20世纪中国票据立法的历史经验
发布日期：2004-07-06 文章来源： 互联网
1929年票据法和1995年票据法是我国20世纪票据立法的最重要的成果。但是它们在立法精神和具体制度上，却有着很大的不同。
1929年票据法紧跟世界潮流，在内容上与各国通行的票据法原则相同，表现出很强的预见性。该法否定了当时还有一定市场的送金主义思想，坚决贯彻流通主义和信用主义的立法精神，承认票据行为的无因性，把票据关系与基础关系（即资金关系和信用关系）分开，比较全面地规定了票据权利的取得、转移、丧失和补救，有力地促进了票据的流通和安全。这些规定即使是现在，也还是适用的。其次，1929年票据法还结合中国国情，做出了一些富有中国特色的规定，具有很强的可行性：（1）适应中国的传统，将汇票、本票与支票都订入一个法律之内，即所谓“三票一法”的立法模式，与大陆法系各国不同，与英美法系国家也不全同。（2）适应中国国情，规定挂失（止付通知）制度。（3）将支票付款人扩充及于信用合作社、农会及渔会。该法在台湾施行五十多年来，只有过几次小的修改，重大原则方面基本没有变动。
相比之下，1995年票据法却无视世界通行规则，做出了许多有背世界潮流、阻碍票据流通的规定。以至当时就有学者批评说是“一部令人失望的法律”。首先，该法仍未摆脱计划经济的影响。立法者担心放开使用票据会引起通货膨胀和信用膨胀，导致金融危机，因而对票据使用做出了许多限制，如汇票限于银行和商业汇票，本票限制为银行本票等等。其次，该法否认票据为无因证券的国际通则，在好几个地方，把票据的基础关系（原因关系和资金关系）拉扯进来。如第10条第1款规定：“票据的签发、取得和转让，应当……具有真实的交易关系和债权债务关系。”第21条第1款规定：“汇票的出票人必须与付款人具有真实的委托付款关系，并且具有支付汇票金额的可靠资金来源。”第83条第2款：“开立支票存款帐户和领用支票，应当有可靠的资信，并存入一定的资金。”结果因为与实际生活相差太远，更和市场经济的基本原则相背，导致法院在审判工作中只得“有法不依”。
按照常理而言，1995年票据法起草时的社会环境比之1929年票据法，不啻是天壤之别。但是最后的结果却截然相反。这是为什么呢？
我们首先看民国时期票据法的立法活动。概括言之，民国时期票据立法活动有如下几个特点：
其一，广开言路，认真听取其他部门和群体甚至个人的意见。如作为政府部门的南京工商部一向关注工商立法，还在成立之初就设立了工商法规讨论委员会，起草了包括票据法在内的多种商事法规。在工商部之前，财政部金融监理局也起草过一个票据法草案。工商部在起草第一案的时候，就吸收了其中的一些内容。而在讨论工商部第二案的时候，财政部钱币司又就其中的六条提出了意见。这些意见立法院在最后的定稿中也有所采纳。社会团体对于与自己利益相关法律的关注则是一以贯之的。如二十世纪二十年代上海银行公会成立票据法研究会以及对票据法草案的讨论，以及三十年代初上海的银行与钱庄之间为银行法发生的激烈论战。工商法规讨论委员会还邀请了社会团体代表（如徐寄庼）直接参与立法。这些对立法机关了解民意、促进立法无疑都是有着很大益处的。事实上，民间团体和专家学者在推动立法、开展研究方面有着政府部门无可替代的作用。一部法律有数个甚至十多个草案做基础，那么其成功可以说是有所保证的。
其二，客观对待和虚心吸取前人的立法成果，允许争论。法律作为制度文化，具有很强的延续性。这决定了法律的发展不可能一蹴而就，更不能一笔抹杀前人的努力，而要认真汲取前人的经验教训。北洋政府是国民党北伐的对象。但是，对于北洋政府（包括前清）的票据立法成果，国民党南京政府并没有简单否定，而是虚心继承下来，作为参考。也正是在北洋政府比较丰富的立法经验的基础上，国民党南京政府才能较快的完成票据立法。另外，法律是很复杂的。创造适合国情的法律制度更加艰难，不但需要智慧，也需要时间。因此，还要允许争论，以便统一认识。使立法的过程也成为推动法学进步的过程。北洋时期对共同案和爱氏案的讨论就是很好的例子。
其三，最重要的是，吸收了一大批年富力强、学有专长的专家学者参加立法，组建了一个独立性比较强、专业水平较高的法律起草机构。从而避免了在立法活动中出现“内行起草、外行定稿”的情况，影响立法的进度和质量（1995票据法起草就犯了这样的错误，见下文）。南京政府工商部票据法草案比较成功，立法院能够从善如流，采纳该草案，并有很大的改进，都和参与其事的人员学有专长有极大关系。而北洋政府时期王凤瀛则对共同案和整个民国时期的票据立法都做出了重要贡献。可以说，立法官员水平的高低直接决定着立法成败。而立法权的独立与否则无疑是从根本上决定着国家法制建设的成败。否则，就难免受到行政部门或其他社会团体甚至个人的不正当干预。
与1929年票据法比较，1995年票据法草案的起草工作并不逊色。1995年票据法由中国人民银行主持起草。中国人民银行为此进行了广泛的调查研究，几易其稿。1993年提交给国务院后，国务院法制局又花了一年的时间广泛征求意见，进行修改。在修改中，国务院法制局吸收了许多国外票据法的先进规定，并特别注意减少行政管理的色彩，使得草案更为完善。但是出台的票据法不但远未能超越前人，甚至还有所退步。这是为什么呢？
问题出在全国人大常委会。把国务院草案和正式公布的票据法比较就可以知道：1995年票据法的几个重大原则问题，如限制票据使用问题、否认票据无因性问题，都是在人大常委会讨论阶段对国务院草案修改的结果。如本文引言所举第10条第1款、第21条和第83条第2款，还有第73条第2款、74条、75条的内容，都是原草案中没有而由人大常委加上去的。从前文我们已经知道，即使在民国时期，这种立法主张即已不为多数人所赞同，而在半个世纪之后的1995年票据法里，竟堂而皇之地死灰复燃了。又有的条文，原草案中的规定是对的而被改错了，如第18条关于利益偿还请求权的规定，原草案（第16条）中“超过本法规定的行使票据权利、保全票据权利期间”的话是对的，被改成“因票据记载事项欠缺”反而错了。这些修改直接导致了1995年票据法的失败。
为什么人大常委会会做出这样的修改呢？我以为，主要原因是就当时的社会环境来说，人们对票据的认识确实还不深刻，也不统一。这表现在三个方面：一是这一时期适用的票据法规和规章，都是在计划经济体制下制定的，带有很浓的行政管理的色彩。比如，对于票据关系和基础关系，《银行结算办法》（第14条第3项）和《上海市票据暂行规定》（第7条第3款）都是把二者搅和在一起的。这大大影响了人们对票据的正确认识。二是票据立法上的迟缓。早在1986年，根据国务院的指示，中国人民银行就主持召开了第一次票据立法会议，并起草了《中华人民共和国票据法暂行条例（草案）》。但是由于认识上的原因，这项工作很快就半途而废了。一直到1990年，由于部分全国人大代表的建议，中国人民银行才正式成立了票据法起草小组。三是人大常委会和法院、银行在认识上的巨大差异。比如，在1994年的一份判决书中，最高人民法院已经委婉地排除了前述《银行结算办法》（第14条第3项）中的规定，1995年中国人民银行副行长周正庆在向全国人大常委会的报告中也明确承认票据的无因性，并做了较详细的说明。但在人大常委会审议的时候，相关法律条文仍然遭到了被否决的命运。可见，相比如1929年票据法公布前“千呼万唤”的情况，1995年票据法的起草环境实际要恶劣许多。这是1995年票据法失败的深层原因。
但立法机关没有能够超越于客观的环境，高瞻远瞩一点，如最高法院和中国人民银行那样，却不能不说是个巨大的遗憾。与民国时期立法机关的择善而从、锦上添花相比，我们的立法机关在此次票据立法中，扮演了很不愉快的角色，不但未能使国务院草案的质量有所提升，反而有所下降。这既暴露出我们的立法机关在加强法制建设、引导社会发展方面的很大欠缺，也再次说明“内行起草，外行审稿”的立法模式总会出现一些不必要的甚至是很致命的失误。因此，立法机关需要吸收更多的专家学者参加实际工作，并形成制度，如委托专家立法等。我们的立法机关的决策层也要在法治意识和法学专业素养方面自觉提高。
特别值得注意的是：立法机关的这些问题至今还在一定程度上存在，并且影响到了当前的法制建设。比如对1995年票据法这样一部有着严重问题的法律，在公布之后，一直到现在，立法机关都没有进行修改。为了便于审判，最高人民法院只得以司法解释否决了有关的条文。更严重的例子是全国人大在起草民法典上的随意性，其工作作风和立法水平与起草1995年票据法的时候相比，似乎并没有多少进步。梁慧星老师、徐国栋教授都先后在网上和杂志上对此提出了批评。徐国栋教授还特地列举了多个国外立法活动成功的先例，以为借鉴。本文聊举1929年票据法成功的例子，希望对我们思考这个关系子孙后代的大问题有所启发。
