清算事宜，活动的后果无条件地要由清算法人来承受。这样一个无独立的民事权利能力和民事行为能力、并不能独立承担民事责任的临时性机构所做出的负责清理债权债务的承诺，实质上也当然无任何法律意义。同时，仅有清算组织负责清理债权债务的承诺即可使企业法人办理注销登记，无疑会引起企业法人民事主体资格丧失后再进行清算的法律后果，如果清算的结果是不能清偿全部债务，除按破产程序清算的情况外，未获清偿的债权由谁来承担责任呢？原企业法人因为已经办理了注销登记而丧失了承担民事责任的民事行为能力，不能成为责任主体，而清算组织则是无任何独立财产的临时机构，不能独立承担民事责任，也无财产承担民事责任，使得债权人利益的保护从程序上、实体上均失去了法律依据。这两难局面当然也不是设置企业法人终止清算制度的初衷。曾有观点认为，可以按照债权比例从清理所得财产中受偿，但笔者认为这是以清算程序违法代替破产程序的做法，不仅使破产法再无任何存在的意义，也为借企业终止之名逃废债务、税赋的行为制造了条件。因为破产清算与非破产清算存在本质区别，前者以企业法人的财产不能清偿全部债务为条件，以通过破产清算最大限度地公平清偿债务为目的，并需通过司法程序由国家强制力保障公平清偿；而后者不仅没有不能清偿债务的条件限制，也无需借助国家强制力保障公平清偿，完全凭借清算组织自己的行为实现；如果非破产终止的企业法人经清算不能清偿全部债务，而该企业法人又已注销登记，清算组织的清算报告有多少值得信赖的价值就不仅成了疑问，清算组织面对一个既不能清偿债务又已宣告丧失民事主体资格的企业法人这一矛盾主体，也就成了多余的机构；而承认其清算报告，在没有任何监督制约条件下形成的不能清偿全部债务的清算结果，必将导致整个社会信誉度的溃退，更不可取。所以清算终结是办理注销登记的必要条件，清算结果能够清偿全部债务是非破产清算企业法人办理注销登记的必要条件，非破产终止而清算的企业法人资产不能清偿全部债务时，必须申请宣告破产。
尽管我国《公司法》等等法律对这一情况作出了弥补和修正，但《条例》作为对所有企业法人进行登记管理均有适用力的行政法规，存在与其他商事组织法律确立的基本规则截然矛盾的规定是极不严肃的，同时还是由于确立这一基本规则的法律所调整范围的局限性，使这一规则不能适用于全部企业法人的终止程序。一些恶意逃避债务、税赋的企业法人利用这一矛盾侵害债权人利益的现象也屡见不鲜，而司法机关、登记管理机关却只能无可奈何。所以，尽快修订《条例》的上述规定，使其适应市场主体的发展规律和市场主体的运作规则，是解决这一冲突的关键。具体内容仍可以参照借鉴《公司法》第一百九十条至第一百九十八条的规定，对清算的期限、程序、清偿制度作出明确。
三、现行法律、法规对企业法人清算制度缺乏必要的保障措施。
在现行调整商事组织的法律法规中，企业法人终止时应当进行清算这一基本规则虽然得到了充分的确定，但企业法人终止时清算义务主体不组织清算或者清算组织消极清算应承担的法律责任是什么，除破产法规定破产清算须通过司法程序进行尚有程序上的保障外，其他法律法规均未对此作出明确。需要特别强调的是，清算义务主体与清算组织是两个不同的法律概念，笔者认为前者是指负有组织清算组织进行清算的自然人或法人，比如公司的股东，国有企业法人的主管机关，集体企业法人的开办单位等，从法律意义上讲清算义务主体所应承担的清算义务是这些主体作为独立人格存在所应承担的义务，该义务只能归属于其自身，而不应由终止的企业法人承受；而后者则是负责被清算企业法人具体清算事宜的临时性组织，不具有法律上的独立人格，并不能独立地承担清算义务，其产生要依赖于清算义务主体的行为，清算后果则由企业法人承担，二者虽有同一的目的，却无同一的性质。据此，清算义务主体作为独立人格存在所应承担的法律责任与清算组织所应承担的法律责任不同，前者应对是否进行清算负责，后者应对清算内容负责。而现行的法律法规仅对清算组织成员不履行职责或者利用职权妨碍清算的行为设置了民事责任（公司法第一百九十八条）、行政责任（公司法第二百一十七条第二款）和刑事责任（刑法第一百六十二条），却未设置清算义务主体和清算组织消极清算的任何法律责任，使得司法机关、登记管理机关面对这一本应属强制性义务规范行使审判权、管理权时，没有了强有力的法律手段作为保障。比如某国有企业被撤销，但其主管单位未组织清算组织进行清算，债权人以该企业主管单位为被告诉至法院时，法院最多只能判其承担组织清算组织的责任。而清算组织成立后不进行清算、或者无限期清算、或者清算后该企业资不抵债，债权人利益面对这样的后果当然谈不上予以保护了，进一步追究责任更是无章可循。针对这一现象，最高人民法院在有关的会议精神中提出了由清算义务主体承担不履行清算义务的损害赔偿责任观点，但因缺乏必要的法律依据并涉及举证责任的承担、损害范围的确定等具体问题而无法实际贯彻，目前仍停留在研讨交流层面，根本未能发挥有效的作用。
笔者认为，解决这一问题的根本点还要从法律制度的完善上入手，除了要把清算义务主体不履行清算义务的行为纳入强制性规范调整范围内之外，还要进一步明确法律责任，比如可以设置清算义务主体不履行义务时承担民事赔偿责任并对其不作为的行为与损害后果不存在因果关系承担举证责任的制度，设置针对清算义务主体不履行义务的行政处罚措施，同时还可以把清算义务主体不履行义务的不作为行为纳入刑法调整范围，扩大妨碍公司、企业清算罪的主体、客观方面的适用范围，全方位地保障清算制度的落实。
四、现行法律、法规对引起企业法终止清算原因的规定存在概念上的模糊。
我国《民法通则》第四十五条规定，企业法人的终止原因是依法被撤销、解散、破产和其他原因，未规定其他原因都包括什么原因。而有关企业登记管理的法律、法规又明确规定企业法人因违法经营可以被处以吊销营业执照的行政处罚，但该种行政处罚措施对企业法人的民事主体地位将产生什么影响，是否能够引起企业法人终止却无规定。在相当长的一段时间内，司法界普遍认为被吊销营业执照的企业法人应按终止对待，其法律后果等同于注销登记，均使企业法人丧失民事主体资格，后来最高人民法院的有关批复纠正了这一错误观念，并首次提出了企业法人被吊销营业执照后仍属清算法人、仍具有民事主体资格的观点，笔者对此完全表示赞同。因为吊销企业法人营业执照是国家行政管理机关撤销违法经营的企业法人从事生产经营活动的的权利或资格的处罚措施，而注销登记则是国家行政管理机关应有关组织的申请从事的行政确认行为，二者的产生根据、法律性质、法律后果均不相同。但由于吊销企业法人的营业执照即意味着其丧失了从事生产经营活动的能力，也就失去了其存在的意义，也当然只能引起终止的法律后果，所以笔者认为吊销企业法人营业执照的行政处罚措施不仅要使企业法人产生停止经营活动的行政法上的后果，还要引起企业法人在民法上完成终止程序的后果，即被处以吊销营业执照行政处罚措施的企业法人必须进行清算，并于清算后办理注销登记使其归于消灭，否则将会产生因企业法人受到行政处罚而无法确认其民事法律地位的矛盾，最终使权利人利益因此受损。据此，企业法人因被科以吊销营业执照行政处罚时引起的民事法律后果也必须在相关法律法规中加以确定。
综上，企业法人的终止程序应包括终止原因的产生、清算义务主体和清算组织的确定及职责、清算内容的法律后果、不履行清算义务的法律责任等内容，终止原因出现以后只能导致企业法人清算，而不能导致企业法人注销登记，也只有符合法定程序、法定结果的清算报告才是企业法人办理注销登记并终止的充分条件，而清算义务主体的确定、清算组织的设立以及清算义务主体、清算组织的所应承担的义务和不履行义务的法律后果，是保障该条件实现的必要内容。一部系统，完整的商事组织规则欠缺这些内容，是不能实现企业法人终止清算目的的，也是不符合现代企业制度的发展要求的。
