【摘要】除调整人与人的社会关系外，调整人与自然关系是环境资源法学不同于其他部门法学的重要依据，本文试通过讨论构建区域环境行政协调机制的立法问题着手，分析遵行调整人与自然关系这一原则的必要性，以期改变行政区划管理替代自然区域保护的长三角治理问题，构建“区域环境行政协调机制”与长三角人与自然关系的和谐发展，整合人类中心论、自然中心论，最终实现人与自然的和谐统一。
【英文摘要】 Except the human relations in society adjusting person and person, adjusting human being and the nature relation is that environment resource science of law is different from other important branch science of law basis. The page is tried by the fact that the machine-made legislation problem discussing that administration is in harmony structuring the area environment sets about , is analyse the necessity following this one principle adjusting human being and the nature relation , is govern a problem to look forward to changing administrative divisions managing the triangle replacing the strong point that natural area protects, the harmonious development structuring 'harmonize mechanism and long area environment administration' triangle human being and the nature relation, integrates anthropocentric theory , Nature Center theory , realizes the harmony between man and nature unification ultimately.
【关键词】环境立法；区域环境；行政区划；自然保护
【英文关键词】 Environmental legislation；Area environment；Administrative divisions；Natural conservation
【写作年份】2009年
 【正文】
　　环境资源法既能调整与环境资源有关的人与人的关系，与其他法学不同的是，它也能调整人与自然的关系。蔡守秋教授在其《调整论——对主流法理学的反思与补充》一书中，着重提出了这个观点，并深入分析了人与自然关系对于环境资源法的发展与完善的重要意义。可以看到，确认环境资源法调整了人与自然的关系，明确了人与自然的关系在环境保护法律体系中的地位，对于我国环境保护法律体系的完善有着重要的促进和指导作用。
　　
　　人与自然的关系是指人与自然之间的相互联系、影响和作用。人与自然的和谐是人与自然关系的精髓，实现人与自然的和谐共处是人类始终追求的目标。人与自然关系的重要性，决定了用法律调整人与自然关系的必要性；也决定了制定法律过程中，围绕人与自然和谐关系这一原则的必要性。本文将着重讨论构建区域环境行政协调机制的立法过程中，遵行调整人与自然关系这一原则的必要性。
　　
　　一、长三角环境问题中的“行政区划管理”替代“自然区域保护”：
　　
　　“行政区划”是一个动态的概念，是国家结构体系的安排。[1]现代国家产生以后，行政区划是国家治理的需要，同时也是一种权利的空间划分，不同的空间享有不同的资源禀赋所带来的不同的经济权利，形成了不同的区域经济。[2]行政区划不仅涉及中央政府与各级地方政府间的垂直分权，也会影响各个同级地方政府间的水平互动关系。[3]
　　
　　长江口是我国最大的河口，通江达海，区位重要。长江河口地区是我国改革开放的前沿和长江流域经济发展的龙头。长江三角洲以其不到全国“１％的国土面积、６％的人口，创造了全国１７％的ＧＤＰ、２０％的外贸出口总值，已成为我国综合经济实力最强的地区之一。经济的发展同时也给长江带来了环境污染问题，全国两万多家石化企业中，有１万多家分布在长江流域，此外还包括一些钢铁基地、炼油厂、石油化工基地以及相当多的发电厂、造船厂、拆船厂等企业。而目前长江流域饮用水水源地保护、管理的机制不健全，应急预案不完善，保障城市饮用水安全的应急能力较低。使集各种矛盾于一身的长江河口整治迫在眉睫。长三角地区是我国经济最发达的地区，在经济一体化的促进下，区域间经济、文化交流相当频繁，行政区划也逐渐淡化，以此为代价的是，环境污染问题也随着经济的一体化，逐渐从地方污染扩展为区域污染。伴随着长三角区域经济高速增长，流域跨区水污染事件时有发生，省际间、地区间水事纠纷接连不断，严重影响了下游地区人民的生产生活以及区域经济社会协调发展。[4]比如固体废弃物在区域运输过程中，由于交通网的发达和交通工具的便捷，很容易跨行政区域造成污染；又如长江沿岸的化工企业的污染排放则往往在下游区域才产生损害。
　　
　　在环境保护的问题上，目前我国环境管理体制的典型模式可以概括如下：确立法规标准→颁发许可证→监督实施→对违法者进行制裁。该模式最大的局限就是预防不够，政府主动性不强。[5]长三角区域各个省市都有相应的地方环境保护条例，对行政区域内的环境保护都有详细而有效的规定。然而以长三角区域为整体来看，却是各有各的条例，各有各的利益，环境保护法规在行政区划的范围内各有不同。这样一来，在经济交流带动下的区域性环境问题通常只能在各自行政区划的范围内各自解决。而当环境污染跨区域产生损害结果时，无论从损害的预防、到损害的降低、到损害的赔偿诉讼都因为行政区划的问题显得困难重重。此问题的极端矛盾在于，当造成环境污染损害的企业为其中一区划内的重要经济支柱产业，而其排污又成为另一区划内的重要污染源时，这两个区划间关于经济发展与环境保护问题将如何协调，谁又来负责其间的协调，以及遵照何项法律、何种原则加以协调。目前看来区域间的协调通常情况下是以行政权力的主导性干涉取得初步的解决，然而行政权力毕竟为“人治”，如何将协调机制的构建上升为“法治”，这已成为我国确保经济发展与环境保护相协调的重要课题。
　　
　　二、构建“区域环境行政协调机制”与长三角人与自然关系的调整：
　　
　　建立在地缘基础上的区域经济一体化,具有优势互补、集聚效应、成本降低和整体利益提高的特点,是现代经济发展和市场竞争的趋势和体现。[6]随着区域间在环境污染防治、自然资源开发利用等方面的纠纷不断增多，突显出我国环境保护在行政区域间协调机制与手段的缺失。环境资源不仅仅是一种经济资源，而且具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用多元性特征，其自然生态功能区域往往与人为行政区域划分和行政权力设置无法重合，“一方面，环境资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理权；另一方面，环境生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。”[7]目前而言，区域间的环境利益与保护任务主要依靠行政权力的协调，以政府部门的主动干涉为前提，这往往引发环境保护的滞后以及政府职能的不到位。鉴于环境保护的广泛性，如何将区域间现有的有效的环境行政协调机制上升为法律要求，并且进一步在法律层面构建较为完善的环境行政协调机构，从而对环境进行有效、和谐的跨区域保护，已经成为环境法学界的一个重要课题。
　　
　　三、人与自然的和谐：整合人类中心论、自然中心论
　　
　　调整人与自然的关系是国内外环境资源法律中的指导思想。例如日本的《环境基本法》中强调：“现代以及未来的人类享受健全而又富饶的环境恩泽的同时，必须妥善地维护人类生存发展基础的环境，直到将来。”目前，以“人与自然和谐发展”为核心的可持续发展战略已经为世界各国政府所采纳，也被世界广大民众所接受。我国把建设生态文明，实现人与自然和谐发展列为全面建设小康社会的重要目标之一。胡锦涛在十七大报告中鲜明地指出:必须坚持全面协调可持续发展。坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源相协调，使人民在良好生态环境中生活，实现经济社会永续发展。
　　
　　实现人与自然的和谐发展，人为界定的行政区域间的协调就显得越发重要。目前为止，虽然没有直接针对区域环境行政协调机制构建的理论研究，但是相当多的大家学者对此问题表示出了高度的关注，也在各自的研究成果中，涉及到这个问题，并做了一定的研究和设计。吕忠梅、蔡守秋等学者在其所著的《长江流域水资源保护立法研究》中、吕忠梅在《<水污染防治法>修改之我见》中，提出了“流域控制”理念，并将之建立在可持续发展的环境观、生态观和环境伦理的基础上，认为在流域水资源保护法的研究中要吸收流域生态平衡、流域整体性和流域系统相关性的思想，注重协调水质和水量、政府管理和市场调节、水资源的开发利用和保留、污染的预防和治理之间的关系。设计了《长江流域水资源保护条例》，主张对长江整个流域实行统一的法律保护。同时，吕忠梅教授还对目前水资源区域管理体制的不足进行了深刻思考，指出区域管理的法律运行机制缺乏诱发了长江流域的“公地悲剧”。叶必丰主编的《长三角法学论坛——论长三角法制协调》，以区域法制建设为视角，对资源保护等问题进行研究，论述了长三角区域经济一体化进程中的法制建设、立法协调、法治协作及法律冲突解决机制等问题。
　　
　　(一) 目前学界关于环境保护中涉及跨区域保护的方面提出的立法建议。
　　
　　国家有关文件提出，“按照区域生态系统管理方式，逐步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性、整体性。建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。”[8]水资源的保护、固体废弃物的跨境运输等方面受到学者们的较多关注。余跃军、高利红在《<水法>中的水资源保护制度研究》中，结合水法和相关立法的立法原则、管理体制，提出了总量控制制度、许可证制度、供水分配制度、有偿使用制度等制度选择，为构建完善的水资源保护制度提供了可靠的理论支持；胡熠在《论构建流域跨区水污染经济补偿机制》中，提出通过区际协调机制、污染损失评估机制、补偿资金的筹集机制和水污染应急处理机制等，建立流域跨区水污染经济补偿制度；蔡昱在《建立流域上下游生态补偿基金的思考》一文中建议，建立生态补偿基金以平衡上下游区域间的利益；杜万平博士从环境行政权的角度，在《环境行政权的监督机制研究——对环境法律实施状况的一种解释》一文里提出，为了有效防治水污染，必须建立健全环境行政权力的监督机制，促使环境行政机关恰当地行使权力等。
　　
　　此外，关于水资源保护的大量国家和地区立法，也是调整人与自然关系的重要参考资料之一。主要有：《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国长江法（草案）》、《国务院关于环境保护若干问题的决定》、《国家环境保护总局办公厅关于加强环境监督管理严防发生水污染事故的通知》、《上海市环境保护条例》、《江苏省长江水污染防治条例》、浙江省《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》等。
　　
　　（二）国际上就区域环境行政协调的先进经验与理论基础
　　
　　“协同与合作”是随着环境问题的全球化过程以及全球经济一体化进程而出现的国际环境资源保护管理形式，1992年在联合国环境与发展大会上确立了“共同但有区别责任”、“发达国家承担主要责任”、“向发展中国家和提供新的、额外的资金”等原则，成为今天环境保护国际合作的主要依据。在此基础上，建立环境情报公开和交换制度，也成为在平等条件下进行协商与对话的基本要求。1990年6月，以东欧综合性的污染对策为议题的首届环境部长会议就在东、西欧各国之间开展大气、水、土壤、水质保护等方面进行全面合作取得了合意，合作开展提供环境保护以及防止公害的情报与建立公害监视体系。“在国际环境领域有利害关系的国家应该对已经发生的环境问题以及对环境有损害或潜在危害的活动，彼此进行协商，充分合作，采取必要措施，相互支持，共同努力使国际环境问题得以解决。”[9]另外，在《人类环境宣言》与《里约宣言》中都提到了采取区域环境保护措施的必要性。
　　
　　第二次世界大战以后，区域性环境污染最先在欧洲引起人们的注意。最初主要是采取行政控制的方法对污染物排放进行管理，以此控制区域内及区域间的污染，到上世纪90年代，各国环境立法体系的整备基本完成，重点也从行政控制开始转移的法律的实施上来。
　　
　　四、结论
　　
　　可以看出，学界对各类环境资源跨区域保护，尤其是水资源的跨流域保护，研究是比较丰富的，但是就区域行政间的协调机制却很少有人整合并加以立法的。长三角地区是我国经济最发达的地区，在经济一体化的促进下，区域间经济、文化交流相当频繁，行政区划也逐渐淡化，然而在环境保护的问题上，各个省市却是各有各的条例，各有各的利益。在经济交流带动下的区域性环境问题通常只能在各自行政区划的范围内各自解决，这已成为我国确保经济发展与环境保护相协调的最大阻碍。蔡守秋在《调整论》中提出环境法除了调整人与人之间的关系外，突破以往传统法学之处就是还调整人与自然之间的关系。因此，解决区域间环境行政协调的问题，重点在于调整人与自然的关系，在于把握自然的基本规律，在于使人为的保护更好地适应自然的发展规律。
　　
　　简言之，研究区域环境行政协调保护机制，就是以调整人与自然关系为原则，将长江下游即长三角流域作为一个整体来统一保护、统一管理；同时直面我国目前行政区域分割进而造成环境保护人为分割的现实，研究如何对地区政府间的立法、协作、行政行为加以协调，提出相应的立法建议，这是本文最大现实意义所在。
 【作者简介】
柯心，女，讲师，昆明理工大学在读研究生，研究方向：环境法、经济法。
 【注释】
 [1] 刘君德等著：《中国政区地理》，科学出版社1999年版，第3~4页
[2] 殷存毅：《区域协调发展：一种制度性的分析》，载《公共管理评论》，清华大学出版社2004年版，第28页
[3] 江大树：《论行政区划与府际关系的相互影响》，载《中国地方自治（台）》，2001年第6期
[4] 胡熠：《论构建流域跨区水污染经济补偿机制》，载《中共福建省委党校学报》2006年第9期
[5] 贾登勋主编：《环境与资源保护法论丛》，兰州大学出版社2007年版，第150页
[6] 段志强、王雅林：《区域一体化的瓶颈在于行政管理体制》，载《中国行政管理》2006年第7期
[7] 吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000版，第253页。
[8] 《国务院关于环境保护若干问题的决定》中的“二十”
[9] 王曦编著：《国际环境法》，法律出版社 1998年版，第117页。