劳动教养审批（本文所指劳动教养审批仅涉及决定是否劳动教养，不涉及延长期限等方面）是决定违法行为人是否被劳动教养的关键环节，审批能否依法进行、能否公开、公正，直接关系到公民的个人权利与人身自由。然而，在长期的历史条件下所形成的习惯做法，使劳动教养审批工作在法律上和现实中存在诸多的问题，而这些问题的形成，也有其历史与现实的必然性。
一、公安机关审批劳动教养缺乏法律依据
劳动教养制度从确立以来，经立了长期的发展变化，但是其主要的法律依据基本没有变化，现行的劳动教养制度的基本法律依据为：全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》（1957年，以下简称《决定》）、《关于劳动教养问题的补充规定》（1979年，以下简称《补充规定》）和国务院批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》（1982年，以下简称《试行办法》）。除此之外，一些法律、行政法规、司法解释、部门规章对劳动教养的对象、范围等作了补充。
根据《决定》、《补充规定》和《试行办法》，劳动教养管理委员会是法定的劳动教养工作的领导和管理机构，其由民政、公安、劳动、司法等部门负责人兼职组成，并未设置专职的负责人，其主要法定权限有两项：一是审查批准收容劳动教养人员；一是批准提前解除劳动教养或延长或减少劳动教养期限。但是在劳动教养实际工作中，由于体制上的不健全以及制度的不完善，这两项权限劳动教养管理委员会并没有实际行使，而是逐步形成了由公安机关和司法机关分别以劳动教养管理委员会的名义行使。事实上，公安机关既是劳动教养的审批机关，也是对不服劳动教养决定之申诉的复查机关，同时又是错误劳动教养的纠正机关（现也可以通过复议和诉讼程序纠正）。司法部门的劳动教养机关不仅对劳动教养人员提前解除劳动教养、延长或减少劳动教养期限拥有审批权，而且其劳教场所可以以劳动教养管理委员会的名义行使对劳动教养人员减延三个月期限的审批权。
由公安机关审批劳动教养，这种在长期的劳动教养实际工作中逐步形成的习惯做法，其依据仅仅是1984年公安部、司法部在《关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》（以下简称通知）中对收容劳动教养具体审批工作所作的规定：劳动教养的审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人……。对劳动教养人员的管理、教育和改造工作，由司法行政部门的劳教机关负责，并受劳动教养管理委员会的委托，负责对提前解除劳动教养、延长或减少劳动教养期限的审批工作。
从法律规定和长期的工作实际中，可以看出劳动教养的审批机构，经历了如下变化：1、《决定》规定，需要实行劳动教养的人，由民政、公安部门，所在机关、团体、企业、学校等单位，或者家长、监护人提出申请，经省、直辖市、自治区人民委员会或者它们委托的机关批准。2、《补充规定》改为：对于需要实行劳动教养的人，由省、直辖市和大中城市人民政府成立的劳动教养管理委员会批准。劳动教养管理委员会由民政、公安、劳动部门的负责人组成。《补充规定》明确了劳动教养管理委员会的审批权。3、《试行办法》重申了《补充规定》的内容，明确规定：“….劳动教养管理委员会…..审查批准收容劳动教养人员”。同时规定“公安机关设置的劳动教养工作管理机构，负责组织实施对劳动教养人员的管理、教育和改造工作”；4、《通知》则明确提出了审批权由公安机关行使，同时又将其限制为受劳动教养管理委员会的委托。《通知》将审批权限授予了公安机关。
从劳动教养制度成立到现在，公安机关在劳动教养审批中的地位也经历了一个演变过程：提出申请人——劳动教养管理委员会的成员——劳动教养工作的管理机构——审批机关。在演变过程中，其权限越来越大，而所依据的法律效力的层次越来越低，权限扩大与法律依据成反比。
劳动教养审批机构的历史沿革以及公安机关在劳动教养审批中地位的变化可以看出，现行劳动教养制度的基本法律依据并没有赋予公安机关行使劳动教养的审批权：1、《决定》和《补充规定》均未授权或者明确规定劳动教养管理委员会可以委托公安机关行使劳动教养的审批权；《决定》只是规定了“劳动教养机关的工作，由民政、公安部门共同负责领导和管理”。即公安机关对劳动教养机关有领导和管理职责，而且该职责后来交由司法机关行使；2、《试行办法》是否属于行政法规存在争议，虽然实践中将《试行办法》视为行政法规，如最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知中谈及行政审判依据时指出：“《立法法》施行以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规”。但是其实质是部门规章。而且《试行办法》也未授权或委托公安机关行使劳动教养审批权。其援用了《决定》的规定，仅仅规定公安机关是劳动教养的管理机构，行使教育、管理权（该权力后由司法部门行使）。3、公安机关取得审批权是依据部门规章《通知》的规定。而《通知》的规定显然不符合《决定》、《补充规定》和《试行办法》的精神，违反了上位法的规定。4、从劳动教养管理委员会成立的法律依据以及其组成人员看，其是行政机关，劳动教养审批权是其法定职权，其将属于自己的法定职权委托其他行政机关行使应当有法律法规的明确规定，而不是由效力比赋予其职权的法律法规低的部门规章来规定。劳动教养管理委员会将其法定职权委托给公安机关行使，违反了法律法规的规定。劳动教养管理委员会与公安机关之间事实上也不存在委托关系，所谓公安机关受委托是基于部门规章《通知》的规定。《通知》中所称的委托，实质是职权的转移，即将应当由劳动教养管理委员会行使的职权，转移给公安机关。这种转移虽然符合实际的工作需要，但其缺乏法律依据。
二、劳动教养审批存在很大的随意性
劳动教养的审批由公安机关行使，而作为审批劳动教养事实依据的证据收集、整理，以及是否呈报劳动教养的权力也在公安机关，因此劳动教养也就成为了公安机关的拐杖与口袋，许多无法通过刑事诉讼程序消化的案件或证据缺乏的案件都被装进这一口袋中。
劳动教养的审批存在随意性的表现为：
1、将劳动教养对象随意扩大。法律法规对劳动教养的对象有明确的规定，主要是：罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；有盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的；吸食、注射毒品经强制戒除后又吸食的；经公安机关处理后又卖淫、嫖娼的；赌博，制作、出售或传播淫秽物品的。但实践中，劳动教养的对象存在逐步扩大的趋势，一些不属于法律法规明确规定的行为被纳入劳动教养的对象范围，比如实践中存在的将从事非法经营活动的；假冒注册商标的；生产、销售伪劣产品的；非法拘禁的；伪造、倒卖发票，倒卖车票、船票的；伪造有价票证，倒卖伪造的有价票证的；伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章的；窝藏、转移、收购、销售赃物的等不够刑事处罚的决定劳动教养。
造成劳动教养对象随意扩大的原因在于：有关劳动教养对象的法律规定滞后于社会形势的发展变化，而实践中各种新的违法犯罪现象的出现，造成的社会危害性较大，但是这些违法犯罪现象或者尚不够追究刑事责任，或者在追究刑事责任时，证据不易收集，且该种行为给予行政处罚不足以起到威慑作用，因此，一些地方或部门利用法律法规中某些规定所使用的模糊语言，打“擦边球”，将对象范围根据自己的实际需要扩大化。例如：某人因多次生产销售伪劣产品而受行政处罚。某日，因生产伪劣产品被公安机关查获，经鉴定该批伪劣产品价值4万余元。显然由于达不到数额标准，不能追究其刑事责任，但是给予行政处罚，则无法达到应有的惩戒效果，而劳动教养由于其惩戒作用大于行政处罚，而构成要件上的要求比刑事处罚宽松，出于某些因素的考虑，执法机关往往会根据一定时期本地形势的需要而将其决定劳动教养。同时由于呈报劳动教养与审批权均在公安机关，对决定劳动教养缺乏有效的监督，其对象范围的随意性也就在所难免。
2、将劳动教养的法定条件随意扩大. 在劳动教养审批过程中，不遵守法定条件要求，将法律法规规定的限制性条件，随意扩大，从而导致不应当劳教的被劳教，应当追究刑事责任的被降格劳动教养。如对盗窃、诈骗等违法犯罪行为，实行劳动教养的前提条件是屡教不改，但实践存在着大量的没有违法犯罪前科的盗窃、诈骗行为人也被决定劳动教养。劳动教养的对象是其违法行为不够刑事处罚，符合追究刑事责任条件的应当追究刑事责任，但由于决定劳动教养的程序比较简便，一些已够刑事处罚标准的违法犯罪行为人同样被决定劳动教养。如对于盗窃数额达五百至二千元的应当给予刑事处罚，但是由于追究刑事责任所判刑期较短，而劳动教养的最低期限为一年，因此许多盗窃数额在五百至二千元之间的行为人，被直接决定劳动教养，而不是被追究刑事责任。
由于劳动教养被作为维护社会治安的重要手段，将法定条件随意扩大，在很大程度上取决于一定时期的社会治安状况，治安状况差时，出于打击违法犯罪的需要，在审批劳动教养时，往往会突破法定的限制条件。治安状况越差，劳动教养审批的随意性就越大。
3、证据要求的随意性。证据必须具有关联性、合法性、客观性，必须能够证明案件的事实。判断一个违法行为是否存在，证据是关键，认定案件事实的证据必须确实充分。决定劳动教养时，其证据也必须如此。长期以来，劳动教养案件的证据收集是由公安机关进行的，劳动教养的审批也是由公安机关进行的，受各种因素的影响，导致对证据的要求严格，甚至明显缺乏证据的，也被决定劳动教养。同时，由于没有基本的证据标准，不同的人在审核同一劳动教养案件时，对证据的要求也不相同。同样是复吸毒品决定劳教的，有的仅要求有本人陈述和尿样检测阳性就决定劳教；而有的不仅要求有上述证据，还要求有证人证明。再如，同样的一起入室盗窃，有的决定劳教时，仅需要本人陈述其曾经在某处入室盗窃，以及该被盗处的失主证明曾被盗过即可，而有的则还要求有被盗现场的勘验情况，被盗物品的去向，行为人的陈述必须与现场情况相同以及其他能证明行为人实施了盗窃行为的证据。与追究刑事责任相比较，决定劳动教养的证据要求宽松许多。因为证据不足，被不批准逮捕或不能够起诉的案件，最终以决定劳动教养而结案的现象也普遍存在。有些案件，证明有罪证据不足，但又没有充分证据否定有罪，公安机关为避免被检察机关退回，干脆不移送检察机关，而采取劳教的办法。
三、劳动教养审批依据存在混乱性
劳动教养审批依据的混乱性主要是由于法律法规规定滞后，立法体制的不完善，无法适应社会形势发展的需要，而导致有关部门根据形势的变化，发布各种规范性文件对《试行办法》进行补充。这些规范性文件既有对劳动教养对象的规定，也有对劳动教养范围的规定，还有劳动教养执行、管理等方面的规定。包括：全国人大及其常委会通过的单行条例、决定；国务院及其有关部委颁布的行政法规、规章；最高人民法院、最高人民检察院的司法解释以及其他一些“通知”、“批复”；公安部的规章、答复、通知、解释规范性文件。它们散见于不同的法律、法规、规章和文件中，效力不一，既零散又混乱，给劳动教养的审批带来很大随意性。例如，《试行办法》明确规定了劳动教养的四种对象，而国务院的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》则包容了所有不够刑事处罚的违法行为；《治安管理处罚法》规定对赌博、卖淫嫖娼等行为可以按照国家规定采取强制性教育措施，公安部将“强制性教育措施”解释为“劳动教养”；最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中指出：法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”、“其他”等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以“等”、“其他”等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。依照此解释，《试行办法》中的“等”就包括了所有相类似的行为。劳动教养的适用范围被一再扩大，致使劳动教养变成了一个口袋，什么人都可以往里装，只要当时的形势需要，甚至连够不上治安处罚的也可以适用劳动教养，这一现象的出现，与法出多门有很大的关系。由于法律依据的混乱，在实际的审批工作中，往往形成了根据需要选择法律，一个规范性文件，不论其效力等级如何，只要可以作为决定某一具体行为劳动教养的依据，则选择其作为依据，从而形成了实践中可以被劳动教养的对象虽然五花八门，但均有法律依据的现象。
四、劳动教养审批缺乏监督
劳动教养审批权属于劳动教养管理委员会，审批权的行使应当受到它的监督，但是，由于组成劳动教养管理委员会的成员均是兼职，无专职人员，形同虚设，因此其监督作用也无从谈起。
目前，劳动教养的监督机制主要有四种，一是诉讼监督，通过被劳动教养人员提起行政诉讼，由人民法院通过审判进行监督。二是复议监督，由被劳动教养人员提起行政复议，由相关行政部门进行监督，三是检察监督，根据《试行办法》的规定：劳动教养机关的活动，接受人民检察院的监督；四是劳动教养审批机构的内部监督，即公安机关的监督。前两种监督均为事后监督，且以当事人提起复议或诉讼为前提，其监督也是针对个案；第三种监督仅限于提出纠正意见，所起的监督作用不大，实践中也很少发生；第四种监督为内部监督，应当是最有效、最直接的监督，但是这种监督的弊端是自己监督自己，不仅不能充分发挥监督作用，而且由于受内部制约机制的影响，往往成为公安机关办案质量差的“保护伞”。由于劳动教养的审批权在公安机关的内部机构，而具体办理劳动教养案件的也是公安机关，审批机构与办案机构都隶属于同一领导机关，审批机构与办案机构长期以来形成一种劳动教养审批服务于公安机关的办案需要、服务于公安机关打击违法犯罪的需要的观念。正是在此观念的支配下，劳动教养审批机构不但得不到应有的监督，反而被要求滥用审批权。因此也就出现了一些缺乏证据的，或无法追究刑事责任且又不属于劳动教养对象的，或应当追究刑事责任的，或办案部门不愿意作深入调查的案件，以劳动教养结案的现象。
五、劳动教养审批缺乏合理有效的程序性规定
合理、有效的程序规定，可以使审批者注重保护当事人的合法权利，也可以形成有效的监督机制，确保当事人的合法权利不被侵犯。相对于行政处罚和刑事处罚的程序而言，决定劳动教养几乎无程序可言。《行政处罚法》规定了行政机关在作出行政处罚前应当告知当事人拟作出的行政处罚的事实、理由及依据；还规定了当事人有权进行陈述和申辩，对其陈述和申辩应当复核，成立的应当采纳；同时规定了行政机关不依法进行告知的，或不听取当事人陈述和申辩的，处罚决定无效。在刑事处罚中，犯罪嫌疑人享有的权利更加具体和健全。而劳动教养中，被劳动教养人往往在接到劳动教养决定时，才知道自己被劳动教养。劳动教养的程序简单，也与形成的历史时期和条件有关，同时劳动教养规定的长期一贯制，也使得其程序规定没有得到有效的补充或修改。
1、《决定》、《补充规定》和《试行办法》中对劳动教养的审批程序规定非常简单。《决定》中对程序的规定为：由……提出申请，经经省、直辖市、自治区人民委员会或者它们委托的机关批准；《补充决定》规定为：对于需要实行劳动教养的人，由省、直辖市和大中城市人民政府成立的劳动教养管理委员会批准；《试行办法》中规定为：承办单位必须查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准。后根据实际变化，公安部在以批复中明确：征求本人所在单位或街道组织的意见并不是必经程序。从以上可以看出劳动教养的审批程序简单，只要有承办单位呈报，审批机构批准即可。
2、一些地方或部门自行制定了一些审批劳动教养的程序性规定，如：规定审批机构的人员必须对被劳动教养人员进行询问，复核其违法事实。有些地方要求在审批劳动教养时，要由三人组成的合议组进行合议，然后报由公安机关相关部门负责人员组成的审批委员会审批；要求在决定劳动教养前应当告知被劳动教养人员要求聆询的权利和聘请律师代理聆询的权利；要求对未成年人决定劳动教养或决定2年以上期限的必须聆询。一些地方要求审批劳动教养案件时，要求审批机构的全体人员对案件进行集体讨论，集体决定等等。然而，这些规定基本上是从保证决定劳动教养的正确性与适当性为着眼点，并没有针对被劳动教养人员的权利作出规定，不能保证被劳动教养人员所应享有的陈述、申辩、质证、提出证据等的权利。由于劳教审批机构的任务繁重、劳动教养案件量多，而一些劳教审批机构由于人员、经费、时间等因素的限制，无法按照要求执行，使得规定流于形式，如委托承办单位进行复核，审批委员会形同虚设，被劳动教养人员不清楚何为“聆询”等等。缺乏切合实际，合理有效的程序规定，致使被劳动教养人员无法有效行使自己的权利，也使得劳动教养审批缺少了程序的正义性，使劳动教养审批成为众矢之的。同时，这些地方和部门的程序性规定由于缺乏统一性和权威性，不同的地方，程序规定不一，侧重点不同，虽然起到了一定的内部监督作用，但是这种作用的意义甚微。
宜昌市西陵区人民法院：肖 莉
