随着我国加入WTO和批准国际人权公约及法治进程的加快，上述制度的内容和体系遇到了严峻的挑战，出现了较为原则的争议，并且在国际人权领域受到了责难。要适应国际人权潮流，树立良好的国际形象，保障公民的基本人权，必须修订、完善现行劳动教养制度。我们应当对现行劳动教养制度存在的主要问题和继续保留该制度的必要性加以深入研讨。
现行劳动教养制度存在的主要问题
一、政治和经济基础的重大变化
中华人民共和国成立后到1957年，是从新民主主义向社会主义的过渡时期，生产资料私有制的社会主义改造基本完成，“革命时期的大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争基本结束，但阶级斗争还没有完全结束。”这一历史时期和以后相当时期内，社会矛盾是“敌我矛盾和人民内部矛盾”交织，《决定》是解决这 一矛盾的方法之一，“是处理人民内部矛盾的一种方法”，其主旨是“把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人，改造成为自食其力的新人”，时值新中国成立八年时间，因而“新人”实质上是对半封建、半殖民地社会一部人而言，是纵向即新、旧社会之比而产生的。1957年以后，我国即进入农村人民公社运动和“大跃进”运动及“文化大革命”，政治运动完全冲淡了法律的制定和实施，《决定》自颁布后，基本上没有予以施行。1978年12月，党的十一届三中全会召开，社会主义民主政治开始创立和飞速发展，社会人的组成不再是“地主、富农、中农、雇农、工人”，而是“全体社会主义劳动者”，确立了“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的宪法原则，现阶段，如果要说有“新人”，则不是新、旧社会之比，而是自己与自己的横向之比，因而，当时的政治背景、社会环境和现实已经相差甚远，“反革命分子”、“反动分子”的提法早已消失。
伴随着民主政治的发展和社会主义市场经济的成熟，我国的户籍制度和就业制度已经发生了历史性变化。在户籍制度上，城乡人口的流动和农村人口定居城市已有较为常见的现象，农村人口和城市人口消失了严格的界线，《补充规定》所规定的“劳动教养收容大中城市需要劳动教养的人”，这种带有计划经济、农业经济特色的规范，和现实发生了严重冲突。在就业制度上，基本上实现了市场化运作，即使“无生活出路的”，也不再有“安置就业”情况，而是通过社会保障系统加以解决，劳动教养的“安置就业”功能丧失了其存在的价值。
二、违宪和违法的凸现
劳动教养的对象定为“收容大中城市需要劳动教养的人”，是一种体现不平等的规范，与“法律面前人人平等”相悖。1991年11月，国务院发布的《中国的人权状况》白皮书中指出“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”，从而把劳动教养定性为行政处罚。《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”1996年全国人大通过的《行政处罚法》第九条第二款明确规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第六十四条第二款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当从本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕”，此外，2000年3月由全国人大通过的《立法法》明确规定“限制 身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定”。而《决定》和《补充规定》虽然是全国人大常委会批准的，但都是由国务院制定、颁布实施的，在归类上应属行政法规，不属于全国人大制定的“法律”。现行劳教制度的违宪性和违法性显而易见。
三、程序上的重大缺陷
被审批劳教对象的参与权和申辩权被剥夺。《决定》规定：“需要实行劳动教养的人，由民政、公安部门、所在机关、团体、企业、学校等单位，或者家长、监护人提出申请，经省、自治区、直辖市人民委员会或者它们委托的机关批准”。《试行办法》第十二条规定：“对需要劳动教养的人，承办单位必须查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准，做出劳动教养的决定，向去人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限。被劳动教养的人在劳动教养通知书上签名”。1984年3月，公安部和司法部联合对劳动教养问题的通知规定：“劳动教养管理委员会，由公安、司法、民政、劳动等部门的负责人组成，领导和管理劳动教养工作。劳动教养的审批机关设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查和批准需要劳动教养的人”。1995年2月公安部法制司对北京市公安局关于审批劳动教养案件有关程序问题的批复，其中有“在审批劳动教养案件时，对需要劳动教养的人，可以根据案件情况，征求本人所在单位或者街道组织的意见，但是，单位或者街道组织的意见不能作为是否决定劳动教养的根据；征求本人所在单位或街道组织的意见不作为审批劳动教养案件的必经程序。以前其他有关此类问题的规定与本批复不一致的，均以本批复为准”。这些程序性规定，全未涉及被劳教对象有些什么样的权利，而且程序逾来逾简单化，由开始相关单位或人员提出申请，到中间征求他们的意见，到最后连意见也不征求了。程序的简单化还表现在劳教的审批权的行使上，1984年3月、1995年2月，公安部关于劳动教养的一规定、一批复中，可以明显看出，原由劳动教养管理委员会行使的劳动教养审批权，已经以委托的名义实际上由公安机关法制部门行使，由原来公安、司法等多个职能部负责人审查核批变成由公安机关负责人单个审查核批，劳动教养管理委员会挂名而已，因为该批复是由公安部直接作出的，用以规范劳教审批工作的。整个过程无被审批劳教对象个人意志的表达和权利保障，这是完全违背现代法治理念的，被审批劳教对象的参与权和进行自我辩护以及聘请律师进行辩护的权利被剥夺。
救济途径的缺失。《试行办法》第十二条第二款规定“被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实确凿，本人还不服的，则应坚持收容劳动教养”，劳动教养的唯一救济途径是审批机关的复查。虽然复议和诉讼的途径比较畅通，但在该《试行办法》未宣布废止前，在现行法治架构下，相关部门包括司法机关在此规定面前也难以发挥有效的监督作用。道路交通事故责任认定的司法审查，就是一个显著的例证。
劳动教养管理委员会不能作为适格的审批机关。
违反职权法定原则。具有行政职能的组织，其职能行使的方式、权限都由法律作出规定，如土地管理法对土地部门权能的规定、水法对水利部门权能的规定，等等，等等，而劳动教养管理委员会的权能目前尚无法律规定。
违反权利义务相一致原则。教动教养管理委员会既然享有决定劳动教养的权利，就必然对此承担相应的义务，比如决定违法则应负赔偿的责任。它既无经费，又无财产，根据《国家赔偿费用管理办法》的规定，国家赔偿费用先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后向同级财政机关申请核拨。因此，劳动教养管理委员会不具备支付赔偿金的能力。
四、形式不规范
效力的不规范。《决定》、《补充规定》虽然是国务院发布实施，但是由人大常委会批准，它的效力是模糊的，说它是法规，但它是人大常委会批准的，说它是法律，但它是国务院发布的。《试行办法》是公安部制定的，但是国务院同意转发的，它是一个什么样性质的规范性文件，难以定性。
内容表达的不规范。《决定》、《补充规定》是用“一、二 ......”来表述的，缺乏条款项等法律文件应有的严谨性和规范性，同时，使用起来也极为不便。
五、滥用现象的严重
首先，劳教养对象的扩大化。《补充规定》限定劳动教养的对象是“家居大中城市需要劳动教养的人”，而《试行办法》将扩大为“家居农村，流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人”。
其次，劳动教养条件的扩大化。《决定》对劳动教养有非常严格的限制，非“受到开除处分，无生活出路的”，即“屡教不改”的，而《试行办法》基本上取消了这种限制性规定，严重违背了劳教制度“实施强制教育”和“安置就业”的初衷。
再次，程序愈加简单化。这在“程序的严重缺陷”中已经阐述。
第四，实践中的滥用。最明显的例子是2000年河南省高级人民法院、河南省人民检察院、河南省公安厅联合发布的《关于依法从重从快打击制售假冒商标卷烟犯罪的意见》，该规范性文件即突破了《决定》的规定，也突破了《试行办法》的规定，对“参与制售假冒商标卷烟活动尚不够刑事处罚的违法分子，可予以劳动教养”，对这类行政管理相对人只要违法即可劳教，是严重违法的规范性文件，形成了劳动教养对象和条件的无限扩大化，造成了劳动教养制度事实上的滥用。在法治昌明和与国际人权接轨的状况下，这样的规范性文件令人匪夷所思。
现行劳教制度还为公安机关滥用劳动教养作为侦查活动的替代措施留下了制度空间。对那些在刑诉法规定的期限内不能侦查完毕的；对那些情节轻微，构不成犯罪，检察院不批准逮捕的人予以劳动教养已是司空见惯的、公安机关的常用手段。特别是那些有前科的人，另有违反治安管理行为后，更是劳教没商量，甚至出现了拟被审批劳教对象要求“批捕”的奇怪现象。
劳动教养制度存在的必要性
现行劳教制度虽然有这样那样的不足，但并不能作为废止劳教制度的理由。社会需要是制定政策和法律的强大动力。前述劳教对象和条件的扩大化，也能够说明现行法律法规对某些社会问题的解决缺乏力度和对策，另一方面，劳教制度仍然局限在治安管理领域，其适用范围较窄。
现实社会生活中，存在着大量行政处罚不凑效、刑事处罚不够条件的情况，比如违反治安管理多次受到处罚、违反土地管理多次受到处罚，等等，这些人主观故意明显、恶性难改，正所谓“大法不犯，小法难办”，法律对他们苍白无力；还比如无力偿债的情况，即使法院作出了裁判亦无法执行，正所谓“法律白条”，不执行也是一种违法行为，法律对这种人缺乏应有的严肃性，等等，等等，不一而足。
行政处罚后提升至刑事处罚的情况，我国已有了立法例，即刑法第二百零一条规定：“或因偷税被税务机关给予二次行政处罚又偷税的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处偷税数额一倍以上五倍以下罚金”。是不是所有受到行政处罚后均可提升至刑事处罚？这一立法例为劳教制度的研讨提供了广阔的空间和实际操作的可能性。
有以劳动教养期限长、强制性和惩罚性过于严厉、在一定程度上比刑罚还重为由，主张废止，这种认识有正确的地方，但也有不妥之处。这种比较是单纯的比较，同时，被劳教人员比服刑人享有多得多的人身自由、政治待遇，体现的是“教”和“养”，表达的是较为丰富的人性关怀。
劳动教养法应明确的几个内容
综上所述，应尽快制定劳动教养法，建议应明确以下几个内容：
第一，保留现行劳动教养的提法；
第二，把劳动教养作为一类特殊的具体行政行为，既不把它定性为行政处罚，也不把它定性为行政强制措施；
第三，纳入司法审查，由司法最终作出裁决，以适应限制人身自由由司法审查的国际通例和符合宪法要求：
（1）确定公安机关作为调查取证、初步审查核批机关，作出拟处理意见。
（2）由公安机关报请法院裁决。
（3）法院依行政诉讼法程序开庭审理、作出裁决。
袁如新 霍精锐
