中国改革政策的困局
［郑永年］　(2010-08-03)
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　　自改革开放以来，改革、发展和稳定一直是中国三个互相关联的政策领域。通过改革而得到发展，通过发展而达致稳定，而稳定本身又反过来有助于再改革和再发展。这是一个良性的循环。但近年来中国总体局势的发展，在很多方面表明这三者之间似乎已经开始进入一个恶性循环，即改革停滞不前，发展速度加快，社会则变得越来越不稳定，而社会的不稳定则反过来制约着改革和发展。 　　从改革而言，方方面面似乎已经遇到了瓶颈或者既得利益的强大阻力。经济改革开始得最早，无论是1980年代还是1990年代，方向很明确，那就是市场经济。当时的改革力度也不小，尤其在1990年代，政府出台了“抓大放小”的改革战略，成效显著。国有企业得以重组成为大型的企业集团，意在加强中国企业在国际上的竞争力；而以民营化为主题的“放小”政策，则大大强化了中国非国有部门的力量。此外，中国也加入了世界贸易组织，和国际接轨。内部的改革和外部开放给中国的经济发展注入了莫大的动力。在很长时间里，中国经济取得了两位数的增长，就是前面所进行的改革开放的“红利”。 　　不过，近年来，经济改革方面已经举步维艰。1990年代开始的国有企业公司化、公司治理和规制等方面的改革得不到深化。国企越做越大，越来越多企业从规模讲已经排到世界前列。但无论从劳动生产力的提高还是从技术创新来说，中国的国企都无法和先进国家的相比。原来所设想的通过重组国企来增强国际竞争力的目标显然没有达到。相反，随着国企的扩张，越来越没有边界，挤占非国有部门的发展空间。 垄断型国有企业阻碍改革动力 　　近年来，随着央企和地方国企大肆挺进房地产等领域，国企很快改变着原来的国有企业和非国有企业保持相对平衡的格局，对中国国民经济的结构产生着负面的影响。实际上，国企是通过垄断和行政权力来聚集财富的。很大程度上，国有已经演变成一种有效的财富转移机制，把财富从非国有部门转移到国有部门，从地方转移到中央，从大多人转移到少数人。如果通过垄断和行政权力就能获利，国有企业就没有从提高生产力和技术方面求进步了。也很显然，垄断型国有企业也已经成为中国经济进一步市场化的阻力。 　　相比之下，非国有部门的情况就很不相同。尽管无论在意识形态还是在宪法和法律上，非国有部门已经合法化，但这个部门仍然遇到无穷的实际政策的歧视，意识形态和法律上的平等性只是一纸空文而已。缺少资本的民间企业，得不到国家控制的银行和金融系统的支持，而已经聚集了相当金融实力的民间资本，则缺少投资的空间。也令人遗憾的是，国家对民间融资要不不容许，要不加以过多的控制。如果容许民间融资，中国的非国有部门的投资是可持续的，因为资本过剩部门会流向资本短缺部门。在民间融资得不到发展，而国家银行又不给有效支持的情况下，需要资金的非国有部门得不到发展，资本过剩的部门又没有投资空间，从而到处盲流，大肆炒作一切可以炒作的物品，包括房地产。 　　社会改革方面的情况更不容乐观。本世纪初，随着社会问题的凸显，政府开始把社会改革和社会政策提高到改革的议事日程上来。社会保障、医疗卫生和教育等方面都是政府要改革的。社会改革方面的政策话语早已经在台面上，包括全面小康社会和和谐社会。那么，事实上怎样呢？不能说政府不作为，在所有这些方面，政府已经尽力。但是从社会的满意度来说，到目前为止的改革是远远不够的。既得利益要不阻碍改革、要不改变改革的方向，要不挟持改革以图私利。因此，改革所取得的成效，远远弥补不了经济发展对这些社会领域的破坏程度。 “权力资本”驱动经济发展 　　但是，令人费解的是，既然经济和社会等方面没有实质性的改革，那么中国这些年的发展为什么反而是在加速呢？无论是1997年亚洲金融危机，还是这次席卷全球的金融危机，并没有对中国的经济产生很大的负面影响。相反，中国似乎从危机中找到了发展的动力。的确，为了应付危机，中国政府出台了很多非常有效的政策举措。但应当说明的说，这些政策举措并不是改革。或者说，近年来，中国的高度经济发展，并非通过实质性的经济改革而达成。概括地说，高速的经济发展是GDP主义指导下，以国家经济和金融部门来发动的“开放式的经济动员”而取得的。这是一种完完全全的利益驱动的发展，依靠的是官员和企业家的逐利本能（basic instinct）。单纯以经济增长为目的的发展策略，使得权力与资本结成实际联盟，形成一种不可抗拒的“权力资本”。不分领域，不管是经济领域还是社会领域，哪里能够盈利且没有强大的抵抗，权力资本就流向哪里。 　　除了促成经济的飞速增长，权力资本直接主导了“社会改革”，导致了严重的社会后果。即使在资本主义国家，像医疗、社会保障、教育和房地产等具有高度社会性的领域，国家不仅对投资都具有非常严格的控制和限制，而且这些领域也是国家投入最多的领域。很可惜，在中国，这些领域都在不同时期，成为了国家代理人和投资者分享利益的暴富领域。首先，这些领域“改革”的动力，很大程度上来自于国家应付危机的“强制市场化”。一旦经济出现困难或者遇到危机，如九七亚洲金融危机，或者这次全球性金融危机，中国都是以牺牲这些社会领域来保GDP增长的。 　　其次，各级政府尤其是地方政府，为了保GDP，不仅不阻止资本在社会领域到处乱闯（资本无限制地进入社会领域)，而且也加入这个行列，并经常成为主角。例如在住房领域，地方政府只有对扩张房地产市场的动力有兴趣，而对于改革的另一面，保障性住房制度，明显缺乏兴趣。 经济发展以社会解体为代价 　　最后，正如垄断央企在国企改革中坚如磐石的垄断地位，国家工作人员的福利体系，也俨然成为“市场化”的社会领域“改革”的禁脔。最有权势的阶层不需要承受市场化之痛，反对市场化的声音当然也就有限。当前的中国，在经济领域市场化不足的同时，社会领域已经过度市场化。虽然价格 “双轨制”已然消失，但以行政垄断和福利特权为标志的另类“双轨制”，在社会经济两个领域仍然并行无碍。 　　正是在这样一种发展模式的主导下，中国在经济取得高速发展的同时，社会的解体也在加速。高速的经济发展是以社会的解体为代价的。社会解体表现在各个方面，但最显著表现就是近来高涨的社会暴力，尤其是个体化的社会暴力。暴力发生在社会和政府之间、社会和资本之间、社会与社会之间。这些角色之间的暴力已经充塞媒体。 　　但这里有两点特别值得注意。第一，分散化的地方资本或者政府的暴力，已经导致了社会个体化的暴力。中央政府政令和地方政府各个方面行为的冲突与脱节现象越来越严重。在中央三令五申地强调和谐社会的同时，地方政府制造着无穷的矛盾和冲突。当地方政府和资本结合在一起的时候，要么导致地方权力的极权，要么就导致资本的极权。同时，以稳定为名义的社会控制，导致社会集体行为在很多场合变得不可能，社会个体就会诉诸于个体暴力，来对抗地方权力或者资本。 　　第二，更为严重的是，在暴力背后隐藏着社会对政府和资本的极度的不信任。政府部门生活在权力的城堡里面，免受市场力量的冲击，资本有赖于自身财富或者“权力资本”，可以从容应付市场，但普通老百姓面对无情的市场力量则无可逃遁。这种分配格局有悖于基本的公平正义原则。社会和政府、资本之间的不信任度加剧，社会的暴力程度也随之加剧。当社会失去对政府的信任的时候，政府治理失效也就很容易理解了。无论政府做什么，都赢得不了社会的认同。当然，社会的不信任，也是政府的政策失效的其中一个主要原因。值得注意的是，当社会暴力足以威胁公共安全和社会稳定的时候，中国的中产阶级（其中很大一部分是民营企业家）已经开始逃离本土，用各种方式移民到被认知为比较安全的社会。更令人担忧的是，当政府不能减少或者消解产生暴力的深层次问题的时候，只能强化暴力工具来强行控制暴力。这就很容易走上以暴制暴的道路。 　　很显然，发展并非一定要通过改革的，但只有通过改革而获得的发展，才是积极的发展，才是既有利于社会稳定，且在经济上也是可持续的发展。西方的发展经验也是这样。早期马克思和狄根斯所描述的发展也是非常高速，但其对社会的破坏导致了长久不息的工人阶级运动。只有后来通过政治和社会改革，西方才实现了有利于社会稳定的发展。从原始资本主义（市场经济）到后来的福利或者人性化资本主义（市场经济），不是资本和市场本身逻辑发展结果，而是政治和社会改革的结果。改革的结果就是社会得以保护，市场得以进一步深化，社会发展与经济增长实现双赢。 　　很显然，如果不能脱离这种恶性循环，中国各方面的局势会变得越来越严峻。好几年前，政府已经提出了“什么样的发展？”的问题。这个问题提得很好。没有人会怀疑进一步改革的重要性。中国目前的局势，就是因为不改革或者改革不足造成的。没有改革，既得利益集团就会继续凭借其本能，继续以破坏社会的方式来求得经济的增长；没有改革，社会也会继续感到无力和无助，继续其各种具有破坏性的抗争或者暴力。这种局势表明，在改革开放三十多年后的今天，改革已经变得越来越迫切。不改革，没有任何出路。 　　　　　　　　　　作者为新加坡国大东亚所所长